Органы местного самоуправления

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение
Глава 1. Государственно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления
1.1. Понятие органов местного самоуправления
1.2. Структура органов местного самоуправления
Глава 2. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права
2.1. Правосубъектность органов местного самоуправления
2.2. Проблемы регулирования имущественных отношений с органами местного самоуправления
Заключение
Список использованной литературы

Органы местного самоуправления

Кроме того, законом города Москвы определен такой вопрос местного значения, как сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры местного значения), находящихся в собственности муниципального образования. Однако на практике он не реализуется, что связано с отсутствием объектов культурного наследия в собственности внутригородских муниципальных образований.
При этом значительную часть вопросов местного значения в Москве составляют так называемые совещательные полномочия. К таким полномочиям относится внесение предложений в органы государственной власти города по отдельным вопросам организации жизнедеятельности территорий муниципальных образований, а также согласование предложений, подготовленных органами исполнительной власти города, поотдельным проблемам, затрагивающим интересы населения, проживающего на подведомственных им территориях.
Иная ситуация сложилась в Санкт-Петербурге. Прежде всего в городе на муниципальный уровень передан значительно больший объем полномочий по предоставлению услуг населению. В частности, все муниципальные образования Санкт-Петербурга решают такие вопросы, как:
- оказание некоторых мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, в частности оказание натуральной помощи малообеспеченным гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, нарушающей жизнедеятельность гражданина, которую он не может преодолеть самостоятельно, в виде обеспечения их топливом; разработка и реализация муниципальных социальных программ за счет средств местных бюджетов;
- организация местных и участие в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий;
- организация и проведение досуговых мероприятий для детей и подростков, проживающих на территории муниципального образования;
- текущий ремонт и озеленение придомовых территорий и территорий дворов;
- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора с территории частного жилого сектора;
- реализация мероприятий по повышению уровня защищенности жилищного фонда на территории муниципального образования, в том числе замена входных дверей с привлечением средств населения муниципального образования.
При этом так же, как и органам местного самоуправления в Москве, внутригородским муниципальным образованиям Санкт-Петербурга переданы такие полномочия, как опека и попечительство; установление местных праздников и организация местных праздничных и иных зрелищных мероприятий; проведение мероприятий по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования; регистрация трудовых договоров и принятие решений о разрешении вступления в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет.
Кроме того, для муниципальных образований поселков и городов, являющихся территориально обособленными единицами, перечень вопросов местного значения существенно расширен. Поселкам дополнительно переданы такие вопросы, как: содержание и благоустройство, обеспечение сохранности и восстановление мест погребения и воинских захоронений, мемориальных сооружений и объектов, увековечивающих память о погибших; организация установки указателей с названиями улиц и номерами домов; текущий ремонт и содержание дорог, расположенных в пределах границ муниципального образования, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Санкт-Петербурга.
Органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов также решают такие вопросы утверждения адресных программ размещения объектов розничной торговли; организации парковок и автостоянок на территории муниципального образования; организации, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного образования.
Существенные различия наблюдаются в экономических основах местного самоуправления. Прежде всего, существенное сужение компетенции внутригородских муниципальных образований городов федерального значения привело к значительному ограничению перечня имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований.
Необходимо отметить, что регулирование финансовых основ местного самоуправления в городах федерального значения также полностью передано общегородским органам государственной власти. Данные вопросы регулируются не законами о местном самоуправлении, а бюджетным законодательством.
Как видно из приведенного выше анализа, ситуацию с местным самоуправлением, сложившуюся на сегодняшний день в городах федерального значения, нельзя назвать удовлетворительной:
- местные органы власти обладают чрезмерно узкой компетенцией, и, соответственно, их влияние на жизнедеятельность подведомственных им территорий незначительно;
- местные бюджеты не имеют стабильных источников доходов, закрепленных за ними на постоянной основе, что ограничивает их возможности по проведению последовательной финансовой политики;
- применяемые механизмы распределения финансовой помощи характеризуются значительной долей субъективизма, что негативно влияет на мотивацию органов местного самоуправления, у которых нет стимулов к проведению политики по повышению эффективности расходов бюджетов и наращиванию налоговой базы.18
Можно согласиться с тем, что специфика городов федерального значения действительно такова, что на них нельзя автоматически распространить все положения Закона 131-ФЗ, относящиеся к остальной территории России. В то же время нет оснований считать, что формирование структуры местного самоуправления можно полностью оставить в компетенции самих этих городов, монополию которых на осуществление властных полномочий она подрывает. Судя по всему, здесь необходимо особое правовое регулирование данного вопроса на федеральном уровне.
