Администрация президента РФ: правовое положение, структура, компетенция.

СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Глава 1. Администрация Президента РФ как орган исполнительной власти
1.1. Понятие и функции исполнительной власти
1.2. Эволюция института Администрации Президента РФ
Глава 2. Полномочный представитель Президента в федеральном округе
2.1. Статус полномочного представителя
2.2. Конституционные проблемы статуса полномочных представителей
Заключение
Список использованных источников и литературы

Администрация президента РФ: правовое положение, структура, компетенция.

Положение администрации в системе органов государственной власти настолько велико, что Конституционному Суду Российской Федерации пришлось дать очень важные разъяснения о ее статусе как вспомогательного, рабочего органа пи президенте. Сделал он это в своем определении от 29 мая 1997 г., отвечая на запрос Государственной Думы1.
Администрацию президента, разросшуюся до гигантских размеров, пережившую не одну реорганизацию и смену руководителей и в значительной степени дублирующую аппарат правительства, нередко сравнивали и продолжают сравнивать с аппаратом ЦК КПСС. Поэтому неудивительно, что частая ее реорганизация всегда преследовала одну цель - сократить численность сотрудников и упразднить дублирующие подразделения. Эти задачи понимались под «совершенствованием» ее структуры в феврале 1998 г., в январе 1999 г. и т. д.2 При условии сосредоточения большинства функций государственного управления в Администрации Президент Российской Федерации все подобные структурные изменения не могли быть эффективными и влекли за собой все новые и новые преобразования, не затрагивавшие сущности и характера деятельности этого органа.
В связи с осложнением обстановки на Северном Кавказе в январе 2000 г. была дополнительно введена должность еще одного помощника президента. На него возлагалась координация информационно-аналитической работы федеральных органов исполнительной власти, принимавших участие в контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказского региона3. Летом того же года появилась должность специального представителя президента по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике4.
После вступления в должность Президента Российской Федерации В.В. Путин сформировал новую администрацию, которая структурно фактически не отличалась от прежних5.
О существенной реорганизации администрации заговорили одновременно с началом административной реформы и в связи с новым сроком президентства В.В. Путина. Еще на пресс-конференции, проведенной после выборов 14 марта 2004 г., он пообещал в течение десяти дней реформировать свою администрацию.
25 марта 2004 г. был подписан указ «Об Администрации Президента Российской Федерации», а 6 апреля 2004 г. утверждено новое положение о ней. Объясняя причины столь быстрой и кардинальной реорганизации, президент отметил: «Администрация рождалась как штаб революции ... теперь нам нужен не штаб, а эффективный инструмент управления». В администрации упразднили должность первого заместителя руководителя, два оставшихся уравнены в статусе. Вместе с тем сокращенные заместители были оставлены в администрации и назначены на посты помощников главы государства. Еще одно изменение заключалось в упразднении Экономического управления, что свидетельствовало о снижении роли администрации в решении экономических вопросов.
Структура Администрации Президента Российской Федерации стала более четкой. В нее входят должностные лица и подразделения. К должностным лицам относятся: руководитель администрации и его заместители, помощники и советники президента, пресс-секретарь, руководитель протокола, полномочные представители президента в федеральных округах, в Конституционном Суде и палатах Федерального Собрания.
Самостоятельными подразделениями администрации являются управления, некоторые из которых представлены аппаратами действующих при Президенте России совещательных органов и должностных лиц. К последним, имеющим обособленную структуру, относятся, например, аппараты Совета Безопасности: полномочных представителей президента в федеральных округах, советников, а также Секретариат руководителя администрации. Деятельность всех остальных совещательных органов при президенте обеспечивается соответствующими управлениями. Все управления администрации можно разделить на две группы:
по обеспечению полномочий президента в конкретной области;
по функциональному обеспечению деятельности президента и самой администрации.
