Взаимодействие государства и общества в процессе государственного управления

ВВЕДЕНИЕ
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА В ПРОЦЕССЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие гражданское общество в историческом аспекте
1.2. Современная интерпретация государства и гражданское общество
1.3. Основные модели взаимодействия государства и общества
2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА В ПРОЦЕССЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
2.1. Модели взаимодействия в современной истории России
2.2. Взаимодействия государства и общества в России на примере Кабардино-Балкарии
2.3. Проблемы и перспективы развития взаимодействия государства и общества в России
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Взаимодействие государства и общества в процессе государственного управления

Можно предположить, что по мере дальнейшего развития культуры, сознания, общественных институтов нарушений прав меньшинств будет все меньше и меньше. Тогда гражданское неповиновение, базирующееся на этом основании, в конечном счете, исчезнет. Тем не менее, как фактор воздействия развивающегося общества на правовую сферу гражданское неповиновение сохранится всегда. Актами неповиновения гражданское общество сигнализирует о неблагополучии в своих взаимоотношениях с государственной властью. Эти действия не позволяют государственным и правовым институтам застыть и окостенеть, вынуждают их аккумулировать многообразие общественных практик.
Гражданское общество функционирует на стыке между легитимностью и  легальностью. Энергия общественной самодеятельности, расширяющееся богатство жизненных запросов и потребностей раздвигают границы легитимности; легитимируют новые формы общественной жизнедеятельности, побуждают государство реагировать на них, принимать новые законы и правовые нормы, вносить изменения в Конституцию, то есть расширять рамки легальности, придавать им гибкость и эластичность.
Демократические общественные системы обычно создают пространство для легальных форм гражданского неповиновения и вырабатывают механизмы конструктивной реакции на акты гражданского неповиновения16. Когда же рамки легальности жестко ограничивают выражение протестных настроений, в акциях гражданского неповиновения, возникают конфликты, способные подорвать политическую и правовую стабильность.
Конечно, огромное значение имеет формирование массовой политической и правовой культуры, включающей уважение к законности, в том числе и со стороны тех, кто выражает гражданское неповиновение. Но не меньшее значение имеет и гражданская ответственность власти, ее способность держать руку на пульсе жизни и вовремя улавливать исходящие от нее импульсы к совершенствованию существующих законов и принятию новых. Правители и законодатели при всем уважении к праву и конституции не должны забывать старой истины: «salus populi suprema lex esto» - благо народа есть высший закон.
В российском обществе, переживающем гигантские трудности демократической трансформации, остро ощущается дефицит гражданской энергетики, что, в свою очередь, мешает направить развитие российской государственности в русло сильной демократии. В этих условиях ключевое значение для накопления недостающей гражданской энергии приобретает развитие публичной сферы. Именно она как арена широкого общественного дискурса позволяет артикулировать все многообразие существующих в обществе интересов и вместе с тем позволяет вести публичный диалог общества с государством. Сохранение и развитие публичной сферы, защита ее от политики и технологий манипулирования общественным сознанием со стороны государственной бюрократии и олигархических кланов – важнейшее условие для того, чтобы общество думало, размышляло, формировало себя как гражданскую общность, способную подниматься над ограниченностью частных интересов и влиять на повестку дня и содержание государственной публичной политики.
1.3. Основные модели взаимодействия государства и общества
Возможные модели взаимодействия органов власти и структур гражданского общества.
Исходя из имеющихся подходов17, а также из системных представлений, в первом приближении можно представить себе три варианта взаимодействия органов власти и гражданских структур: сотрудничество, отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация.
При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим равенство (в определенном смысле) сторон и взаимодействии, построенном на доминировании, вплоть до полного подчинения одной из сторон. Ясно, что в реальных современных условиях такой доминирующей стороной может быть только государство.
Рассмотрим эти варианты подробнее, выделяя более конкретные модели.
1. Партнерское взаимодействие
Модель поддержки развития НКО, или «модель садовника». Органы как федеральной, так и региональной власти принимают нормативные акты, способствующие появлению и развитию независимых общественных организаций, как основы зарождающегося гражданского общества, и предпринимают конкретные действия по поддержки развития таких организаций.
Партнерская модель, при которой государственные органы понимают важность независимых неправительственных организаций и не пытается ими управлять, а участвует в различных формах диалога с НКО, в виде «переговорных площадок» и иных форм. Важным критерием для существования подобной модели является понимания ответственными представителями органов власти важности самого феномена общественного контроля.