Глава 2. Компетенция органов местного самоуправления
2.1. Вопросы местного значения
Для того чтобы дифференцировать компетенцию органов местного самоуправления по степени важности и обязательности ее реализации, необходимо рассмотреть эту компетенцию в разрезе, выделив в ней качественно однородные пласты отношений. В связи с этим все полномочия органов местного самоуправления можно условно разделить на следующие части:
а) полномочия по вопросам ведения государства, делегированные государственными органами органам местного самоуправления;
б) полномочия по вопросам ведения государства, хотя и не делегированные в установленном порядке органам местного самоуправления, но вошедшие в их компетенцию в силу прямого указания об этом действующего законодательства (например, право принимать по вопросам своего ведения правовые акты и привлекать к ответственности за их неисполнение);
в) полномочия и вопросы ведения, относящиеся к собственной, исключительной компетенции органов местного самоуправления.19
Последнюю категорию полномочий органов местного самоуправления, в свою очередь, можно разделить на полномочия по вопросам, имеющим вертикальную «оснастку» государства (образование, здравоохранение, охрана общественного порядка и т.п.) и не имеющим таковой (создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, благоустройство и озеленение территории муниципального образования».20
Проблема качества правового регулирования компетенции применительно к местному самоуправлению, как отмечает, в частности, В.Г. Костомаров, может рассматриваться в двух аспектах:
- разграничение компетенции между всеми уровнями власти в области регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления;
- разграничение компетенции между всеми уровнями власти в области их предметной деятельности, в том числе определение компетенции местного самоуправления.21
Вопросы местного значения - это по существу предметы собственного ведения муниципальных образований и полномочия по ним обязательны к осуществлению органами местного самоуправления, причем за счет собственных средств местных бюджетов.
Статьи 14 - 16 ФЗ № 131-ФЗ впервые определяют вопросы местного значения в зависимости от вида муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ). Из анализа указанных норм следует, что вопросы местного значения представляют собой пределы юрисдикции местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования. Цель вопросов местного значения - выступать объективными и четкими критериями разграничения компетенции муниципальной власти от компетенции государственной власти.
Так, к вопросам местного значения поселения относятся: формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения и т.д.
В качестве одной из гарантий установления четкой компетенции местных органов по выполнению собственных полномочий местного самоуправления на принципах самостоятельности Закон устанавливает норму, согласно которой перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон. Таким образом, перечень вопросов местного значения не может быть расширен путем принятия отраслевых законодательных и подзаконных актов, возлагающих на органы местного самоуправления дополнительные вопросы в какой-либо сфере.
Однако даже при поверхностном анализе перечня вопросов местного значения можно сделать вывод: и в новом Законе сохранилась неконкретность и размытость в определении вопросов местного значения. Например, с позиции точного определения юрисдикции местного самоуправления формулировка таких вопросов местного значения, как «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения» не может быть признана приемлемой и обоснованной. Указанные вопросы входят одновременно в компетенцию органов государственной власти, и, несомненно, их реализация на практике вызовет неясности в отношении компетенции определенного уровня власти и, как следствие - проблемы финансирования в рамках данной сферы деятельности.
Предметы ведения местного самоуправления сформулированы в Законе так, что они оказываются, по сути, совместными и для государственных органов (федеральных и региональных), и для органов местного самоуправления. В такой ситуации сохраняется необоснованная возможность для возложения на органы местного самоуправления функций, несвойственных им, или, напротив, возникает право органа местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных мероприятий в рамках вопроса местного значения. А норма, устанавливающая правило об изменении перечня вопросов местного значения не иначе как путем внесения изменений в ФЗ № 131-ФЗ, останется декларативной и недействующей.
Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления в силу ст. 17 Закона обладают перечисленными в ней полномочиями. В частности, к ним относятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами и т.д. Таким образом, бщее понятие полномочий органа местного самоуправления Закон не дает, перечисляя лишь их примерный перечень.
В Законе дан перечень наиболее общих и важных полномочий органов местного самоуправления, и в силу п. 1 ст. 17 ФЗ № 131-ФЗ не перечисленные в Законе полномочия устанавливаются также в уставе муниципального образования. На сегодняшний день нормы, регулирующие компетенционные отношения, разбросаны по многим федеральным законам, законам субъектов РФ и подзаконным правовым актам, требующим скорейшего согласования с нормами специального законодательства, регулирующего местное самоуправление.
