Полномочия Правительства Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Глава 1. Правовой статус Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти
1.1. Порядок формирования Правительства РФ
1.2. Взаимодействие Правительства РФ с иными органами государственной власти РФ
Глава 2. Деятельность Правительства Российской Федерации
2.1. Компетенция Правительства Российской Федерации
2.2. Правотворческая деятельность Правительства Российской Федерации
Заключение
Список использованных источников и литературы

Полномочия Правительства Российской Федерации

отставка Председателя Правительства;
отставка в результате неподержанного Президентом РФ выраженного (по собственной инициативе или по инициативе Председателя Правительства) Государственной Думой недоверия;
отставка в результате утраты доверия Президента РФ.
При принятом Президентом РФ решении об отставке Правительства или при сложении полномочий перед вновь избранном Президентом оно продолжает осуществлять свои полномочия до формирования нового Правительства.
Таким образом динамичность срока полномочий Правительства РФ зависит от его взаимоотношений с Президентом РФ и Государственной Думой ФС РФ.
1.2. Взаимодействие Правительства РФ с иными органами государственной власти РФ
Основной задачей Правительства РФ является осуществление руководства всей системой органов исполнительной власти РФ. При этом принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную не подразумевает отсутствие взаимодействия органов различных ветвей власти между собой.
Принцип разделения властей – это рациональная организация государственной власти в демократическом обществе, при которой осуществляется гибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства как частей единой власти через систему сдержек и противовесов. Принцип разделения властей называют неотъемлемым и важнейшим признаком демократического государства (22, 461), в некоторых случаях – даже «системообразующим фактором механизма современного … государства» (30, 102-104). Практика многих стран свидетельствует, что концепция разделения властей, являющаяся непреложным постулатом демократии, имеет прежде всего ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современных условиях, не осуществляется и, «видимо, не может быть осуществлена в «чистых» формах» (33, 15).
В отличие от законодательных органов государственной власти, исполнительная власть осуществляется по принципу иерархии, что означает строгое подчинение по вертикали. Конституция РФ не устанавливает статус Правительства как высшего органа исполнительной власти, но определяет его руководящее значение. ФКЗ «О Правительстве РФ» в ст. 1 уточняет статус Правительства, называя его высшим органом исполнительной власти.
В систему исполнительных органов государственной власти входят:
министерства;
федеральные службы;
федеральные агентства.
В Конституции понятие «система органов исполнительной власти» отграничивается от понятия «орган исполнительной власти». В последнем случае выделяется главное: с помощью организационного механизма, каковым является орган, государство реализует свои функции. Понятие «система органов исполнительной власти», закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы.
При объединении органов их система приобретает новые качества, в частности, дополнительный организационный эффект от реализации общих полномочий системы в целом. Система органов решает многие задачи управленческого характера применительно, например, ко всей территории страны.
Согласно Конституции РФ система органов исполнительной власти имеет иерархическое строение, соответствует государственному устройству и определяет порядок взаимоотношений между различными уровнями исполнительной власти. При этом каждый уровень власти по вертикали имеет свой круг полномочий и свою зону ответственности, а наличие между ними отношений иерархии обеспечивает направленность их деятельности на решение однотипных задач.
Понятие «структура органов» толкуется при этом (вплоть до Верховного Суда Российской Федерации) не как внутренняя структура органа, а как перечень самих органов (19, 69).
В отечественной юридической литературе делаются попытки подорвать принцип иерархии во взаимоотношениях между собой органов государственной власти. И делается это со ссылкой на принцип разделения властей. Этот принцип понимается как составная часть политического плюрализма (34, 12). Соответственно государственная власть выступает как совокупность различных властных функций, осуществляемых независимо друг от друга разными государственными органами. Сосредоточение этих функций в деятельности одного органа, по мнению некоторых юристов, ведет к политическому монизму, создает якобы благоприятную среду для установления в стране диктаторского режима. Вертикаль власти, существующая в отношениях между собой федеральных органов государственной власти, следует заменить поэтому выполнением «взаимных функций» (34, 13). В другом источнике утверждается, что принцип разделения властей «построен не по иерархическому, а по функциональному принципу, и именно функциональный принцип позволяет говорить о единстве и целостности государственной власти» (16, 5). В этой связи необходимо учитывать, что государственный аппарат складывается не из функций, а из неразрывно связанных, взаимодополняющих частей: аппарата власти, аппарата управления и аппарата принуждения.
Создание новых органов исполнительной власти и реорганизация существующих относится к полномочиям Президента РФ. К ведению Правительства РФ относится координация деятельности данных органов. Данная координация производится в форме:
утверждения положений о федеральных органах исполнительной власти;
принятия актов, имеющих определяющее значение в деятельности федеральных органов исполнительной власти;
назначение на должность и освобождение от должности заместителей федеральных министров;
назначение на должность и освобождение от должности руководителей иных федеральных органов исполнительной власти;
Правительство в целях повышения эффективности осуществляемой деятельности имеет право создавать территориальные органы исполнительной власти.
В соответствии с ч. 1 ст. 112 Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту для утверждения предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (7). Одновременно Председатель Правительства предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров. Ни Конституция, ни Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (4) не предписывают дальнейших действий Президента по утверждению структуры органов и кандидатур на соответствующие должности. Что рассматривается (согласовывается, решается) вначале - перечень федеральных органов исполнительной власти или же перечень конкретных должностных лиц на те или иные должности в этих органах? И надо ли объединять, смешивать эти принципиально различные процедуры? И не возникают ли здесь ситуации, когда сначала «делятся портфели» (19, 74), а уже потом формируется, уточняется система органов?
Структура федеральных органов исполнительной власти во всех президентских указах включает Правительство РФ, а также сгруппированный по видам перечень (в алфавитном порядке) федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и др. (отдельные виды органов могут при этом ликвидироваться или создаваться). Виды органов представляют некую совокупность взаимодействующих между собой органов, как в рамках каждого вида, так и между ними, не могут выступать в качестве структуры целого (системы).
Внутри этих групп (министерства, федеральные службы, федеральные агентства) дальнейшая классификация происходит по чисто формальным признакам - по алфавиту. Но такая классификация не отражает содержания реального взаимодействия между органами и не может служить основой для разработки общих для них организационно-правовых основ, нахождения реального места и значения каждого органа в соответствующей системе органов.
Попытки построить рациональную систему федеральных органов исполнительной власти путем закрепления их видов, предпринимавшиеся указами Президента, принятыми в 90-е годы, не обеспечивали стабильности, устойчивости взаимосвязей в рамках всей системы государственной власти. Неотрегулированность законодательной основы формирования и функционирования приводила к тому, что эти связи постоянно менялись, нарушалось взаимодействие между различными органами. Торопливое желание построить «эффективную» систему государственной власти оборачивалось бессистемностью и запутанностью во взаимосвязях как внутри этой системы, так и вовне - во взаимодействии с «объектами» управления.
Сложные процессы происходили и в связи с формированием единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (5) исключает Правительство РФ из процесса возведения надежных мостов между отдельными «островками» власти (27), из процесса образования, формирования и деятельности единой системы исполнительной власти субъектов Федерации. Из ч. 2 преамбулы Федерального закона следует, что данные процессы регулируются прежде всего Конституцией РФ и федеральными законами. Соответственно Правительство РФ не вправе осуществлять свои полномочия через исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации. Правительство реализует эти полномочия на территории субъекта Федерации непосредственно или через создаваемые им территориальные органы. Провозглашенное Конституцией (ч. 2 ст. 77) положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, не подкреплено конкретным правовым механизмом, обеспечивающим на деле функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» имеется только две статьи - 43 и 44, согласно которым Правительство лишь «координирует» деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, «рассматривает» их предложения и «сообщает» им о результатах рассмотрения внесенных предложений, «направляет» им проекты своих решений, «осуществляет контроль» за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации.
В Федеральном законе «Об общих принципах...» нет ни одной статьи, в которой говорилось бы об основах взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ. То же, что содержится в других статьях, не только не развивает и не конкретизирует ст. 43 и 44 ФКЗ №О Правительстве РФ», но и ограничивает фактически полномочия Правительства РФ, более того, нейтрализует их. В частности, п. 1 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах...» гласит, что в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Но тут же, в п. 3 этой статьи, говорится, что единую систему исполнительной власти в Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. А входит ли в эту единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, наряду с органами исполнительной власти субъекта Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации? Данный орган возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Это лицо формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
Два процесса - централизация и децентрализация - в системе органов исполнительной власти теснейшим образом взаимодействуют между собой, и ныне невозможно анализировать эти процессы без характеристики устойчивых связей, складывающихся в рамках единой исполнительной власти в Российской Федерации.
Одним из условий эффективной деятельности всей системы исполнительной власти в Российской Федерации является взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Важное значение имеет в этой связи Указ Президента Российской Федерации «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» (8), согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов МВД РФ, МЧС, Минюста, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.
Но практика показала неэффективность одной лишь координации действий органов исполнительной власти.
Образование семи федеральных округов (11) и переход с двухзвенной структуры управления «центр – регион» на трехзвенную «центр - округ – регион» имеет своей целью воссоздание реальной власти по вертикали. В ряде округов при полномочных представителях Президента Российской Федерации создаются окружные советы, в которые входят главы законодательных и исполнительных органов власти регионов, представители всех федеральных структур округа - от Министерства образования и науки до силовых и контрольных органов. Советы планируются как организационно жесткая структура, обладающая исполнительными функциями и осуществляющая контроль за выполнением принятых решений. Схема управления округами составляется в Администрации Президента Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации.
Существует опасность формирования двойной системы органов исполнительной власти по вертикали - по линии президентских и правительственных структур исполнительной власти, но представляется, что укрепление вертикальных связей должно развиваться с учетом общих полномочий Правительства Российской Федерации.
