Города федерального значения в составе РФ: понятие, особенности - конституционно-правового статуса г. Москва

Введение
1. Понятие и признаки городов федерального значения
2. Особенность организации местного самоуправления в городах федерального значения
3. Конституционно-правовой статус города Москвы
Заключение
Список литературы

Города федерального значения в составе РФ: понятие, особенности - конституционно-правового статуса г. Москва

Внутригородская территория города федерального значения - это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Здесь следует отметить, что города Москва и Санкт-Петербург включают в себя не только городскую территорию, но и так называемые пригородные территории. В Санкт-Петербурге расположенные на данных территориях муниципальные образования именуются городами и поселками. Однако на города федерального значения не распространяется общая классификация муниципальных образований: любое муниципальное образование, расположенное на территории Москвы и Санкт-Петербурга, является внутригородской территорией, а не поселением или муниципальным районом, вне зависимости от того, расположено ли муниципальное образование на территории основной городской застройки или на пригородной территории.6
В настоящее время в соответствии с Законом г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (далее - Закон Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56) местное самоуправление в Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов Москвы (включая районы Зеленограда). В соответствии с данным Законом внутригородское муниципальное образование - это часть территории Москвы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются собственность муниципального образования, бюджет муниципального образования и выборные органы местного самоуправления.
В границах района может существовать одно или несколько муниципальных образований, но не может быть муниципальных образований, включающих в себя территории двух и более районов города. Образование муниципальных образований, установление их территорий и наименований осуществляются законом Москвы по представлению мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально-экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий.
В соответствии с Законом г. Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» жители города осуществляют свое право на местное самоуправление в муниципальных образованиях, расположенных на территории Санкт-Петербурга. Местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется на всей его территории в границах территорий городов, поселков, муниципальных округов Санкт-Петербурга. На территории Санкт-Петербурга создано 111 муниципальных образований. Таким образом, территориальная организация местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге соответствует Федеральному Закону о местном самоуправлении 2003 г.
Представляется, что на сегодняшний день вариант осуществления местного самоуправления в городах федерального значения путем образования внутригородских муниципальных образований наиболее эффективен по следующим причинам. Во-первых, исключается подмена, пересечение, дублирование функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Во-вторых, в масштабе крупного мегаполиса единый орган местного самоуправления просто физически не сможет решать все задачи на местах, т.е. сама идея местной власти, самостоятельности населения в решении местных вопросов оказывается дискредитированной.7
Внутригородские территории городов федерального значения образуются и преобразуются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий. В соответствии с Законом Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 образование муниципальных образований осуществляется Законом Москвы по представлению мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально-экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий.
В каждом московском районе образуются независимые друг от друга органы власти двух видов: во-первых, управа - орган исполнительной власти, входящий в систему органов государственной власти и подчиняющийся мэру, Правительству Москвы и префекту административного округа, во-вторых, органы местного самоуправления - муниципальное собрание и муниципалитет, избираемые жителями района и не входящие в систему органов государственной власти.
Специфика организации местного самоуправления в городах федерального значения обусловливает то, что перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Города Москва и Санкт-Петербург представляют собой единые хозяйственные комплексы, в силу чего многие вопросы местного значения в них более целесообразно решать на уровне субъекта РФ в целом. Так, например, с обеспечением работы транспорта непосредственно связано строительство дорог. Невозможно при всей целостности городского хозяйства в одном муниципальном образовании строить развязки и новые дороги, не строя их в других. Таким образом, в городах федерального значения к вопросам местного значения не могут быть отнесены вопросы, имеющие общегородское значение.
Конституционный Суд РФ в Определении от 5 июня 2003 г. № 274-O «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности абз. 2 п. 3 ст. 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и жалобы администрации муниципального образования “Смольнинское” на нарушение той же нормой конституционных прав и свобод» указал, что особенности статуса городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, территории которых как субъектов РФ, где в соответствии с прямым указанием Конституции РФ осуществляется государственная власть (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77), совпадают с их территориями как городских поселений, где обязательным является осуществление местного самоуправления, предопределяют необходимость принятия мер, в том числе законодательных, для разграничения государственной власти и местного самоуправления с тем, чтобы обеспечить баланс интересов города федерального значения как субъекта РФ и находящихся на его территории муниципальных образований, не допустить произвольное ограничение права населения на осуществление местного самоуправления.
Таким образом, право субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга самостоятельно определять перечень вопросов местного значения, не противоречит Конституции РФ.
Касаясь источников доходов местных бюджетов, следует отметить, что согласно ст. 12 НК РФ местные налоги и сборы в городах федерального значения устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Федерации. Данная статья вводится в действие со дня признания утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».
Целесообразность введения данной нормы также вполне очевидна: в рамках одного города недопустима ситуация, когда в различных его районах существуют различные ставки местных налогов.
Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. допускает возможность зачисления установленных им источников доходов местных бюджетов в бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с законами этих субъектов.
В Санкт-Петербурге перечень доходов местных бюджетов муниципальных образований определяется ежегодно законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий год. Доходы определяются в соответствии с классификацией БК РФ: налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные перечисления.
Органы государственной власти городов федерального значения также самостоятельно производят передачу органам местного самоуправления имущества, исходя из перечня вопросов местного значения установленными для этих муниципальных образований законами субъектов РФ.
В Санкт-Петербурге этот процесс осуществляется в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «О порядке передачи объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципальных образований». Закон устанавливает, что с инициативой передачи собственности города в собственность муниципального образования могут выступить Законодательное собрание, губернатор и представительные органы местного самоуправления Санкт-Петербурга.
Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург согласно Конституции РФ обладают статусом субъектов Федерации. В то же время они являются поселениями, следовательно, в них должно осуществляться местное самоуправление.
Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.
Внутригородская территория города федерального значения - это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В каждом московском районе образуются независимые друг от друга органы власти двух видов: во-первых, управа - орган исполнительной власти, входящий в систему органов государственной власти и подчиняющийся мэру, Правительству Москвы и префекту административного округа, во-вторых, органы местного самоуправления - муниципальное собрание и муниципалитет, избираемые жителями района и не входящие в систему органов государственной власти.
Специфика организации местного самоуправления в городах федерального значения обусловливает то, что перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
Города Москва и Санкт-Петербург представляют собой единые хозяйственные комплексы, в силу чего многие вопросы местного значения в них более целесообразно решать на уровне субъекта РФ в целом.

3. Конституционно-правовой статус города Москвы
Москва являет собой парадоксальное административное образование, не имеющее аналогов в мировой практике, будучи одновременно субъектом Федерации, столицей РФ и городом-мегаполисом.
При этом, вопреки Договору о разграничении полномочий между РФ и Москвой, город фактически узурпировал функции РФ. Так, скажем, Генеральный план развития города Москвы на период до 2020 г. утвержден Правительством Москвы и в июле сего года передан в Городскую Думу без совместного рассмотрения с органами власти РФ. Ключевые для страны вопросы развития столицы определяются не на федеральном уровне, а прямыми договоренностями двух субъектов федерации - Москвы и Московской области. Не выделены федеральная и городская территории, в связи с чем Генеральный план развития не содержит обособленных частей, раздельно трактующих федеральную и городскую собственность.
Будучи окружена со всех сторон территориями иного субъекта федерации, Москва оказалась почти лишена резерва территориального развития (не более 6% территории в административных границах).
В соответствии с ч. 2 ст. 70 Конституции, статус столицы устанавливается федеральным законом. Однако за истекшие 9 лет такой закон не принят, и его можно отнести к «законодательному долгострою». Продолжает действовать Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации» от 15.04.1993 г., принятый Верховным Советом в период острого политического противостояния исполнительной и законодательной ветвей власти.
Летом 2002 г. Президент В.В.Путин поручил Правительству РФ подготовить корректировку федеральных законов, подготовленных Президентской комиссией по разграничению полномочий между федеральными, региональными органами власти и местным самоуправлением. Была поставлена задача усилить вертикаль власти в Российской Федерации.
Усилить вертикаль следует и в Москве, как столице России и как субъекте Федерации № 77. Несмотря на рекомендации Государственной Думы пересмотреть закон Верховного Совета «О статусе столицы Российской Федерации», комиссия Д.Козака не уделила должного внимания этому закону.
Работа над законом «О статусе столицы СССР» началась еще в период перестройки по поручению Президента СССР. Мэрия Москвы была провозглашена органом государственного управления, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции, руководствуясь Конституцией, актами президентов СССР и РСФСР, законами и нормативными актами правительств СССР и РСФСР.
В декабре 1991 года Верховный Совет РСФСР принял в первом чтении проект Закона РСФСР «О статусе Москвы – столицы РСФСР». В 1992 году Президент РФ внес в Верховный Совет в порядке законодательной инициативы свой проект Закона «О городе Москве – столице Российской Федерации», где основную роль в развитии столицы играло центральное Правительство. Однако, в начале 1993 г. проект Б.Н.Ельцина был Верховным Советом отклонен. В этот же период группа народных депутатов Российской Федерации обратилась в Конституционный Суд с просьбой рассмотреть два проекта Законов: о статусе Москвы как города и о статусе Москвы как столицы России.
В апреле 1993 г., за восемь месяцев до принятия Конституции России, Верховный Совет одобрил проект закона «О статусе столицы Российской Федерации», с учетом дополнений, внесенных в Конституцию СССР 1978 года. В мае 1993 года Правительство Москвы приняло постановление «О разграничении собственности на территории Москвы», и вскоре Московская городская Дума утвердила перечень городской муниципальной собственности в составе порядка 7000 объектов и передала эту собственность в управление Правительству Москвы. При этом недвижимость и земельные участки, ранее принадлежащие Правительству СССР и Совету экономической взаимопомощи, оказались в ведении мэрии.
Не дожидаясь принятия закона о статусе столицы, мэрия Москвы стала прибирать к рукам имущественно-земельный комплекс столицы – появилось распоряжение мэра в марте 1992 г. «Об аренде земли как основной форме земельно-правовых отношений в г. Москве». В нарушение закона «О статусе столицы» было издано постановление Правительства Москвы от 16 сентября 1993 г. «О порядке управления недвижимостью (зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями) в Москве». Этим актом значительная часть недвижимого имущества, в том числе земля, неправомерно была провозглашена собственностью Москвы.
При этом было забыто Постановление Верховного Совета РФ «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации» от 15.04.1993 г. Данное постановление потребовало от Правительства РФ с участием органов государственной власти города Москвы и Московской области обеспечить подготовку и внесение в установленном порядке до 1 июня 1993 года предложений по вопросам:
разграничения государственной собственности на федеральную собственность, собственность города Москвы и собственность Московской области;
формирования перечня объектов, необходимых для выполнения полномочий федеральных органов государственной власти;
установления границ земельных участков, находящимися в ведении федеральных органов и представительств республик в составе Российской Федерации, автономных областей, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга.
Ни одно из этих требований за 9 лет выполнено не было. Соответственно, не была создана соответствующая база для определения столичных функций Москвы.
В октябре 2000 г. Государственная Дума приняла постановление «О разграничении государственной собственности на землю в Российской Федерации» и обратилась к Президенту и Правительству с просьбой приостановить передачу субъектам Российской Федерации объектов недвижимого имущества. Тогда же, опираясь на закон «О статусе столицы Российской Федерации», Правительство Москвы активизировало перевод в свою собственность госохранных зданий федерального значения. В декабре того же года Минимущество России и Минкультуры России выпустили распоряжение о передаче в федеральную собственность исторических памятников общероссийского значения в Москве, сдающихся в аренду городской мэрией. В ответ на это в подконтрольных мэрии СМИ началась кампания под лозунгами вроде «мордой в памятники» и «с мэра рвут кепку». В мае 2001 г. состоялись Парламентские слушания в Комитете по собственности на тему «О столичных функциях города Москвы». Слушания показали, что московские органы законодательной и исполнительной власти всемерно возражают против приведения Закона Верховного Совета «О статусе столицы Российской Федерации» в соответствие с Конституцией РФ.
Таким образом, Закон «О статусе столицы Российской Федерации» является для московских городских властей прикрытием не только для невыполнения требований федерального законодательства, но и для нарушения Конституции.
Конституция 1993 года закрепила федеративное устройство России, и с этих пор Москва является, во-первых, столицей России, во-вторых, городом федерального значения, и в-третьих, самостоятельным субъектом в составе Российской Федерации.
Эти три статуса Москвы противоречат друг другу. «Город федерального значения» и «столица» не согласуются со статусом «субъекта федерации», поскольку первые статусы говорят о соподчиненности Российской Федерации, а третий об относительной независимости от нее. Имеют известную двойственность и статус «города» как средоточия интересов населения города, и статус «столицы» как средоточия интересов всех жителей России.
Организация системы органов государственной власти в субъектах РФ регулируется Конституцией Российской Федерации, согласно которой государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 8 ноября 2007 г. № 260-ФЗ) закрепляет общую модель организации данных органов государственной власти в субъектах РФ, включающую в качестве обязательных компонентов законодательный (представительный) орган государственной власти и высший исполнительный орган государственной власти, возглавляемый руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.8
В Москве система органов государственной власти представлена законодательным (представительным) органом - Московской городской Думой, исполнительным органом - Правительством Москвы, возглавляемое Мэром.
К важнейшим полномочиям законодательных (представительных) органов городов федерального значения относятся законодательные полномочия. Так, за период деятельности Московской городской Думы IV созыва (2005-2009 гг.) принято более 1000 нормативно-правовых актов и документов. Помимо этого, одним из полномочий Московской городской Думы является толкование законов г. Москвы.
Система органов исполнительной власти городов федерального значения Российской Федерации имеет трёхзвенную структуру. В Москве она представлена следующим образом: Мэр - префект - глава районной управы, отвечающих за все стороны обеспечения жизнедеятельности населения в рамках своих территориальных единиц (города – административного округа – района).
К судебным органам городов федерального значения как субъектов Российской Федерации относятся уставные суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции. Нужно отметить, что хотя порядок и основания создания Уставного суда г. Москвы законодательно установлен, но до настоящего времени он не создан.