2.2. Государственные полномочия, делегированные органам местного самоуправления
Делегированные государственные полномочия обязательны к исполнению органами местного самоуправления в силу закона, однако они осуществляются не за счет собственных средств местных бюджетов, а за счет субвенций на осуществление именно этих полномочий, выделяемых из соответствующего бюджета (при передаче федеральных полномочий - из федерального бюджета, при передаче полномочий субъектов РФ - из бюджета субъекта РФ). При этом принципиально важно, что обязательность исполнения делегированных полномочий возникает не с момента их передачи федеральным законом или законом субъекта РФ, а с момента предоставления законом о бюджете на финансовый год (плановый период) соответствующих субвенций. Если такие субвенции не предусмотрены, то и положения закона о передаче полномочий считаются не введенными в действие на соответствующий год (иной плановый период), а следовательно, у органов местного самоуправления не только не возникает обязанность их исполнять, но и отсутствует такое право, поскольку это может быть расценено как нецелевое использование бюджетных средств.
Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий можно рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий представляет собой несколько последовательных стадий: соответствующее наделение, передачу органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, собственно осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроль за ним, прекращение указанного осуществления и ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.
В узком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий можно рассматривать как один из субинститутов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.22
Суть осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий сводится к тому, что органы местного самоуправления, осуществляя указанные полномочия, действуют не столько от своего имени, сколько от имени органов государственной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, передавшим им соответствующие полномочия.
В качестве проблемы можно выделить вопрос: правом или обязанностью является осуществление отдельных государственных полномочий для органов местного самоуправления? Наиболее целесообразно ввести принцип обязательности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Обязательность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предполагает, что законы о соответствующем наделении обладают признаком общеобязательности исполнения вне зависимости от желания или усмотрения органов местного самоуправления.
Кроме того, анализируя вопрос осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, следует отметить, что указанные полномочия должны осуществляться именно органами местного самоуправления и что органы государственной власти со дня введения в действие указанного закона не могут одновременно осуществлять указанные полномочия.
2.3. Иные полномочия органов местного самоуправления
Статьи 14.1, 15.1, 16.1 позволяют выделить 2 группы вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, которые могут решаться органами местного самоуправления:
1) государственные полномочия;
2) вопросы, не отнесенные к компетенции каких-либо органов местного самоуправления или государственной власти.
В обоих случаях осуществление полномочий возможно только на добровольной основе и не является обязательным для органов местного самоуправления.
Согласно ч. 4.1 ст. 20 ФЗ № 131-ФЗ участие в осуществлении государственных полномочий возможно только в случае принятия решения об этом представительным органом местного самоуправления.
Вопросы, не закрепленные ни за каким уровнем публичной власти конкретно, могут решаться органами местного самоуправления без специального разрешения, если только на то нет специального запрета (в федеральном законе или законе субъекта РФ).23
Государственные полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления только в случае, если такое право предусмотрено федеральными законами.
Согласно этим нормам, к правам органов местного самоуправления всех типов муниципальных образований относятся:
1) создание музеев;
2) участие в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;
4) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
6) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий;
7) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений.
Н. Миронова считает, что подобные новеллы федерального законодательства прежде всего ломают всю стройную процедуру передачи полномочий на муниципальный уровень, что, кстати, было одним из немногих достоинств реформы. Кроме того, они приводят к тем же самым нефинансируемым государственным мандатам (пусть и на факультативной основе), избавление от которых являлось одной из основных целей реформирования системы публичной власти в России. Сейчас есть реальная опасность, что начнется активное принятие отраслевых законов, влияющих на полномочия органов МСУ в различных социальных сферах, при этом не обеспеченных финансами и материальными средствами.24
Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления также подчеркивает, что подобный подход может рассматриваться в качестве отступления от принципа разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и легальной возможности расходования средств местных бюджетов не на решение вопросов местного значения, а на вопросы, составляющие предмет ведения государства. Кроме того, на практике право нередко превращается, по сути, в обязанность.
Анализ ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ показывает, что в них внесены различные по своей правовой природе полномочия.
В ст. 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов предоставлено право на осуществление такого полномочия, как «создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района (городского округа) первичной медико-санитарной помощи». Однако данное полномочие уже рассмотрено в ст. 15 (пп. 12 п. 1) и 16 (пп. 14 п. 1): «вопросы местного значения» - «организация оказания на территории муниципального района (городского округа) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов».