Особенности правового положения федеральных государственных унитарных предприятий (на примере ФГУП ГЦСС)

СОДЕРЖАНИЕ

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. Понятие, сущность и правовое регулирование создания государственных унитарных предприятий в Российской Федерации
1.1. Понятие и сущность государственных унитарных предприятий в Российской Федерации
1.2. Правовое регулирование создания государственных унитарных предприятий в Российской Федерации
2. Особенности правового положения ФГУП ГЦСС
2.1. ФГУП ГЦСС: общие положения
2.2. Проблемы и пути их решения при управлении ФГУП ГЦСС
3. Перспективы сохранения унитарных предприятий: вопросы правоприменения
3.1. Унитарные предприятия: сомнения или действенный механизм
3.2. Необходимость сохранения унитарных предприятий
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Особенности правового положения федеральных государственных унитарных предприятий (на примере ФГУП ГЦСС)

Также важной гарантией соблюдения законных интересов кредиторов является установление положения о том, что государственная регистрация уменьшения уставного фонда государственного или муниципального предприятия осуществляется только при представлении таким предприятием доказательств уведомления об этом кредиторов в вышеуказанном порядке.
Значение уставного фонда унитарного предприятия, кроме гарантирования интересов кредиторов, заключается также в том, что его размер служит одним из критериев отнесения сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, к крупным сделкам19.
Институт крупной сделки, введенный в нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность унитарных предприятий Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", заключается в необходимости получения согласия собственника при совершении сделки, превышающей установленные пределы.
В соответствии с указанным Законом крупной признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более десяти процентов уставного фонда унитарного предприятия.
Законодательство о государственных и муниципальных унитарных предприятиях подобной возможности не предусматривает, и все сделки, подпадающие под критерии крупных сделок, должны осуществляться только с согласия соответствующего публичного собственника.
Следует подчеркнуть, что крупной может быть признана не только сделка, но и несколько взаимосвязанных сделок (п. 1 ст. 23 Закона). Критерий взаимосвязанности не раскрыт, поэтому государственные органы могут трактовать данный критерий достаточно широко: взаимосвязь может определяться по поставщику (исполнителю), типу сделок, виду имущества и прочим основаниям20.
По мнению автора, вместо одобрения каждой совершаемой предприятием крупной сделки значительно эффективней было бы перейти к средствам последующего контроля. Так, в качестве средств подобного контроля можно ввести обязательную периодическую аудиторскую проверку, а в качестве меры общей превенции повысить дисциплинарную, административную и уголовную ответственность руководителей государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Также автор считает целесообразным повысить размер крупной сделки и ввести критерий "сделок, совершаемых в процессе обычной хозяйственной деятельности", подобно тому, который существует в деятельности акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.
Также важным вопросом при учреждении и дальнейшей деятельности унитарного предприятия является вопрос о моменте передачи ему в хозяйственное ведение или оперативное управление имущества и соответственно возникновении у него не только обязанности по сохранности соответствующего имущества, но и права рассчитываться этим имуществом по обязательством перед кредиторами, а равно права использования его в своей деятельности.
В соответствии с п. 1 ст. 299 Гражданского кодекса Российской Федерации право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.
В данной связи для определения момента принятия указанного решения таковым можно признать дату утверждения баланса предприятия или поступления имущества по смете21.
Как уже было сказано выше, создание унитарного предприятия может осуществляться не только путем учреждения, но и путем реорганизации (например, при слиянии двух или нескольких унитарных предприятий; при разделении унитарного предприятия на два или несколько унитарных предприятий; выделении из унитарного предприятия одного или нескольких унитарных предприятий).
В целом к унитарным предприятиям, создаваемым в результате реорганизации, применяются все те же требования, что и к предприятиям, создаваемым путем учреждения.
Существующие особенности реорганизации унитарных предприятий (относительно коммерческих организаций, созданных в иных организационно-правовых формах) определяются прежде всего природой самого унитарного предприятия, действующего на основе ограниченного вещного права.
