Источники конституционного права

Введение
1. Понятие источника Конституционного права
2. Федеральные источники
3. Региональные источники
4. Местные и иные источники
Заключение
Библиография

Источники конституционного права

Среди источников конституционного права России обычай занимает незначительное место. Некоторые установления, сложившиеся первоначально как обычаи, в последующем получили нормативно-правовое закрепление и утратили характер обычая.
2. Федеральные источники
Место федерального закона в системе источников конституционного права определяется Конституцией РФ, однако его роль фактически менялась на протяжении последних лет, прошедших после принятия Конституции РФ. Так, в прошлом ведущему положению закона в системе источников права составляли конкуренцию указы главы государства, которые, по сути, заменяли собой федеральные законы. В период активного заключения внутрифедеральных договоров и соглашений, которые в ряде случаев противоречили не только федеральному законодательству, но и положениям Конституции РФ, федеральный закон также не занимал соответствующего ему положения в системе источников права. В настоящее время практически завершено приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. В то же время происходит дальнейшее развитие законодательства, так как продолжает свое становление система отношений между государством и личностью, а также совершенствуется структура органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим изучение особых характерных черт и свойств, присущих федеральному закону как источнику конституционного права, представляет особый интерес. Как справедливо отмечается в юридической литературе, источники конституционного права "определяют основы содержания и форму источников права для всех других отраслей права". [Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 19.].
Особая роль федерального закона заключается в реализации положений Конституции РФ, являющейся основой всей правовой системы Российской Федерации. Несмотря на то, что Конституция РФ имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации, многие ее положения могут получить свою реализацию только посредством принятия федеральных законов. Так, реализация права избирать и быть избранным, которое закреплено в Конституции РФ, осуществляется посредством норм Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". [СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.]. С помощью федеральных законов могут быть конкретизированы не только положения Конституции РФ, в которых содержится указание на принятие того или иного закона, но и другие положения, в которых такое указание отсутствует. Обратим внимание на тот факт, что в Конституции РФ не закреплен конкретный перечень вопросов, по которым необходимо принимать федеральные законы. [В некоторых зарубежных странах установлены те вопросы, по которым могут приниматься законы (например, ст. 34 Конституции Франции 1958 г. // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, США, Япония, Индия: Учеб. пособие. М., 2006. С. 60 - 61).]. Термин "федеральный закон" употребляется в Конституции РФ двояко: в широком смысле, в качестве совокупности всех законов, имеющих общефедеральное значение, которые распространяют свое действие на всю территорию Российской Федерации, а также в собственном значении - как закон, принимаемый Федеральным Собранием РФ или на референдуме и по юридической силе стоящий после Конституции РФ, законов о поправках к Конституции и федеральных конституционных законов. Проблему различного понимания федерального закона отметил и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы". [Некоторые ученые полагают, что действующим Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" не предусмотрено "право народа принять на референдуме какой-либо закон", так как допускается лишь голосование по отдельным вопросам, а нормативный правовой акт может быть вынесен на референдум только в соответствии с международным договором. См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Новый закон о референдуме // Право и политика. 2004. N 8. С. 6.].
Согласно ч. 1 ст. 108 Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. К сожалению, в настоящее время отсутствуют федеральные конституционные законы о порядке созыва Конституционного Собрания, об административных судах. В то же время непонятен критерий закрепления в Конституции РФ именно тех общественных отношений, которые следует урегулировать федеральным конституционным законом, так как такие важные вопросы, как, например, формирование Совета Федерации, института гражданства, регулируются обычными федеральными законами.
Что касается возможности урегулирования обычными (текущими) федеральными законами вопросов, которые не отражены в положениях Конституции РФ, то такое право законодатель может реализовать, руководствуясь при этом общими принципами конституционного строя, в частности принципом разделения властей. Таким образом, федеральный закон как источник конституционного права развивает положения Конституции РФ, способствует реализации ее норм.
В ряде случаев, толкуя положения Конституции РФ, Конституционный Суд РФ в своих решениях предопределял содержание будущего федерального закона. То есть некоторые из положений, содержащиеся в решениях Конституционного Суда РФ, становились частью принимаемых позднее законодательных актов. Так, например, в своем Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П Конституционный Суд РФ указал на то, что нормы Конституции РФ не препятствуют введению федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Но законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен смысл выборов. Таким образом, Конституционный Суд РФ толкует Конституцию РФ, а определенный смысл, заложенный в его решениях, находит свое отражение в законодательных актах.
По мнению некоторых исследователей, толкуя положения Конституции РФ, Конституционный Суд РФ в ряде случаев, по сути, заменял законодателя. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П впервые был назван такой вид законов, как законы о поправках к Конституции РФ. Затем был принят Федеральный закон от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ", закрепивший процедурные особенности принятия и вступления в силу таких актов. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П была определена форма правового акта - указ Президента РФ, который необходим для включения нового субъекта РФ в содержание Конституции РФ. В юридической литературе высказывается мнение, что в этом решении Конституционный Суд РФ не учел применение по аналогии ч. 1 ст. 137 Конституции РФ и поэтому с помощью федерального конституционного закона, а не указом Президента РФ, необходимо включать измененное наименование субъекта РФ в ст. 65 Конституции РФ. То есть Конституционный Суд РФ в этом случае использовал функцию толкования Конституции "в гораздо больших пределах, чем это определено самим техническим назначением толкования юридических норм". [Белкин А.Е. Текстуально-правовые конфликты в Конституции Российской Федерации 1993 года и проблемы их преодоления // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования. М., 1998. С. 31.].
Одной из проблем, связанных с определением места федерального закона в системе источников конституционного права, является его соотношение с внутрифедеральными договорами, заключаемыми между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В прошлом заключение большого количества внутрифедеральных договоров и соглашений являлось определенным исключением из общего порядка регулирования отношений в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов, так как весьма проблемно учесть в федеральном законе все особенности, присущие субъектам РФ. В ряде случаев положения таких договоров ограничивали сферу действия федерального законодательства и приводили к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов РФ. Большинство внутрифедеральных договоров и соглашений нарушали положения Конституции РФ и отраслевых федеральных законов. Впоследствии субъекты РФ добровольно прекращали исполнение таких договоров и соглашений.
В настоящее время вопросы о пределах договорного регулирования и вопросы соотношения федерального закона и договора, заключенного между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, нашли свое отражение в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.]. Однако, несмотря на более детальное законодательное регулирование отношений между Федерацией и ее субъектами, содержащееся в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, и законодательное определение места договоров в системе нормативных правовых актов, в будущем нельзя отрицать возникновения коллизий, когда имеющий юридическую силу федерального закона внутригосударственный договор не будет соответствовать положениям федерального закона. Кроме того, порядок утверждения федеральным законом договора о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами отличается от порядка принятия обычных федеральных законов и является похожим на порядок ратификации международного договора. В связи с более сложной процедурой принятия федеральных законов об утверждении внутрифедеральных договоров некоторые исследователи делают вывод об их более высокой юридической силе, несмотря на позицию, отраженную в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. [Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). Ростов н/Д, 2006. С. 355.].
В юридической литературе высказываются отрицательные оценки возобновления практики заключения двухсторонних договоров. Так, по мнению С.А. Авакьяна, вопросы, отраженные в Договоре Российской Федерации и Республики Татарстан и который утвержден Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 199-ФЗ, могли быть урегулированы путем внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство без заключения двухстороннего договора. [Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8. С. 10.].
Важной чертой федерального закона как источника конституционного права является особый характер общественных отношений, обладающих наибольшей стабильностью и устойчивым характером, которые входят в предмет его регулирования. Как правило, отношения, которые могут регулироваться законом, определяются как наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни. [Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 204.]. Однако следует разграничивать отношения, которые являются предметом регулирования законов и подзаконных нормативных правовых актов. Так, в ряде принимаемых в последнее время законов (особенно это касается законов о выборах и референдуме) происходит "расширение регулирования в законе до таких пределов, что закон превращается в инструкцию". [Авакьян С.А. Указ. соч. С. 8.]. Определение критериев разграничения предметов регулирования закона и подзаконных актов способствует построению непротиворечивой системы законодательства, а также обеспечению принципа верховенства закона. Эффективным способом разрешения этих вопросов может стать скорейшее принятие закона о нормативных правовых актах.
Подзаконные нормативные правовые акты должны конкретизировать положения федеральных законов, быть изданными во исполнение федеральных законов. Следовательно, только органы исполнительной власти "в силу своей природы и системы организационного построения способны постоянно, а в ряде случаев в оперативном порядке реагировать на соответствующие изменения ситуации и принимать экстренные управленческие решения, оказывая своевременное воздействие на огромное число органов, организаций и граждан". [Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004. С. 194.]. В то же время существуют определенные отличия в формулировке положений Конституции РФ, которые касаются актов Президента РФ и актов Правительства РФ. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Акты Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). В связи с этим и исходя из особенности компетенции Президента РФ, некоторые ученые полагают, что указы Президента близки к закону по юридической силе. [Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть: Курс лекций. М., 2006. С. 230.].