Особым органом государственной власти, создаваемый Правительством РФ, является Аппарат Правительства. Целью его деятельности является обеспечение функционирования Правительства РФ. Руководитель Аппарата Правительства является заместителем Председателя Правительства по должности. Иные члены Аппарата Правительства назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ. Аппарат Правительства входит в объем финансирования самого Правительства. Функционирование Аппарата Правительства происходит в соответствии с Регламентом Правительства. Утвержденным Постановлением Правительства РФ (14).
Статус членов Правительства РФ регулируется теми же принципами, что и статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, к ним относятся стандартные ограничения деятельности.
Глава 2. Деятельность Правительства Российской Федерации
2.1. Компетенция Правительства Российской Федерации
Круг полномочий Правительства РФ представляет собой значительный перечень, который заявлен в ст. 114 Конституции РФ и подробно урегулирован ФКЗ «О Правительстве РФ».
Основной задачей Правительства является фактическое осуществление внутренней политики Российской Федерации в рамках регулирования всех сфер жизнедеятельности общества: формирование федеральных целевых программ, разработка планов реформ, регулирование координации органов власти, руководство финансовым обеспечение всего федерального управления в государстве.
При осуществлении полномочий Правительство может воспользоваться правом делегирования своих неисключительных полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ в случае такой возможности, предусмотренной федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
Полномочия Правительства можно классифицировать по сфере деятельности, в которой они осуществляются:
сфера экономики и финансов;
социальная сфера;
сфера науки, культуры и образования;
экологическая сфера;
сфера обеспечения законности и прав граждан;
сфера обороны;
сфера внешней политики.
В экономической сфере основная роль Правительства – обеспечение единства экономического пространства, заявленного в ст. 8 Конституции РФ: свобода перемещения товаров, услуг и финансовых средств; отсутствие внутригосударственных финансовых и таможенных границ, свобода экономической деятельности, защиты от монополии. Правительство формирует прогнозы и стратегии экономической деятельности как внутри государства, так и на международной арене. Единая финансовая, кредитная и денежная политика, оформляемая Правительством РФ в виде федерального бюджета, представляется на утверждение Федеральному Собранию РФ в виде законопроекта. К полномочиям Правительства в данной сфере можно отнести и осуществление налоговой политики, регулирование долга РФ, валютный контроль, внешнеэкономические аспекты данной деятельности.
В сфере поддержки Российской Федерацией населения (социальная сфера)Правительство РФ ответственно за гарантии социальных прав граждан РФ. В рамках данной деятельности Правительство формирует целевые программы, разрабатывает нормативные акты, регулирующие вопросы труда и занятости населения, регулирует вопросы, связанные с миграционной политикой государства.
Научно-культурная и образовательная сфера государственной политики также подлежит регулированию на уровне высшего органа исполнительной власти. Задачей Правительства является определение векторного регулирования в сфере научных исследований, поддерживаемых государством, осуществление регулирования в рамках образовательной деятельности, разрабатывает программы по сохранению исторического и культурного наследия.
В экологической сфере задачей Правительства является разработка основных направлений государственной политики в целях сохранения окружающей среды, направленность на повышение экологической безопасности, что включает в себя сохранение природных богатств страны в рамках их разумного использования и своевременное предотвращение и ликвидацию экологических катастроф.
Как указывает Боголюбов С.А. Правительство активно реализует данные полномочия, в том числе принимая постановления и распоряжения, организуя исполнение требований федерального экологического законодательства, подготовку проектов федеральных законов и используя право законодательной инициативы по природоохранным вопросам.
Положения об экологии российской Конституции гораздо насыщеннее и подробнее, чем в большинстве других стран, и вполне достаточны на конституционном уровне для решения современных проблем охраны окружающей среды и организации рационального природопользования путем надлежащего исполнения законодательных предписаний, осуществления повседневного экологического контроля и надзора, прежде всего, муниципального, общественного, прокурорского, и обеспечения неотвратимости ответственности за предусмотренные в Конституции экологические правонарушения (18, 30).
На повышение уровня правопорядка в государстве направлены полномочия Правительства РФ по защите прав граждан путем разработки программ в рамках борьбы с преступностью как внутри государства, так и на международной арене, реформирование системы правоохранительных органов, реализацию направлений судебной реформы. М. Митюков отмечает, что «остается незаметной и роль Правительства РФ в обеспечении эффективного исполнения решений Конституционного Суда исполнительными органами федеральной власти, хотя в соответствии со ст. 42 ФКЗ Правительство обладает данным полномочием.
В связи с этим, видимо, следует поддержать предложение о вовлечении в механизм исполнения решений Конституционного Суда Министерства юстиции РФ, на которое мог бы быть возложен мониторинг исполнения решений Конституционного Суда, право обращения в суды общей и арбитражной юрисдикции о признании недействующими законов и иных нормативных актов, противоречащих позициям Конституционного Суда РФ» (24, 14).