«Модель архитектора». Организации гражданского общества формируют публичную политику, предлагая повестку дня, а также решения определенных проблем, предлагают и участвуют в реализации реформы конкретных институтов государственной власти, участвуют в создании новых органов государственной власти, обучают и воспитывают чиновников государственных структур
2. Взаимодействие, основное на доминировании власти.
Патерналистская модель. В обмен на политическую лояльность властные структуры обеспечивают определенную поддержку деятельности послушных организаций – путем представления бесплатных помещений или льготной аренды, путем прямого финансирования, оказание преференций при распределении грантов и иными способами.
Модель «Приводных ремней». Эта модель была наиболее ярко представлена в Советском Союзе в 1930-1970-е годы, когда партийно-государственный аппарат рассматривал все общественные организации исключительно как передаточные механизмы от партийного руководства к рядовым жителям страны, при этом ни о какой самостоятельности в этом случае и говорить не приходилось. «Общественные» организации занимали положенное им место винтиков, точнее, приводных ремней в находящейся под полным контролем руководства политической системы.
3. Отсутствие взаимодействия (игнорирование)
Модель игнорирования, когда государство не замечает большинства НКО, не мешает, но и не помогает их деятельности. Такая модель может быть реализована в условиях разнообразной негосударственной поддержке деятельности НКО с одной стороны и концентрацией власти на разнообразных политических и экономических проблемах, с другой.
4. Конфронтация
Модель «Борьбы с противником». В рамках этой модели представители государства видят в лице независимых неправительственных организаций, не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель, опасность для собственной власти, и стараются осложнить их деятельность или даже их закрывать. При этом финансирование из международных фондов трактуется как превращение такой организации в «агента иностранного влияния».
Модель «Гражданского неповиновения». В условиях нарушения властью гражданских прав человека и политических свобод ряд общественных организаций избирает тактику гражданского неповиновения – участия в несанкционированных митингах, пикетах, других действиях, вызывающих репрессивные действия власти, переходя тем самым уже в фактически уже в плоскость политической борьбы. Право на гражданское неповиновения в ряде работ рассматривается как одно из важных политических прав18.
На основании выше изложенного можно сделать следующие выводы. В научной литературе существует множество определений термина «гражданское общество», которое по-разному интерпретируется представителями различных наук. Выделяются философские трактовки, определяющие место и роль этого общества в структуре социума, общественной жизни в целом; социологические, выражающие особый способ дифференциации и стратификации общества; экономические, акцентирующие внимание на его экономическом происхождении и способе существования; политические, рассматривающие общество во взаимосвязи с государством.
Исходя из имеющихся подходов19, а также из системных представлений, в первом приближении можно представить себе три модели взаимодействия органов власти и гражданских структур: сотрудничество, отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация.
Важно отметить, что в реальной ситуации всегда существует сочетание нескольких видов подобных моделей, однако в большинстве случаев можно выделить преобладающую модель. Рассмотрим, как изменялся тип преобладающей и представленности других моделей на протяжении истории России в следующей главе.
2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА В ПРОЦЕССЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
2.1. Модели взаимодействия в современной истории России
В начале двадцатых годов, на наш взгляд, в СССР параллельно существовали несколько моделей взаимодействия органов государственной власти и общественных организаций: модель игнорирования (краткий период начала НЭПа), модель патернализма и, по отношению к «непослушным» организациям, все большую силу, по мере свертывания НЭПа, набирала модель «Борьбы с противником». В итоге в начале 30-х годов уже не осталось «непонятливых» организаций, а по отношению к остальным модель патернализма плавно переросла в «Модель приводных ремней»
Эта модель и оставалась доминирующей вплоть до начала Перестройки, однако, начиная с 50-х годов, стала проявляться и «патерналистская модель», в рамках которой появлялись и существовали такие самодеятельные и частично автономные организации и движения, как клубы самодеятельной песни, коммунарское движение, некоторые экологические группы и т.д. С другой стороны, правозащитники предложили государству партнерскую модель, которая была отвергнута и в отношении них со стороны власти реализовывалась модель «Борьбы с противником». Модель гражданского сопротивления практически не существовала в советское время, что объясняется, по-видимому, катками сначала большевистских, а затем сталинских репрессий ко всем несогласным.
В период Перестройки (1985-1989 гг.) «Модель приводных ремней» уже показывала свою неэффективность, и власти пытались переключиться на «патерналистскую» модель. Однако их уступки постоянно запаздывали, к партнерской модели подавляющее большинство представителей власти были не готовы, и фактически реализовывалась «модель игнорирования». В этот период наблюдался бурный рост «неформальных» организаций, которые действительно существовали как бы «не замечая власти». Другой особенностью этого периода являлась быстрая политизация структур гражданского общества, их активное участие в выборах, приносивших в крупных городах победу реформаторским силам, в митингах и в сопротивлении августовскому путчу 1991 г. (пример гражданского сопротивления), которое и стало реальной российской «цветной» революцией. Выше изложенную модель можно назвать как модель советского периода.
Ельцинская доконституционная Россия (1990-1993 гг.)
Именно в этот период в крупных городах России на короткое время доминирующей стала «Модель садовника» - модель поддержки развития независимых общественных организаций как основы гражданского общества. Движущей силой ее реализации стали представители демократического движения страны, ставшие в 1989-1990 депутатами союзного, федерального и региональных парламентов. Поддержка развития неправительственных организаций рассматривалась ими как важная составная часть демократической политической реформы как таковой20. В ряде случаев эту деятельность поддерживали и наиболее «продвинутые» представители власти исполнительной. Иногда, в случае успешного организационного развития НКО, между ними и властными структурами начинали устанавливаться и партнерские отношения (партнерская модель). При этом в отношении старых, «доперестроечных» НКО во многих властных структурах развивалась по обоюдному согласию Патерналистская модель. Остальные три варианта модели в этот период практически отсутствовали.
Постконституционная Ельцинская Россия (1994-1999 гг.)
После начала 90-х годов, когда «демократы первой волны» во властных структурах (прежде всего, в структурах представительной власти) принимали законы, облегчающие регистрацию общественных организаций, а также поддерживали их развитие как важной части гражданского общества, внимание властей разного уровня к развитию НКО постепенно угасало. Основными движущими силами развития организаций некоммерческого сектора становились международные, прежде всего, американские организации, а также работающие при их поддержке российские НКО, ставящие своей целью содействие развития гражданского общества.
В этот период диалог НКО и власти в той или иной мере происходил в основном на местном уровне, и в ряде случаев, на региональном. Федеральная власть, как правило, игнорировала НКО, за исключением отдельных случаев. В тех случаях, когда такое взаимодействие происходило, то, в отличие от ситуации начала 90-х годов, оно имело место, прежде всего с властью исполнительной, так как от нее зависели предоставление помещений для офиса и размер арендной платы. С другой стороны, многие НКО социальной направленности реально участвовали в решении социальных проблем, их представители входили в различные профильные советы, а сами они иногда выполняли проекты по заказам местных и (или) региональных властей. По мере развития опыта систематических встреч представителей власти и лидеров НКО естественным образом возникала и проблема легитимного (законного, общепринятого) представления интересов сообщества НКО перед властными структурами. В качестве способа решения этой проблемы многими рассматривается создание городских и региональных ассоциаций некоммерческих организаций. Однако в российской практике так и не сложился опыт создания таких ассоциаций21. Вместо этого имели место попытки создания таких ассоциаций «сверху», со стороны властных структур, в виде Общественных палат при Представителях Президента или в других формах, которые, как правило, оказывались неудачными. Вместе с тем профильные региональные или местные коалиции НКО оказывались более успешными.
В целом, начиная с середины 90-х годов, неправительственные организации испытывали существенно большее внимание от иностранных благотворительных фондов, чем со стороны российских властных структур. Прежде всего, это был фонд Сороса, во-вторых, это фонд «Евразия», работавший за свет средств, выделяемых Американским агентством международного развития (USAID). Эти два фонда, имеющие к тому же свои региональные отделения, позволяли активным НКО получать гранты размером от 10 до 35 тысяч американских долларов. Московское представительство Еврокомиссии также регулярно проводило конкурсы на предоставление грантов. Специальные конкурсы грантов проводились также на правозащитную, экологическую, феминистскую тематику. Таким образом, сложилась целая система зарубежной поддержки российских НКО.
Во второй половине 90-х готов ряд российский некоммерческих организаций не только действовали действительно независимо от властных структур, но и сами оказывали влияние на их развитие – прежде всего путем разработки и (иногда) внедрения новых, более современных направлений в правовой системе и в социальной политике. Примером могут служить инициативы по развитию ювенальной юстиции и восстановительного правосудия в целом (Общественный центр «Судебно-правовая реформа»), разработка программ предотвращения коррупции («Траспаренси-интернэшнл – Россия», фонд Индем), а также деятельность по развитию института Уполномоченного по правам человека, а субъектах РФ (СПб гуманитарно-политологический центр «СТРАТЕГИЯ»).
В этот период, преобладала «модель игнорирования», что стало возможным, с одной стороны, благодаря массированной финансовой поддержке российских НКО международными фондами, а с другой – концентрацией власти на политических и экономических проблемах. Одновременно с этим продолжала свое укрепление Патерналистская модель, а в ряде регионов России, в частности, в Пермской области, закладывались основы Партнерской модели взаимодействия. «Модель садовника» была выражена уже существенно слабее, зато стала проявляться «модель архитектора» Остальные три типа моделей также, как и в предыдущий период, практически отсутствовали.
Россия при первом сроке президентства В.В.Путина.
Сама процедура смены верховной власти в Кремле, начавшаяся одновременно со сменой власти вторая чеченская война, а также закрытие НТВ в его старой, резко публицистической манере – все это вызвало серьезное недоверие к новому Президенту РФ со стороны правозащитных и ряда других сетевых организаций. Одновременно с недоверием у них появилась потребность в определенной форме общей организации, потребность, которая ранее, при президентстве Б.Н.Ельцина, не давала о себе знать. Вначале в январе 2000 г. состоялся Правозащитный съезд, на котором была образована коалиция правозащитников «Общее дело».
В конце 2000 года в Москве состоялось учреждение уже более широкой коалиции под названием «Народная Ассамблея», учредителями которой стали несколько правозащитных организаций – Общество «Мемориал», Московская Хельсинкская группа (МХГ) и Центр развития демократии и прав человека, а также ряд других организаций. Это был своего рода круглый стол крупных сетевых общественных организаций, созданный с целью налаживания взаимодействия между организациями разного профиля для решения крупных комплексных задач, а также для объединения организационных ресурсов и обмена технологиями с той же целью.
Можно предположить, что в определенной степени новый Президент и его администрация заинтересовались сообществом НКО как потенциальным партнером в реализации проекта модернизации страны. Итогом стала встреча Президента РФ В.В.Путина с группой представителей гражданского общества в День независимости России, 12 июня 2001 г. и последующий за ним Гражданской форум, который стал реальным примером развития действительно партнерского стиля сотрудничества.
В этот период время, по крайней мере, на федеральном уровне на смену «модели игнорирования» пришла «Партнерская модель», которая получила свое максимальное выражение в «переговорных площадках» Московского Гражданского форума 2001 г., в Тольяттинском диалоге 2002 г. и в Российском Форуме в Нижнем Новгороде в 2003 г. Однако, как выяснилось, далеко не для всех НКО такая модель является предпочтительной, для многих более желательной оказалась модель патерналистская. Более того, противоречия между этой частью структур гражданского общества и тех лидеров и активистов НКО, которые были готовы только на партнерскую модель, были часто более глубокими, чем между ними вместе и властью.
На региональном уровне партнерская и патерналистская модели конкурировали между собой, в зависимости от регионов. Так, наибольшее развитие партнерская модель (с элементами «модели садовника») получила в Приволжском федеральном округе, в котором существовали целых четыре уровня конкурсной поддержки НКО, тогда как в Дальневосточном федеральном округе преобладала патерналистская модель (Хабаровский край) или даже модель игнорирования (Приморский край). Одновременно, по мере укрепления организационного и исследовательского потенциала ряда НКО, продолжала развиваться и «модель архитектора»22.
Россия при втором сроке президентства В.В.Путина.
В последние годы отчетливо оформились две основные тенденции во взаимодействии российского государства и гражданского общества, которые проявились и ранее, в 2000 – 2003 гг. Часть организаций гражданского общества, прежде всего крупные сетевые организации правозащитного характера, а также экологические и ряд других, рассматривая многие действия российского руководства как угрозу демократии как таковой, стали все больше дистанцироваться от властных структур, отказываться о участия в мероприятиях типа «гражданских форумов», и проводить, совместно с оппозиционными партиями как правого, так и левого толка, свои форумы, получившими название «Всероссийский Гражданский конгресс»23.
Другое направления представляют неправительственные организации, не желающие уходить в поле политической борьбы, и готовые взаимодействовать с властными структурами пусть и в рамках предлагаемых государством процедур. Именно такие организации участвовали в основном в так называемом Социальном Форуме в Перми, состоявшемся в ноябре 2004 года.