Основания прекращения государственной службы.

СОДЕРЖАНИЕ

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. Прекращение государственной службы: проблемы и особенности правоприменения
1.1. Подход к рассмотрению вопроса
1.2. Специальные условия расторжения служебного контракта
2. Некоторые особенности увольнения с государственной службы
2.1. Расторжения служебного контракта с руководителем организации
2.2. Проблема нормативной определенности оснований
дисциплинарной ответственности государственного служащего
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Основания прекращения государственной службы.

Предусмотренная указанным Законом система оснований увольнения гражданского служащего (а точнее - полнейшая бессистемность таких оснований) не только существенно осложняет работу кадровых служб государственных органов, но и нарушает права гражданского служащего.
Ярким примером несовершенства юридической техники конструирования правовых норм указанного выше Закона является п. 8 ч. 1 ст. 33, который закрепляет возможность прекращения служебного контракта в связи с отказом гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствием такой должности в том же государственном органе. Перевод на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением осуществляетсясогласно правилам ст. 28 данного Закона. При наличии соответствующего медицинского заключения медико-социальной экспертной комиссии (МСЭК) представитель нанимателя обязан перевести гражданского служащего на другую должность. Если гражданский служащий не согласен с переводом, а также при невозможности предоставить ему другую должность, не противопоказанную по состоянию здоровья, служебный контракт с ним прекращается. Таким образом, комментируемая норма фактически объединяет в себе два отдельных основания прекращения служебного контракта:
- в связи с отказом гражданского служащего от перевода на другую должность по состоянию здоровья;
- и вследствие невозможности предоставить такому гражданскому служащему иную должность, не противопоказанную ему по состоянию здоровья.
Последнее основание предусмотрено, в частности, ст. 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Возникает вопрос: по какому именно основанию следует увольнять гражданского служащего при невозможности предоставить ему должность, не противопоказанную по здоровью? На какую именно статью - 33 или 37 - указанного Закона кадровая служба государственного органа должна сделать ссылку в трудовой книжке?
Представляется, что если гражданский служащий отказывается от перевода по состоянию здоровья, то служебный контракт с ним должен прекращаться по п. 8 ч. 1 ст. 33. Если же гражданскому служащему невозможно предоставить должность, не противопоказанную по здоровью, служебный контракт с ним должен прекращаться по пп. "а" п. 1 ч. 1 ст. 37, т.е. вследствие несоответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением.
Достаточно серьезной, по нашему мнению, является в действующем Законе проблема соотношения общих и специальных норм о расторжении служебного контракта, которая возникает вследствие все той же некритичной рецепции норм трудового права, возникает и проблема соотношения общих и специальных норм о расторжении служебного контракта. Когда указанные нормы закреплялись различными правовыми актами (Трудовым кодексом7), данная проблема легко решалась на основе правила общей и специальной норм. Однако, включив соответствующие положения трудового законодательства в Закон о государственной гражданской службе, законодатель совершенно не позаботился об устранении внутренних наложений, противоречий и т.п.
Пункты 12 - 15 ч. 1 ст. 33 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" представляют собой дополнительные или специальные основания прекращения служебного контракта с гражданским служащим. Эти специальные правила Закона связаны с наличием дополнительных требований, ограничений, обязательств, обусловленных спецификой государственной гражданской службы как особого вида профессиональной служебной деятельности. Так, согласно ст. 21 Закона замещать должности государственной гражданской службы могут только граждане Российской Федерации. Поэтому утрата гражданства Российской Федерации влечет за собой прекращение служебного контракта. Нужно сказать, что, хотя комментируемая статья прямо не предусматривает в качестве оснований прекращения служебного контракта приобретение гражданства другого государства, такой вывод с необходимостью следует из ст. 16 данного Закона. Согласно этой норме гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства. Таким образом, бипатриды так же, как и иностранные граждане или лица без гражданства, не могут замещать должности гражданской службы Российской Федерации.
Другим специальным основанием прекращения служебного контракта с гражданским служащим является несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных на государственной гражданской службе8.
Ограничения, связанные с гражданской службой, перечислены в ст. 16 комментируемого Закона. В предыдущей части работы мы подробно останавливались на характеристике указанных ограничений. Здесь необходимо отметить следующий момент: дело в том, что многие из указанных ограничений являются самостоятельными основаниями прекращения служебного контракта, предусмотренными ст. ст. 37, 39, 40 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Например, представление подложных документов и заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу в соответствии с положениями ст. 37 является основанием для расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Признание гражданского служащего недееспособным или ограниченно дееспособным, а также его осуждение к наказанию, исключающему возможность замещения должности гражданской службы согласно ст. 39, представляют собой обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта, которые являются основанием для прекращения служебного контракта. Наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения, как основание прекращения служебного контракта предусмотрено п. 8 ч. 1 ст. 33 (если гражданский служащий отказывается от перевода на должность, не противопоказанную по здоровью) и пп. "а" п. 1 ч. 1 ст. 37 (если гражданскому служащему невозможно предложить иную должность)9.
Все сказанное в полной мере относится и к расторжению служебного контракта вследствие нарушения запретов, связанных с гражданской службой, что предусматривается п. 14 ч. 1 ст. 33 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Такие запреты в отношении гражданского служащего предусмотрены ст. 17 указанного Закона.
Так, например, согласно п. 2 ч. 1 ст. 17, в связи с прохождением службы гражданскому служащему запрещается замещать должность гражданской службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность;
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.
Вместе с тем п. 3. ч. 1 ст. 39 предусматривает, что служебный контракт с гражданским служащим приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, в связи с избранием или назначением его на выборную должность в государственный орган, избранием его на выборную должность в орган местного самоуправления либо избранием его на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе. Приостановление служебного контракта в связи с избранием на выборную должность производится на период замещения соответствующей должности в государственном органе, органе местного самоуправления либо в органе профессионального союза. Закон устанавливает, что по истечении периода действия обстоятельств, повлекших приостановление служебного контракта, гражданский служащий может быть назначен на должность государственной службы в течение трех месяцев. По смыслу данной нормы назначение такого гражданского служащего на должность является правом, но не обязанностью представителя нанимателя. Если по истечении трех месяцев по истечении указанных выше обстоятельств такого назначения не последовало, то служебный контракт подлежит прекращению, а гражданский служащий увольняется с гражданской службы и исключается из реестра гражданских служащих10.
Вряд ли такое положение дел соответствует требованиям ясности и конкретности правовой нормы и согласуется со спецификой государственной службы как особого вида профессиональной деятельности. Как нам представляется, такое дублирование норм создает широкие возможности для ничем не оправданного усмотрения представителя нанимателя и вполне может приводить к нарушению права равного доступа к государственной службе. Так, в приведенном выше примере из-за неопределенности правовой нормы у представителя нанимателя есть выбор: приостановить служебный контракт с гражданским служащим, избранным на выборную должность, или уволить его за нарушение запретов, связанных с прохождением гражданской службы. Между тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что "из конституционных принципов юридического равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования"11.
Неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления исполнительной власти своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона.
Так, например, при увольнении по отдельным основаниям действующим законодательством предусматриваются определенные гарантии увольняемому. Так, например, ч. 2 ст. 40 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" устанавливает, что в случае прекращения служебного контракта вследствие нарушения установленных законом обязательных правил его заключения представитель нанимателя выплачивает гражданскому служащему месячное денежное содержание, если нарушение правил заключения служебного контракта допущено не по его вине. Одним из таких нарушений по прямому указанию ст. 40 является заключение служебного контракта на исполнение должностных обязанностей, противопоказанных лицу по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением. Однако ст. 16 данного Закона в числе ограничений, связанных с прохождением государственной гражданской службы, называет наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Соответственно, это дает возможность представителю нанимателя уволить гражданского служащего за несоблюдение ограничений, связанных с прохождением гражданской службы, т.е. по п. 13 ч. 1 ст. 33. В этом случае никаких выплат гражданскому служащему не производится12.
Еще больше вопросов вызывает такое основание для увольнения, как "невыполнение обязательств, связанных с гражданской службой" (п. 13 ч. 1 ст. 33). Нужно сказать, что понятие "обязательство" употребляется в Законе лишь единожды именно в п. 13 ч. 1 ст. 33. Семантически этот термин ближе всего к понятию обязанности. В ранее действовавшем Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации"13 в качестве специального основания увольнения государственного служащего называлось именно несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего (ст. 25). Понятие же "обязательство" более характерно для гражданско-правовых отношений.
Основные обязанности гражданского служащего закреплены в ст. 15 данного Закона. Указанная норма содержит перечень из двенадцати обязанностей, в числе которых: исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом, поручений соответствующих руководителей, соблюдение служебного распорядка государственного органа и т.п. Заметим, однако, что неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим своих служебных обязанностей, по сути, представляет собой дисциплинарный проступок и, соответственно, влечет за собой применение дисциплинарного взыскания. Так, согласно ст. 57 того же Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, пп. "а" - "г" п. 3, п. п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 названного Закона.
Таким образом, увольнение за совершение дисциплинарного проступка, коим является виновное неисполнение обязанностей гражданской службы, возможно только в случаях, прямо установленных законом. Это вполне согласуется с устоявшейся в теории и практике концепцией увольнения как особой меры дисциплинарного взыскания. "Особым видом дисциплинарного взыскания является увольнение работника. В этом случае работодатель реализует свое право на прекращение договора при неисполнении другой стороной обязанностей по нему"14. Не случайно Пленум Верховного Суда РФ указал, что при применении дисциплинарного взыскания работодатель должен учитывать тяжесть дисциплинарного проступка, обстоятельства, при которых он был совершен, предшествующее поведение работника, его отношение к труду15. При этом работодатель должен представить доказательства не только совершения дисциплинарного проступка, но и того, что при наложении дисциплинарного взыскания соответствующие обстоятельства им были учтены. "ВС РФ считает, что обстоятельством, имеющим значение для правильного рассмотрения дел об оспаривании дисциплинарного взыскания или о восстановлении на работе и подлежащим доказыванию работодателем, является соблюдение им при применении к работнику дисциплинарного взыскания общих принципов юридической, а следовательно, и дисциплинарной ответственности, таких как справедливость, равенство, соразмерность, законность, вина, гуманизм (п. 53)".
С учетом всего сказанного выше увольнение гражданского служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей, как нам представляется, возможно лишь по правилам ст. 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Указанная статья предусматривает возможность увольнения гражданского служащего за совершение следующих дисциплинарных проступков:
- неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание (п. 2 ч. 1 ст. 37);
- однократного грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей (п. 3 ч. 1 ст. 37):
а) прогула (отсутствия на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня);
б) появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;
в) разглашения сведений, составляющих государственную и иную, охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей;
г) совершения по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;
- принятия гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители", необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа (п. 5 ч. 1 ст. 37);
- однократного грубого нарушения гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители", своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации (п. 6 ч. 1 ст. 37).
Вместе с тем, исходя из высказанного выше понимания п. 13 ч. 1 ст. 33 указанного Закона, создается впечатление, что гражданский служащий может быть уволен даже в случае однократного нарушения своих служебных обязанностей. Например, - за опоздание, которое представляет собой нарушение служебного распорядка. В этой связи нам представляется необходимым убрать из формулировки п. 13 ч. 1 ст. 33 слова "невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами".
Наконец, в завершении нашего исследования проблем, связанных с прекращением доступа к государственной службе, нельзя не отметить "специальные" основания прекращения служебного контракта с гражданскими служащими, замещающими должности категории "руководители". Так, согласно ст. 37 Закона о государственной гражданской службе прекращение служебного контракта с указанными категориями гражданских служащих по инициативе представителя нанимателя, помимо прочего, допускается вследствие принятия необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа, а также однократного грубого нарушения своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу или нарушение законодательства Российской Федерации.
Эта норма так же, как и многие другие, была перенесена в Закон из Трудового кодекса Российской Федерации. Однако нужно заметить, что трудовое законодательство предусматривает данные основания расторжения трудового договора в отношении руководителя организации (филиала, представительства), его заместителей и (в части принятия необоснованного решения) главного бухгалтера. Закон о государственной гражданской службе, сохранив конструкции данных норм, распространяет их на гражданских служащих, замещающих должности категории "руководители". Что же это за должности? Согласно Указу Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 157416 в федеральных министерствах к таким должностям относятся, например, начальник управления, заместитель начальника управления, начальник отдела и др. Таким образом, нормы трудового законодательства, предусматривающие повышенную ответственность руководителя организации указанным Законом, оказались распространены на руководителей структурных подразделений.
2. Некоторые особенности увольнения с государственной службы
2.1. Расторжения служебного контракта с руководителем организации
Правовое положение руководителя организации уже достаточно длительное время находится в центре внимания представителей науки трудового права. Специфика трудовых отношений руководителя организации состоит в том, что он, предоставляя свой труд в распоряжение собственника имущества, действует в организационно-управленческой сфере от имени организации: представляет работодателя в возникающих правоотношениях с работниками, ведет в интересах собственника предпринимательскую деятельность, организует процесс труда и т.п17.
Нужно сказать, что особенности правового положения руководителя организации отмечались и в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, наиболее известным из которых является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 марта 2005 г. по делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 278 и ст. 279 Трудового кодекса Российской Федерации и абз. 2 п. 4 ст. 69 Федерального закона "Об акционерных обществах"18.