3. Региональные источники
Вопросы теории конституции как основного закона государства в современной научной литературе являются достаточно разработанными, однако это не дает оснований к снижению напряженности теоретико-практической полемики по некоторым вопросам дискуссионного характера. Как справедливо отмечает О.Е. Кутафин, "среди федеральных источников конституционного права особое место занимает Конституция РФ. Ее роль как основного источника конституционного права определяется прежде всего тем, что в ней устанавливаются конституционно-правовые нормы, являющиеся основополагающими для всех других источников конституционного права, которые исходят из конституционных норм и обеспечивают их детализацию". [Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 34.].
Применительно к проблеме конституции (устава) субъекта Федерации указанные выше элементы теории конституции суверенного государства могут применяться в том смысле, что основной закон субъекта федеративного государства является также актом юридическим и политическим, но политический аспект здесь выражен значительно слабее.
В юридическом смысле как Конституция Российской Федерации, так и конституции (уставы) субъектов Федерации характеризуются в качестве нормативных правовых актов, которые являются одним из видов источников права. Именно это обстоятельство является теоретико-методологической базой для изучения понятия и сущности конституции (устава) субъекта Федерации, поскольку формирование правовых понятий, по существу, не отличается от "общей и универсальной процедуры формирования" таковых "в других отраслях научного знания", причем суть этой процедуры состоит в "формализации знаний в области государственно-правовых явлений". [Панов Н.И. Методологические аспекты формирования понятийного аппарата юридической науки // Правоведение. 2006. N 4. С. 18.].
Предметом конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов Федерации являются общественные отношения, складывающиеся в следующих сферах нормативно-правового воздействия: 1) статус субъекта Федерации в части, не урегулированной Конституцией Российской Федерации; 2) основы организации государственной власти в субъекте Федерации, включая формирование, компетенцию, порядок деятельности и прекращения полномочий законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов власти; 3) дополнительные (по сравнению с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством) гарантии прав и свобод человека и гражданина; 4) основы формирования и развития законодательства субъектов Федерации.
Второй важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Это в первую очередь предполагает самостоятельность субъектов Федерации по решению некоторых важных вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра. По мнению П.А. Астафичева, одна из важнейших функций конституции (устава) субъекта Федерации - установление и регулирование системы региональной государственной власти, основанной на нормах Конституции РФ и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако при введении тех или иных императивных правил федеральный законодатель, по крайней мере, "не должен препятствовать учреждению субъектами Федерации той модели горизонтального разделения властей, которая имеется на федеральном уровне". Иное означало бы, по мнению П.А. Астафичева, использование метода "двойных стандартов" и было бы "глубоко несправедливым по существу". [Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования. Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006. С. 355.]. Cледует отметить, что, несмотря на различные ограничения учредительной власти конституций (уставов) субъектов Федерации, которые даже имеют тенденцию к определенному росту ввиду современной политики федерального центра[Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов // Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995. С. 48.], учредительный характер конституций (уставов) субъектов Федерации остается их важнейшим признаком, вне которого эти нормативные правовые акты теряют свою юридическую природу и общественно-политический смысл. В этой связи И.А. Конюхова правильно считает, что в России "важно обеспечить не единообразие, а единые принципы", отвечающие критериям федеративного государства. Законодательная база должна представлять собой гармоничную систему, где общее - предмет федерального законодателя, а частное - забота субъектов РФ. [Конюхова И.А. Оценка федерального регулирования избирательной системы в субъектах РФ с точки зрения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. 2005. N 2. С. 9.].
Третьей важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации как особых источников конституционного права является то, что они служат базой формирования, развития и совершенствования регионального законодательства. Это проявляется, во-первых, в прямых указаниях конституций (уставов) субъектов Федерации на то, какие должны быть приняты региональные законы; во-вторых - в создании дополнительных гарантий развития и совершенствования регионального нормотворчества, а также обеспечения соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации нормативным правовым актам более высокой юридической силы.
Кроме обеспечения самостоятельности регионального законодательства по предметам ведения субъектов Федерации, важнейшей задачей конституций (уставов) субъектов России является также обеспечение соответствия региональных правовых предписаний указаниям нормативных правовых актов более высокой юридической силы, прежде всего - Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов.