Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации.

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение
1. Исполнительная власть в субъектах РФ
1.1. Организация государственной исполнительной власти в субъектах РФ
1.2. Проблемы организации государственной представительной власти в субъектах РФ
2. Законодательная власть в субъектах РФ и президентский контроль
2.1. Организация законодательной государственной власти в субъектах РФ
2.2. Президентский контроль за деятельностью государственной власти в субъектах РФ
3. Перспективные развития государственной власти и разграничения ее компетенции в субъектах РФ
Заключение
Список используемых источников и литературы

Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Кроме этого, в указанном Положении встречаются и не совсем корректные формулировки. Так, в соответствии с абз. 4 ч. 4 Положения Комитет разрабатывает и осуществляет контроль за реализацией республиканских целевых программ в области архивного дела. Очевидно, что глаголы "разрабатывает" и "осуществляет" в данном предложении являются однородными сказуемыми и относятся они в равной степени одинаково к находящемуся здесь подлежащему "контроль". Получается, что Комитет не только осуществляет контроль, но еще и "разрабатывает контроль". Представляется, что было бы логичнее изложить данное Положение в одной из следующих редакций (в зависимости от того, что под этим подразумевало Правительство Дагестана):
1) "Разрабатывает республиканские целевые программы в области архивного дела и осуществляет контроль за их реализацией";
2) "Разрабатывает положение о контроле реализации республиканских целевых программ в области архивного дела и непосредственно его осуществляет".
Другой пример: одной из задач Комитета Республики Марий Эл по делам архивов является "содействие органам государственной власти, государственным организациям Республики Марий Эл в совершенствовании организации документов в делопроизводстве на основе внедрения государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации". Слишком сложно построенное нормативное положение, содержащее фразеологический оборот "в совершенствовании организации документов в делопроизводстве" при более внимательном изучении обнаруживает логико-грамматическое несоответствие. Действительно, думается, что авторы этой фразы и сами не смогли бы ответить на вопрос: как можно "организовать документы"? Представляется, что организовать можно людские сообщества, организовать можно какой-то процесс, но крайне сложно представить, чтобы объектом организации были неодушевленные материальные объекты. В связи с этим можно предложить следующую редакцию исследуемой нормы: "Содействие органам государственной власти, государственным организациям Республики Марий Эл в совершенствовании организации делопроизводства на основе внедрения государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации".
1.2. Проблемы организации государственной представительной власти в субъектах РФ
Следует также подчеркнуть, что, несмотря на формальное равенство правового статуса отдельных комитетов, формируемых в рамках одной региональной системы органов исполнительной власти, их фактического равенства не наблюдается. Отсутствие единообразного подхода в практике регионального государственного строительства выражается и в различном правовом статусе органов исполнительной власти, осуществляющих управление одними и теми же объектами. И здесь выделяются два аспекта проблемы.
1. Управление одними и теми же сферами жизнедеятельности регионов осуществляют разные по правовому статусу органы. Например, на территории Республики Башкортостан управление в сфере культуры и национальной политики осуществляет Министерство культуры и национальной политики Республики Башкортостан,12 а на территории Ивановской области управление аналогичным объектом производится Комитетом Ивановской области по культуре;13 для осуществления государственной политики в области социальной поддержки и социального обслуживания населения, трудовых отношений и оплаты труда, охраны и экспертизы условий труда на территории Республики Марий Эл создано Министерство социальной защиты населения и труда Республики Марий Эл,14 а в Еврейской автономной области для управления аналогичной сферой общественных отношений - Комитет социальной защиты населения.15
2. Управление одними и теми же сферами жизнедеятельности регионов осуществляют одинаковые по правовому статусу органы, но с разным объемом управленческих полномочий. Примером может послужить анализ Положений о Комитетах по ветеринарии, которые созданы в Калужской и Мурманской областях. Если Комитет ветеринарии при Правительстве Калужской области является органом исполнительной власти Калужской области, обладает исполнительно-распорядительными, контрольными полномочиями, отнесенными к его ведению,16 то Комитет по ветеринарии Мурманской области осуществляет в установленной сфере деятельности правоприменительные и контрольные функции, а также функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом.17
Как уже отмечалось выше, системная взаимосвязь между статутным названием региональных органов межотраслевой компетенции и их функциональным предназначением не столь очевидна. Если взять сферу государственного регулирования в области установления цен (тарифов), то выяснится, что в разных регионах решением данных вопросов занимаются различные по своему правовому статусу органы: в Башкортостане и Мурманской области созданы Комитеты по тарифам;18 в Республиках Коми, Дагестан, Кировской, Ивановской, Калининградской, Ростовской областях и ряде других функционируют соответствующие службы по тарифам;19 в Архангельской области государственное регулирование тарифов осуществляется Департаментом по тарифам и ценам Архангельской области.20
Следует отметить, что органы с формально идентичным правовым статусом, региональные службы по ценам (тарифам) в зависимости от объема полномочий достаточно заметно разнятся между собой. Например, служба по тарифам Ивановской области осуществляет регулирование в области установления цен (тарифов) в масштабах топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства. Объект управления аналогичной службы Республики Дагестан, Ростовской области и др. гораздо шире. В него входят не только перечисленные выше сферы деятельности службы, но и сфера потребительских услуг. В качестве примера можно привести Положение о службе по тарифам Ростовской области, где к полномочиям службы отнесено также установление предельных торговых надбавок к ценам на лекарственные средства и изделия медицинского назначения; тарифов на транспортировку и хранение задержанного транспортного средства; тарифов на перевозку пассажиров и багажа всеми видами транспорта; наценок на продукцию (товары), реализуемую на предприятиях общественного питания при общеобразовательных школах, профтехучилищах, средних специальных и высших учебных заведениях; торговых надбавок к ценам на продукты детского питания (включая пищевые концентраты).
С другой стороны, формально отличающиеся между собой комитет и служба могут выполнять фактически одни и те же функции в одинаковых масштабах (например, Государственный комитет Республики Башкортостан по тарифам и Служба по тарифам Ивановской области).
По общему правилу все межотраслевые органы непосредственно подчиняются высшему исполнительному органу субъекта РФ либо высшему должностному лицу субъекта РФ. Это предопределяется порядком назначения (освобождения от занимаемой должности) руководителей служб (управлений). Традиционно руководители служб, равно как и их заместители, назначаются на должность высшим исполнительным органом субъекта РФ (Кировская область, Республика Дагестан и др.) по согласованию с соответствующим федеральным органом государственной власти, а в некоторых случаях - высшим должностным лицом субъекта РФ (Республика Коми, Ростовская область, Свердловская область и др.). Например, Службу по тарифам Республики Коми возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности в соответствии с законодательством Главой Республики Коми (п. 10 Положения); Службу по тарифам Кировской области возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством области по согласованию с Федеральной службой по тарифам. И все-таки при регламентации этого важного элемента правового статуса органов межотраслевой компетенции не обошлось без казусов. Так, согласно абз. 2 п. 8 Положения Республиканской службы по тарифам Республики Дагестан "назначение на должность и освобождение от должности руководителя Службы осуществляется Правительством Республики Дагестан по согласованию с федеральным органом". При этом сам федеральный орган не называется, что, как представляется, в условиях чрезвычайного многообразия федеральных органов недопустимо.
Если функции федеральной службы строго ограничены: это контроль и надзор в установленной сфере деятельности, а также ряд специальных функций, то спектр функциональной составляющей межотраслевых органов достаточно многообразен. Это и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности (Положение о противопожарной службе Еврейской автономной области21), это и целый "набор" различных видов управляющего воздействия: по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, по правовому регулированию, контрольные и правоприменительные функции (Комитет по тарифному регулированию Мурманской области); функции по реализации единой политики в установленной сфере деятельности, государственное регулирование, контрольные и правоприменительные (Региональная служба по тарифам Кировской области); лицензирование отдельных видов деятельности, государственное регулирование в установленной сфере деятельности (Лицензионно-регистрационная служба Республики Адыгея).
Ряд вопросов вызывает и содержательный аспект регламентации функций региональных служб (управлений). Например, словосочетание "регулируемые организации" (сокращенное от "организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности") впервые было использовано в Приказе Федеральной службы по тарифам РФ от 27 октября 2006 г. "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по тарифам государственной функции по рассмотрению разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, и принятию решений, обязательных для исполнения"22 и тут же было "подхвачено" субъектами РФ. В настоящее время оно используется в Постановлении Администрации Архангельской области от 14 мая 2007 г. N 95-ПА "Об утверждении Положения о департаменте по тарифам и ценам Архангельской области" (пп. 5 п. II),23 Постановлении Администрации Ростовской области от 21 января 2005 г. N 12 "Об утверждении Положения о Региональной службе по тарифам Ростовской области", иных нормативно-правовых актах субъектов РФ. Определение термина должно исключать его неодинаковую трактовку и обеспечивать возможность однозначной идентификации термина в рамках соответствующей системы понятий. Между тем, как представляется, использование словосочетания "регулируемые организации", во-первых, не соответствует одному из основных принципов законодательной техники - принципу терминологического единообразия, поскольку в тексте одного и того же подзаконного акта (в Приказе Федеральной службы по тарифам РФ от 27 октября 2006 г.) используются различные формулировки с одинаковым смыслом, во-вторых, это искажает смысл правовых предписаний и затрудняет адекватное восприятие нормативной информации субъектами правоотношений. На основании вышеизложенного необходимо внести изменения в тексты подзаконных актов федерального и регионального уровней посредством замены словосочетания "регулируемые организации" фразеологическим оборотом "организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности".
В рамках региональных служб (управлений, комиссий) для определения основных направлений деятельности и принятия решений образуется коллегиальный орган - правление. Как сказано в п. 20 Положения о Региональной энергетической комиссии Свердловской области, "заседание правления правомочно (кворум), если в работе принимают участие более половины его членов. Решения принимаются большинством голосов присутствующих членов правления. В случае равенства голосов решение принимает председатель правления".24 Это означает, что важнейшие решения принимаются коллегиальным органом. Председатель правления, являющийся по совместительству председателем Комиссии, имеет только право решающего голоса. Такое положение вещей порождает ряд вопросов, сопряженных с проблемой административной ответственности региональных органов исполнительной власти и их должностных лиц. С одной стороны, в положениях, регламентирующих правовой статус этих органов, ясно и определенно прописывается персональная ответственность руководителя органа за выполнение возложенных на этот орган функций и задач. С другой стороны, важные решения могут приниматься правлением, и у руководителя органа, выполняющего обязанности председателя правления, возможность влиять на принятие (непринятие) решения появляется только в том случае, если голоса членов правления разделились. Справедливо возникает вопрос: кто будет отвечать за неправомерное решение, принятое правлением? В соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (ст. 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц. Пленум Верховного Суда РФ в абз. 2 п. 15 Постановления от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указал, что "при определении степени ответственности должностного лица за совершение административного правонарушения, которое явилось результатом выполнения решения коллегиального органа юридического лица, необходимо выяснять, предпринимались ли должностным лицом меры с целью обратить внимание коллегиального органа либо администрации на невозможность исполнения данного решения в связи с тем, что это может привести к совершению административного правонарушения". Витиеватая формулировка Постановления относительно степени ответственности должностного лица за предпринятые им "меры с целью обратить внимание коллегиального органа либо администрации на невозможность исполнения данного решения" еще больше запутывает дело.
Для того чтобы внести хоть какую-то ясность в рассматриваемые правоотношения, необходимо прежде всего обращать внимание на наличие либо отсутствие коллегиальных структур в рамках этих органов и, если формирование коллегиального органа, полномочного принимать коллективные решения по наиболее важным вопросам в рамках компетенции государственного органа, предусматривается соответствующим положением о нем, ответственность руководителя и ответственность коллегиального органа (правления) должны быть отграничены. Для этого нужно в традиционную практически для всех положений, определяющих правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ, нормативную формулу "руководитель несет персональную ответственность за выполнение возложенных на орган исполнительной власти задач и осуществление им своих функций" внести оговорку "за исключением случаев, когда решение принималось правлением". Подводя итог изложенному, можно сделать следующие выводы.
1. Отсутствие единых критериев, позволяющих дифференцировать органы отраслевой и межотраслевой компетенции, стали первопричиной хаотичного использования наименований органов исполнительной власти субъектов РФ, а также произвольного комплектования управленческих функций и полномочий органов, осуществляющих руководство отраслевыми и межотраслевыми комплексами.
2. Выдвигаемый изначально в науке административного права тезис о сугубо координационной сущности межотраслевого управления утратил актуальность. Смешение функций отраслевых и межотраслевых органов приводит к размыванию контуров и граней, позволявших некогда дифференцировать региональные органы исполнительной власти в зависимости от характера и объема компетенции. Следствием этого является тот факт, что управление одними и теми же объектами в масштабе регионов осуществляется различными по своему правовому статусу органами межотраслевой компетенции.
3. Несмотря на формальное равенство правового статуса отдельных комитетов, формируемых в рамках одной региональной системы органов исполнительной власти, их фактического равенства не наблюдается. Отсутствие единообразного подхода в практике регионального государственного строительства выражается и в различном правовом статусе органов исполнительной власти, осуществляющих управление одними и теми же объектами. И здесь выделяются два аспекта проблемы:
- управление одними и теми же сферами жизнедеятельности регионов осуществляют разные по правовому статусу органы;
- управление одними и теми же сферами жизнедеятельности регионов осуществляют одинаковые по правовому статусу органы, но с разным объемом управленческих полномочий.
4. Активная правотворческая деятельность последних лет потребовала значительного обновления действующего регионального законодательства. В условиях значительного увеличения массива нормативно-правовых актов регионального уровня обнаружилось недостаточно высокое качество, содержательное и юридико-техническое несовершенство правовых актов, что существенно осложняет их реализацию. Это связано с тем, что при разработке нормативно-правовых актов не учитываются многие положения, связанные с использованием технико-юридических средств, приемов и правил юридической техники, необходимость учета которых доказана юридической наукой. Погрешности формального свойства, наблюдающиеся во многих законодательных актах, порождают ошибки при реализации права, приводят к дестабилизации общественных отношений, искажая волю законодателя. Анализ действующего регионального законодательства, оформляющего основы правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, позволяет сделать вывод о его спонтанности, бессистемности, избыточности и несогласованности, недостатке полноты регулирования.
В связи с этим представляется целесообразным дополнить Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статьей "Система органов исполнительной власти субъектов РФ", где содержался бы перечень органов исполнительной власти субъектов РФ отраслевой и межотраслевой компетенции с дефинициями общего характера, раскрывающими сущность каждой из них, чтобы наименование конкретного органа отражало характер его компетенции. При этом необходимо учесть и в дальнейшем использовать накопленный положительный опыт регионального законодательства, оформляющего правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ.
Глава 2. Законодательная власть в субъектах РФ и президентский контроль
2.1. Организация законодательной государственной власти в субъектах РФ
Обращение к обозначенной в заголовке статьи теме вызвано имеющей место в науке недооценкой положений Конституции Российской Федерации как основ правового статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации.25 Применительно к законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации эта проблема представляется наиболее актуальной в силу существующей диспропорции между особым правовым статусом этих органов, на наш взгляд, очевидно определенным Конституцией Российской Федерации, и его фактическим воплощением. К сожалению, она усугубляется позицией федерального законодателя, который, в частности, формулировкой наименования статьи 4 "Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации" Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"26 как бы переместил основы статуса указанных органов с конституционного уровня на уровень федерального закона и с его помощью достаточно свободно их регулирует.