2. Особенности правового положения ФГУП ГЦСС
2.1. ФГУП ГЦСС: общие положения
Согласно Положению о Службе специальной связи22 Министерства связи Российской Федерации, на "Главный центр специальной связи" (ГЦСС) и его филиалы возлагаются задачи по приему и доставке корреспонденции и грузов, содержащих сведения и материалы, относящиеся к государственной, служебной и иной охраняемой законом тайне, иных особых грузов органов государственной власти, судов, прокуратуры, учреждений, организаций, предприятий, воинских частей и других юридических лиц, доставка драгоценных металлов и камней от мест их добычи к местам переработки и до потребителей, доставка изделий из драгоценных металлов и камней, ценных бумаг и банкнот по территории России.
Днем создания ФГУП ГЦСС является 1 августа 1939 г.; в этот день, согласно постановлению Совета народных комиссаров СССР "О реорганизации фельдъегерской связи НКВД СССР", приступила к работе Служба специальной связи23.
За фельдъегерской связью оставили перевозку секретной корреспонденции высших советских, партийных и военных органов, а обеспечение доставки секретной и совершенно секретной корреспонденции всех других ведомств, а также драгоценных металлов была возложена на Наркомат связи СССР, который и создал для этого Службу специальной связи.
После неоднократного переименования, служба была преобразована в Главный центр специальной связи (ГЦСС) согласно приказу Министерства связи СССР от 17 мая 1988 г. 15 декабря 1994 г. постановлением правительства Российской Федерации было утверждено Положение о ГЦСС.
В 2002 г. ГУП ГЦСС было преобразован во ФГУП ГЦСС.
Организационная структура ФГУП ГЦСС включает:
- Главный центр специальной связи (Москва) в составе: направление по работе с корреспонденцией и грузами, направление по работе с ценными грузами;
- Подразделения по работе с опасными грузами, продукцией военно-промышленного назначения, наркотическими средствами и психотропными веществами;
- Обеспечивающие подразделения (автобаза, информационного обеспечения, административно-хозяйственного обеспечения и др.);
- Региональные центры специальной связи (Калуга, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Ростов-на-Дону, Екатеринбург, Новосибирск, Хабаровск).
Филиальная сеть ФГУП ГЦСС расположена в 70 краевых и областных городах России, а в других населенных пунктах страны находятся отделения и пункты специальной связи. С декабря 2008 г. действует отделение специальной связи на Байконуре.
Перевозки осуществляются собственным автотранспортом (в том числе на бронированных автомобилях и автомобилях, поддерживающих определенный температурный режим), а партнерские отношения с крупными российскими и иностранными перевозчиками позволяют использовать при доставке любой вид транспорта. Всего на сегодняшний день действует более 1 200 маршрутов.
Основным видом деятельности ФГУП ГЦСС является организация, обеспечение функционирования и развития Службы специальной связи в интересах обеспечения управления и государственной безопасности Российской Федерации, сохранение государственной, служебной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны посредством предоставления услуг по доставке и обработке специальной корреспонденции и специальных грузов.
Начальник ФГУП ГЦСС Зорин Игорь Петрович, юридический адрес:129626 Москва, ул. 1-я Мытищинская, д. 1724.
Грузы на всем пути следования сопровождаются сотрудниками (фельдъегерями), вооруженными служебным оружием, в соответствии с Федеральным законом "Об оружии". Все перевозимые отправления застрахованы25.
Главный центр специальной связи осуществляет внутрироссийские и международные перевозки корреспонденции и грузов органов государственной власти, судов и прокуратуры, учреждений, организаций, предприятий, войсковых частей и других юридических лиц, содержащих сведения и материалы, относящиеся к государственной тайне, а также перевозит опасные грузы и продукцию военно-промышленного комплекса.
В соответствии со статьями 125, 214 и 299 Гражданского кодекса Российской Федерации, руководствуясь Распоряжение Росимущества от 07.12.2006 N 4362-р "О закреплении объектов федерального имущества на праве хозяйственного ведения за федеральным государственным унитарным предприятием "Главный центр специальной связи"26, на основании обращения Федерального агентства по информационным технологиям от 13 сентября 2006 г. N ЕК-П42-1295 о передаче федеральному государственному унитарному предприятию "Главный центр специальной связи" оборудования, приобретенного за счет средств федерального бюджета в ходе реализации Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" в рамках мероприятия N 49 "Подключение бюджетных организаций к компьютерным сетям (создание узлов подключения)", с учетом согласия федерального государственного унитарного предприятия "Главный центр специальной связи", выраженного письмом от 14 февраля 2006 г. N 125 были закреплены за федеральным государственным унитарным предприятием "Главный центр специальной связи" на праве хозяйственного ведения объекты, являющиеся федеральной собственностью, согласно Приложению к распоряжению.
Во исполнение Федерального закона "Об оружии" Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. N 460 "О мерах по обеспечению юридических лиц с особыми уставными задачами боевым ручным стрелковым оружием"27 утверждены:
Перечень отдельных типов и моделей боевого ручного стрелкового оружия и патронов к нему, получаемых в органах внутренних дел во временное пользование федеральным государственным унитарным предприятием "Главный центр специальной связи" и его территориальными подразделениями;
Нормы обеспечения отдельными типами и моделями боевого ручного стрелкового оружия и патронами к нему федерального государственного унитарного предприятия "Главный центр специальной связи" и его территориальных подразделений.
2.2. Проблемы и пути их решения при управлении ФГУП ГЦСС
Обособление отношений приватизации от иных гражданско-правовых отношений и регулирование их в рамках специальных норм оправданны. Однако при этом необходимо сохранять приоритет норм Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ, регулирующих порядок приобретения и прекращения права собственности.
Необходима также более детальная регламентация в Гражданском кодексе РФ отношений по распоряжению государственным имуществом в соответствии с принципом справедливости, чтобы приватизация государственной собственности не смогла превратиться в незаконное присвоение общенародного достояния частными лицами28.
Как указано на сайте http://www.netkorrupcii.ru29, сценариев развития событий не так уж много и все они сводятся к одному - продажа части имущественного комплекса, с направлением в дальнейшем вырученных средств на погашение долгов и развитие хозяйственной деятельности предприятия. Наиболее разумным виделся способ реализации, когда бесполезное имущество изымается из хозяйственного ведения убыточного предприятия с соответствующей компенсацией возможного ущерба. Далее имущество реализуется через процедуру открытых торгов (возможны и другие вариации, но все они сходятся на том, что имущество в конце концов реализуется через аукцион). Другой способ, практически непрозрачный с точки зрения контроля, предусматривает получение согласия собственника имущества на реализацию имущества по цене не ниже рыночной самим руководством убыточного предприятия. Необходимо обратить внимание на особенность - аукцион предполагает продажу имущества явно выше рыночной цены, а второй вариант предусматривает продажную цену не ниже рыночной. Причем как определяется эта рыночная цена оценщиками - тайна, окутанная скандальными слухами и домыслами. Кроме того, первый способ определяет покупателя в честном состязательном аукционе, а второй определяется "непонятными симпатиями" руководителя убыточного предприятия.
В ходе проводимых проверок использования государственного имущества ФГУП ГЦСС, закрепленного на праве хозяйственного ведения, не редки случаи передачи имущества в пользование различным юридическим лицам без согласия собственника - органа государственной власти, уполномоченного на то законом. Таким образом, налицо использование государственного имущества, закрепленного за ФГУП ГЦСС не по его целевому назначению, что противоречит действующему законодательству и учредительным документам предприятий.
Управление ФГУП ГЦСС - административно-хозяйственный механизм процесса создания необходимых людям материально-вещественных благ.
Подводя итог изложенному, следует подчеркнуть административно-правовой статус ФГУП ГЦСС, который выражается в том, что государственные унитарные предприятия - одна из наиболее приемлемых организационно-правовых форм юридического лица, имущественная обособленность которого базируется на публичной собственности.
Таким образом, можно утверждать, что ФГУП ГЦСС с его ограниченными вещными правами хозяйственного ведения, несмотря на имеющуюся критику, являются необходимым правовым феноменом, который используется для обеспечения реализации строго определенных значимых целей.
В целях продолжения структурных преобразований в экономике, повышения эффективности деятельности ФГУП ГЦСС и для решения задачи по увеличению конкурентоспособности ФГУП ГЦСС необходимо проверить деятельность органов исполнительной власти по реализации прав собственников в части обеспечения доходов бюджета от продажи имущества ФГУП ГЦСС, документы по согласованию сделок с имуществом ФГУП ГЦСС для получения согласия на совершение сделок. Провести инвентаризацию имущества ФГУП ГЦСС в целях планирования доходной части бюджета на 2011 г., усиления контроля за использованием государственного имущества, закрепленного за ФГУП ГЦСС. Проанализировать нормативную базу, регулирующую деятельность ФГУП ГЦСС, разработать программу деятельности ФГУП ГЦСС.
3. Перспективы сохранения унитарных предприятий: вопросы правоприменения
3.1. Унитарные предприятия: сомнения или действенный механизм
Необходимость сохранения такой организационно-правовой формы, как унитарные предприятия, в условиях рыночной экономики вызывала сомнения еще при принятии Гражданского кодекса РФ. Дискуссионным этот вопрос остается и на сегодняшний день. Позиции, высказывавшиеся по этому вопросу, условно могут быть разделены на три группы: 1) унитарные предприятия должны быть не только сохранены, но и должны быть предоставлены возможности для их создания на базе частной собственности; 2) число унитарных предприятий (которое в настоящее время составляет около 10 тыс.) должно быть сокращено до минимума, определяемого по разным параметрам, но полный отказ от использования этой организационно-правовой формы невозможен; 3) необходим полный отказ в кратчайшие сроки не только от создания новых унитарных предприятий, но и от сохранения существующих.
В Концепции развития гражданского законодательства (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.)30 отражена позиция, высказанная после принятия Гражданского кодекса РФ В.А. Дозорцевым31: необходим постепенный отказ от унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Одновременно с этим для выполнения особых государственных задач следует сохранить казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления. При этом утверждается идея отказа от права хозяйственного ведения и использования, во всех необходимых случаях должно использоваться право оперативного управления. Последнее вызывает определенные сомнения. Недостаточность единого вещного права для реализации права собственности государством убедительно доказывает история возникновения и закрепления в законодательстве института оперативного управления и последующего, применительно к различным категориям государственного имущества, деления его на две разновидности: право оперативного управления и право полного хозяйственного ведения. В связи с этим заслуживает внимания опыт государственного регулирования советского периода32. В то же время нецелесообразным представляется предусмотренное ст. 297, 298 ГК РФ дробление права оперативного управления на несколько категорий - в отношении казенных предприятий, бюджетных и автономных учреждений. Различия правомочий по распоряжению государственным имуществом должны исчерпываться существованием двух названных вещных прав.
В качестве основного недостатка права хозяйственного ведения, названного в Концепции, указывается его целевая правоспособность, согласно которой любые сделки унитарного предприятия могут быть объявлены ничтожными, если они выходят за пределы, лишающие его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом (п. 3 ст. 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). В результате этого, по мнению авторов Концепции, контрагенты таких юридических лиц находятся под постоянной угрозой оспаривания действий унитарных предприятий со стороны их собственников, а последние в большинстве случаев не несут никакой имущественной ответственности за результаты своего управления.
Аналогичная оценка права хозяйственного ведения была высказана и при разработке соответствующих нормативных документов. Так, в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 102433, отмечалось, что предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств. Однако недостатки, перечисленные в подтверждение этого вывода, были вызваны скорее недостаточностью нормативно-правовой базы, регулирующей правовое положение унитарных предприятий в указанный период, и не являлись следствием несовершенства конструкции права хозяйственного ведения. В частности, отсутствовал закон о государственных и муниципальных предприятиях, принятие которого было предусмотрено ГК РФ, а также ряд иных нормативно-правовых актов, определяющих взаимоотношения директора предприятия и собственника его имущества.
В письме заместителя директора Департамента экономики и финансов Правительства РФ А. Князева руководителю Аппарата Правительства РФ С.Е. Нарышкину от 9 июня 2007 г. относительно проекта поправок к проекту Федерального закона N 302706-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", разработанного Минэкономразвития России, также упоминался "принцип отказа от использования института хозяйственного ведения"34. При этом не давалась оценка деятельности предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а речь шла лишь о неприспособленности юридической конструкции права хозяйственного ведения к условиям рыночной экономики.