В первую группу входят управления по внешней политике, по внутренней политике, по кадровым вопросам и государственным наградам, по вопросам государственной службы, по обеспечению конституционных прав граждан, по межрегиональным культурным связям с зарубежными странами. Большинство из них возникли на базе прежних структур. Управление по обеспечению конституционных прав граждан, например, создано на базе Управления по вопросам гражданства1.
К «обеспечивающим» управлениям относятся канцелярия, референтура, управления по работе с обращениями граждан, пресс-службы и информации, протокольно-организационное, информационного и документационного обеспечения и др.
Общее количество структурных подразделений по сравнению с прежними администрациями небольшое – всего 18, из них 12 управлений. Количество служащих, однако, не претерпело изменений. В президентской администрации их насчитывается более 2000. Самые крупные подразделения – Контрольное управление, Государственно-правовое управление и Управление информационного и документационного обеспечения. В каждом из них в среднем по 150 человек.
В результате дальнейших реформ и смены Президента структура Администрации приобрела современный вид2: ее структуру образуют:
Руководитель Администрации и его заместители;
Помощники Президента;
Пресс-секретарь;
Полномочные представители Президента в федеральных округах и в высших органах государственной власти;
Уполномоченный по правам ребенка;
Советники Президента;
Должностные лица;
Управления;
иные структурные подразделения, состоящие из департаментов.
Именно в Администрации Президента России сосредоточена работа по подготовке и документационному оформлению президентских решений: законопроектов в порядке законодательной инициативы, проектов указов, распоряжений, поручений, обращений и иных документов. Администрация обеспечивает взаимодействие главы государства с политическими партиями, общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами, а также государственными органами и должностными лицами Российской Федерации и иностранных государств. Кроме того, в структурных подразделениях анализируется и обобщается информация о социально-экономических, политических и иных процессах в мире, стране, обществе, которая затем ложится в основу президентских решений.
Администрация Президента России – государственный орган, юридическое лицо, но не хозяйствующий субъект. Поэтому материально-техническим и финансовым обеспечением деятельности президента и его администрации занимается Управление делами Президента Российской Федерации, которое является самостоятельным федеральным органом исполнительной власти.
Глава 2. Полномочный представитель Президента в федеральном округе
2.1. Статус полномочного представителя
Конституция закрепила за президентом уже апробированное им право назначать полномочных представителей. Несмотря на то, что конституционная формулировка не содержит указания на территориальных представителей, она стала правовой основной дальнейшего развития этого института, возникшего еще в 1991 г. Свое значение имело и провозглашенное равенство субъектов Федерации. Институт представителей президента в республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Санкт- Петербурге был унифицирован: они стали именоваться полномочными представителями в субъектах Российской Федерации. Это наименование было введено указом президента от 10 июня 1994 г.1. Через полгода, 17 января 1995 г., последовало изменение их статуса. Оно касалось усиления ответственности перед президентом, но появились и гарантии, включавшие материальное и социальное обеспечение. Как и прежде, на полпредов возлагались контроль за исполнением решений президента и соответствием региональных актов федеральному законодательству, а также информирование главы государства об обстановке в субъекте Федерации.
В декабре 1994 г. начали создаваться территориальные подразделения (окружные инспекции) Контрольного управления Президента России, которые брали на себя контроль за исполнением решений президента. Соответственно постепенно представители президента в субъектах Федерации эти полномочии стали утрачивать. Окружным инспекциям передавалась часть аппарата полпредов2.
В начале лета 1996 г. были сформулированы основные положения региональной политики. Под регионом понималась часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Она могла совпадать с границами территорий субъектов Федерации или объединять несколько субъектов. Указом Президента России от 9 июля 1997 г. институт полномочных представителей в субъектах Федерации был преобразован в институт полномочных представителей в регионах1.
После принятия Конституции это было первое существенное изменение. Контрольные полномочия полпредов вытеснили функции по обеспечению конституционных полномочий главы государства. Таким образом, основными задачами полномочных представителей в регионах являлось: информирование президента о политическом, социальном и экономическом положении в соответствующем регионе; взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в целях обеспечения реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства; взаимодействие с политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, действующими в соответствующем регионе; выполнение отдельных поручений Президента Российской Федерации.
Полпреды в регионах наделялись правом от имени и по поручению президента вручать государственные награды, участвовать в согласительных процедурах, вносить предложения об обращении в Конституционный Суд, заниматься подготовкой проектов договоров (соглашений) о разграничении предметов ведения между федеральными и региональными органами власти, разъяснять и реализовывать основные направления внутренней и внешней политики и др. Очевидно, что их полномочия точно соответствуют президентским, что характеризует новый подход к сущности этого института.
Изменение статуса повлекло организационные преобразования. В структуре Администрации Президента России для обеспечения деятельности полпредов создавался специальный аппарат. Таким образом, институт полномочных представителей приобретал некую самостоятельность в рамках президентского института. В регионах при самом полпреде создавал ась коллегии территориальных органов, назначение которой заключалось в координации деятельности местных структур федеральных органов исполнительной власти.
Необходимость совершенствования системы государственного управления в начале 2000 г. и решения проблемы обеспечения единого правового и экономического пространства России заставила пересмотреть место института полномочных представителей президента в регионах. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. он был преобразован в институт полномочных представителей в федеральных округах1.
Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности президентом по представлению руководителя Администрации Президента России. Срок его полномочий не оговаривается, очевидно, что он не может быть больше президентского.
Как и прежде, полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Он является должностным лицом, представляющим президента в округе. Однако его полномочия претерпели некоторые изменения. Вновь в качестве самостоятельного направления его деятельности был обозначен контроль, причем не только за соответствием регионального законодательства федеральному, но и за исполнением решений федеральных органов государственной власти в федеральном округе. К проверкам он может привлекать органы прокуратуры.
В числе новых функций полпредов появился анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также их кадрового обеспечения. Все это повлияло на структуру территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и систему органов прокуратуры.
Наделение полномочных представителей контрольными функциями восстановило утраченную прежде их организационную связь с Главным контрольным управлением Президента. В состав аппарата полпреда в федеральном округе была включена соответствующая окружная инспекция. Ее положение было двойственно: методическое руководство ее деятельностью осуществляло Главное контрольное управление, а оперативное – полпред в федеральном округе.
К полномочным представителям вернулись кадровые полномочия, некогда им уже свойственные, но теперь в значительно большем объеме. К их компетенции отнесено не только согласование с губернаторами кандидатур руководителей территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, но и всех федеральных государственных служащих в рамках федерального округа. Особенно актуальны эти полномочия стали после изменения порядка назначения глав субъектов Федерации, поскольку сбор материалов о кандидатах и их представление в Администрацию Президента России аккумулированы в аппарате полпредов. Все это делает их положение по отношению к органам власти в субъекте Федерации более весомым и создает реальную возможность выстраивания вертикали власти. При этом стоит учитывать, что полпред президента не наделен самостоятельной компетенцией, его назначение – только обеспечение осуществления полномочий президента.
В деятельности полпредов в федеральных округах предусмотрен механизм обратной связи с федеральными органами. Он подробно регламентирован постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 г. «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»1.
Полпреды могут присутствовать на заседаниях правительства с правом совещательного голоса и на заседаниях всех создаваемых им комиссий и советов, где обсуждаются вопросы, затрагивающие интересы его округа. Они могут также прибегать к помощи правительства при разрешении споров и устранении разногласий между федеральными и региональными органами исполнительной власти.
Указанное постановление конкретизировало механизм взаимодействия правительственных органов с полномочными представителями и их аппаратами. Дальнейшие изменения в институте полномочных представителей были обусловлены концепцией административной формы, предусматривающей в числе иных направлений повышение эффективности управления регионами.
В настоящее время институт полномочных представителей президента в федеральных округах включает помимо самого полпреда, его заместителей, аппарат, различные совещательные и консультативные органы. Последние усиливают его административные функции и являются механизмом координации деятельности всех органов государственной и муниципальной власти в округе.
2.2. Конституционные проблемы статуса полномочных представителей
Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах интересен для анализа, так как, по словам самих инициаторов проведенной реформы (речь идет о преобразовании ранее имевшегося института полномочных представителей Президента в регионах в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах), «она является первым шагом на пути пересмотра всего постсоветского политического устройства в направлении централизации государства и выстраивания единой «властной вертикали»1. Несомненно, после такого высказывания интерес к данному институту значительно увеличивается и возникает множество вопросов.
Реформы легитимировались в целом как реализация полномочий Президента РФ в качестве гаранта Конституции РФ. При конституционно-правовом обосновании института обращалось внимание на те положения Конституции, согласно которым Президент «принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти»2.
Установление системы федеральных органов власти, в соответствии с Конституцией, относится к ведению Федерации. Конституция позволяет федеральным органам исполнительной власти «создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц»3. Исходя из этого, полномочия Президента как главы государства (который формально не является главой исполнительной власти) были делегированы его представителям в регионах4.
Как известно, Конституция обладает верховенством юридической силы, т.е. все остальные нормативные акты, имеющие место быть в РФ (за исключением международных актов, ратифицированных РФ, которые стоят над Конституцией) подчиняются именно ей, Конституции. И ни один из нижестоящих нормативно-правовых актов не может самостоятельно изменять существующий порядок, если только таковое право не отнесено к компетенции конкретного органа власти и не отражено в Конституции.
Указ Президента фактически вводит новое административно-территориальное деление на федеральные округа, параллельное тому, которое закреплено в Конституции РФ. Глава 3 указанной Конституции «Федеративное устройство», регулирующая отношения федерального центра и субъектов федерации, а также распределение компетенций между ними, не знает института федеральных округов. Однако Указом Президента (являющимся значительно менее весомым по юридической силе, нежели Конституция) данный институт образован.
По мнению А.Н. Медушевского, образование федеральных округов хотя и позволило сконструировать промежуточный механизм управления, но механизм этот фактически «ставит под сомнение всю конституционную иерархию российского федерализма, закрепленную в «Федеративном договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ» от 1992 г., являвшемся предпосылкой и правовой основой принятия Конституции 1993 г.»1.
По мнению некоторых авторов, в том числе и А.Н. Медушевского, введение института полномочных представителей в федеральных округах препятствует нормальному действию конституционного механизма разделения властей в регионах. Данный исследователь формулирует существо данной конституционной конфликтности так: противоречие между формальным административным статусом полномочных представителей и теми значительными полномочиями, которыми наделяет их президентский указ. По его мнению, «реализация этих полномочий в полном объеме существенно ограничивает полномочия избранных глав субъектов федерации, что имеет особенно существенное значение для национальных регионов и автономий»1. В итоге возникает ситуация, когда полномочия от конституционных институтов региональной власти делегируются к внеконституционным административным институтам, в результате чего резко расширяются прерогативы последних по контролю над первыми.
Полномочные представители непосредственно подчиняются Президенту РФ и подотчетны тоже ему. В то же время, если обратиться к их полномочиям, необходимо обратить внимание, что фактически в их компетенцию входит реализация основных направлений политики, как внутренней, так и внешней, они контролируют исполнение решений федеральных органов власти, занимаются сбором информации и подготовкой решений по вопросам экономического, социального, политического положения страны. А кроме всего перечисленного, к их компетенции, на практике, относится и обеспечение национальной безопасности в федеральном округе.
Таким образом, у полномочного представителя появляется возможность принимать решения по важнейшим вопросам от имени Президента, не считаясь с законодательной и исполнительной властью субъектов РФ, а также координировать деятельность силовых структур.