Инкорпорация и консолидация как виды систематизации нормативно-правовых актов.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение
Глава 1. Инкорпорация как вид систематизации нормативно-правовых актов
1.1. Понятие, принципы и отличительные особенности инкорпорации
1.2. Виды инкорпорации
Глава 2. Консолидация как вид систематизации нормативно-правовых актов
2.1. Понятие, принципы и отличительные особенности консолидации
2.2. Виды консолидации
2.3. Соотношение инкорпорации и консолидации
Заключение
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Инкорпорация и консолидация как виды систематизации нормативно-правовых актов.

1.2. Виды инкорпорации
Инкорпорация может охватывать всё законодательство по данному предмету регулирования – тогда она называется генеральной, а может относиться лишь к его части, и тогда это будет частная инкорпорация.
В зависимости от последствий инкорпорации по юридической силе можно выделить официальную, неофициальную и официозную инкорпорацию.
Официальная инкорпорация — это упорядочение правовых норм путем издания компетентными органами сборников действующих нормативно-правовых актов. Издаваемые этими органами сборники законодательства имеют официальный характер, и, хотя они и не являются источниками права, на них можно ссылаться в процессе правотворчества и применения права.
По своей юридической природе акт официальной инкорпорации является формой опубликования действующих нормативно-правовых актов в обработанном и упорядоченном виде.
Отличие официальной инкорпорации от кодификации выражается в уровне систематизации правовых норм. Если кодификация направлена на существенное развитие системы права, изменение содержания правового регулирования, то инкорпорация таких функций не выполняет. Не изменяя содержания правового регулирования, она призвана привести в строгую систему те нормативно-правовые акты, которые уже созданы в процессе кодификации правотворческими органами.
Правотворческий момент в официальной инкорпорации состоит также в том, что она связана с внешней обработкой действующих нормативных юридических актов. Степень такого рода внешней обработки может быть различной. Иногда она состоит только в установлении строгого порядка расположения изданных актов. При других видах инкорпорации внешняя обработка носит более существенный характер. Например, опускаются подписи под актом, исправляются опечатки, грамматические и синтаксические ошибки, вносятся в текст актов все последующие официальные изменения, исключаются из текста статьи временного значения; кроме того, допускается укрупнение, консолидация близких по содержанию актов. Инкорпорация может быть связана и с некоторыми изменениями содержания и формы нормативных актов (которые, однако, производит не сам инкорпоратор, а по его представлению компетентный правотворческий орган)1.
Различают два вида официальной инкорпорации: хронологическую и предметную (систематическую).
Хронологическая инкорпорация — это такая форма систематизации, при которой упорядочение нормативно-правовых актов производится по времени их опубликования и вступления в законную силу. В хронологическом порядке издаются акты законодательной и исполнительной власти в специальных официальных изданиях (например, в «Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации», бюллетенях нормативно-правовых актов ведомственных или местных органов государственной власти)1. При хронологической инкорпорации. Каждый нормативный акт имеет порядковый номер, указывается его наименование, год, месяц и день издания, а также номер статьи. Это в значительной мере облегчает поиск необходимого нормативно-правового акта, возможность оперативного нахождения и применения находящихся в нем правовых норм.
Систематическая инкорпорация представляет собой упорядочение действующих нормативно-правовых актов по предметному признаку, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности. В систематизированных сборниках или собраниях законодательства нормативный материал распределяется по видам или сферам правового регулирования (государственному строительству, финансам, народному образованию, обороне страны, общественным организациям, уголовной ответственности и т. д.). Пользуясь предметной инкорпорацией, государственные органы, должностные лица и граждане могут быстро и оперативно использовать интересующие их нормы права. Это очень трудный вид инкорпорации, хотя дает возможность обстоятельней сгруппировать правовой материал. Такая инкорпорация может охватывать всю отрасль права, но гораздо Чаще - ее часть, поскольку современное законодательство слишком разрослось и имеет большой объем. Допустим, создать сборник нормативных актов по финансовому праву физически невозможно, по налоговому - крайне трудно, по бюджетному - вполне реально. Обычно данный вид инкорпорации используется применительно к молодым отраслям права (например, экологическое право) или, что чаще, к подотраслям или институтам права. При выделении предметной систематизации речь не идет о всеобъемлющей инкорпорации и привязке к отрасли или подотрасли права. Выбирается определенная разновидность общественных отношений или явление, получившее правовую окраску, и проводится сбор соответствующих нормативных актов, например касающихся образования, здравоохранения, охоты, садово-товарищеских кооперативов и т.п. Предметом инкорпорации могут быть различные право вые документы: акты толкования (например, постановления судов высших инстанций); правореализационные акты (их образцы), например договоры; правоприменительные акты (например акты судов высших инстанций по конкретным делам)1;
Неофициальная инкорпорация — это внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами (учебными заведениями, ведомствами, учеными и практиками) без специальных на то полномочий правотворческих органов и не является формой опубликования нормативных актов, поэтому на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права.. Практическое значение неофициальной инкорпорации – справочно-информационное. Неофициальная инкорпорация обслуживает специфические потребности учреждений, организаций, отдельных категорий специалистов в нормативно-правовом материале. Это могут быть сборники трудового или жилищного законодательства, справочники по законодательству для военнослужащих, учителей, геологов, работников правоохранительных органов.
Официозная. Здесь сборники нормативных актов составляются по поручению правотворческого органа (например, Министерством юстиции), но им не утверждаются, поэтому тексты, помещенные в нем, не приобретают официальный характер. Эта разновидность инкорпорации сейчас практически не находит применения2.
В зависимости от способа организации систематизации законодательства возможны деятельность по систематизации с организационным обособлением и вне организационного обособления в самостоятельный вид деятельности. При таком виде систематизации, который предполагает организационное обособление субъекта систематизации, создается специализированное подразделение по систематизации законодательства, либо деятельность по систематизации вменяется в качестве основных должностных обязанностей одного из работников. Например, Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих (утв. постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г. № 371) предусматривает должность кодификатора, в обязанности которого входит ведение работы по подбору, хранению, систематизации и учету законодательных и нормативных правовых актов и документов, выдача необходимых работникам предприятия законодательных и нормативных правовых документов, внесение в экземпляры законодательных и нормативных правовых документов в соответствии с принятыми изменениями и дополнениями необходимых отметок, подготовка заявки на размножение законодательных и нормативных правовых документов и рассылка их по структурным подразделениям предприятия, составление перечня устаревших документов2.
Глава 2. Консолидация как вид систематизации нормативно-правовых актов
2.1. Понятие, принципы и отличительные особенности консолидации
Объем и количество нормативно-правового материала в различных отраслях и сферах общественной жизни бывает настолько велики и обширны, что нередко порождают его повторяемость, противоречивость и по этой причине затруднительность в применении (даже юристами-профессионалами, не говоря уже об обычных гражданах). В этой связи применяется такая форма систематизации нормативно-правовых актов, как их консолидация1.
Консолидация — это такая форма систематизации, при которой происходит объединение нескольких нормативно-правовых актов, действующих в одной и той же области общественных отношений, в единый сводный нормативно-правовой акт без изменения содержания.
Особенность консолидации в том, что она содержит в себе некоторые черты кодификации и инкорпорации. Консолидационный акт является сводным нормативно-правовым актом — и это формально сближает его с кодификацией; а тот факт, что он по существу не вносит ничего нового в регулирование общественных отношений, роднит его с инкорпорацией. По форме систематизации нормативно-правовых актов консолидация в большей мере примыкает к систематической инкорпорации. Она используется там, где отсутствует необходимость или возможность кодификации. В этих случаях консолидация выступает как эффективное средство для объединения однородного нормативного материала, сокращения числа актов и улучшения формы правового регулирования.
Целью консолидации является устранение множественности нормативных актов и создание в структуре законодательства крупных однородных блоков в качестве важнейшего промежуточного звена между текущим правотворчеством и кодификацией.
Консолидация – это второй по сложности вид систематизации после кодификации. Предметом научного исследования консолидация стала недавно1, т.к. ускорение социальной жизни делает кодификацию не вполне пригодной для эффективного регулирования постоянно меняющихся общественных отношений. Получается, чтобы кодекс, созданный с такими большими временными, материальными и человеческими затратами, просуществовал достаточно долго, в нем следует закреплять лишь самые общие положения. Но в таком случае его неизбежно придется сопровождать более детализированными законами. Поэтому практика вышла на усредненный вариант: консолидацию юридических документов.
На сегодняшний день существует большой разброс мнений по вопросу о природе консолидации. Одни ученые (А.С. Шебанов, Д.А. Керимов и др.) полагают, что консолидация является разновидностью инкорпорации. Другие исследователи (А.Л. Ушаков, Н.Н. Захарова, А.С. Пиголкин и др.) считают, что она представляет самостоятельный вид систематизации. С точки зрения третьих (В.Н. Карташов), это разновидность правотворческой деятельности.
Не меньше разногласий между российскими учеными и по поводу понятия консолидации: ее результатом являются сборники законодательства, которые носят неофициальный характер (В.В. Лазарев, н.л. Гранат); в ее процессе создается единый укрупненный акт (А. С. Пиголкин, В.Н. Карташов).
Несколько иное понимание консолидации существует за рубежом. Так, в Европейском союзе консолидацией считают включение множества законов со всеми изменениями и последующими доработками в единый закон, который не имеет формальной ценности, поскольку каждый консолидированный акт содержит перечень всех юридических актов со всеми их реквизитами'. Получается нечто близкое к официальной инкорпорации1.
Все же консолидация очень близко стоит к кодификации и поэтому имеет прежде всего правотворческий характер, хотя в результате ее проведения достигается большой эффект и по систематизации юридических документов. Т.е. консолидация представляет собой объединение множества правовых актов по одному или нескольким смежным вопросам в один новый правовой акт.
Примером консолидированного нормативного акта является Закон «О ветеранах»2, объединяющий несколько сотен нормативных актов, устанавливавших социальные льготы для этой категории граждан. Авторы Закона выстроили материал по очень простой схеме: определили виды ветеранов и перечислили меры социальной поддержки относительного каждого вида. Закон был сделан достаточно быстро и существенно облегчил ветеранам пользование нормами права.
В последнее время в России граница между кодификацией и консолидацией стала размываться. Порой законодатель называет закон кодексом, но на поверку это чисто консолидированный акт. В качестве примера можно привести Водный кодекс Российской Федерации3, где множество актов по вопросам водопользования механически расставлено по следующей схеме: собственность на водные объекты, управление в области их использования и охраны, использование водных объектов и разрешение споров. Тот факт, что в нем выделены общая и особенная части, дела не меняет. Конечно, нельзя делать из этого трагедию. Просто это лишний раз заставляет пересмотреть возможности кодификации.
Технико-юридические правила консолидации довольно специфичны и отражают прежде всего ее юридическую природу как преимущественно разновидности правотворческой деятельности:
1) консолидации подлежат не только нормативные акты, но и акты толкования (в частности, постановления судов высших инстанций), а также правоприменительные акты (обзоры судебной практики);
2) в консолидированном акте могут быть объединены акты не только одного уровня, но и относящиеся к разным источникам права. Правда, возникает множество вопросов в связи с утратой юридической силы актов, вошедших в укрупненный акт. Они вполне разрешимы, но уже по правилам юридической техники, касающейся опубликования и вступления в силу нормативных актов;
3) консолидация осуществляется в отношении быстро меняющихся сфер общественной жизни: там, где жизнь требует незамедлительного совершенствования норм права, их уточнения, изменения, отмены (сфера образования, информационных технологий и т.п.);
4) юридические документы, ставшие объектом консолидации как минимум должны регулировать вопросы, носящие смежный характер. Жесткое требование об их однородности, как при кодификации, здесь не выдвигается;
5) консолидированный акт в отличие от кодифицированного новые правовые предписания не устанавливает. Содержание правовой регламентации остается прежним;
6) правовые предписания, перешедшие из объединяемых актов, размещаются в определенной последовательности. Схема их расположения – ноу-хау создателей консолидированного акта;
7) придание акту целостности требует также использования следующих правотворческих правил:
логических (устранение устаревших положении, противоречии, дублирования, неоправданных длиннот; близкие по содержанию нормы объединяются в одну статью, пункт и т.п.);
языковых (текст проверяется на унифицированность терминологии, стиля и др.);
8) консолидированный акт приобретает собственные реквизиты, соответственно прежние акты утрачивают не только свои реквизиты, но и юридическую силу;
9) консолидация в основном носит официальный характер. Конечно, нельзя отказать никому в составлении проекта нормативного акта или единого документа из множества регулирующих определенный круг вопросов, постановлений Верховного Суда :РФ. Но это будет документ индивидуального пользования. Что касается обзоров судебной практики, то эти документы могут быть составлены любым лицом и будут относиться к неофициальной консолидации;
10) акты консолидации в основном обязательны для адресатов. О частных обзорах судебной практики этого сказать нельзя;
11) процесс консолидации должен состоять из двух частей:
совершение всех инкорпорационных операций. Именно они обеспечивают добротную основу для создания консолидированного акта;
совершение правотворческих операций, направленных на внешнюю обработку объединяемых правовых предписании1.
Проведенный анализ консолидации как вида систематизации позволяет сделать следующие выводы.
Консолидация занимает промежуточное положение между кодификацией и инкорпорацией, но тяготеет к первому виду систематизации права. Т.Н. Радько предлагает ее называть частичной кодификацией, поскольку она по своему результату «не дотягивает» до объема и уровня кодекса. Сравнение двух рядом стоящих видов систематизации, каковыми являются кодификация и консолидация, с учетом нарастающих темпов социальной жизни заставляет признать, что будущее принадлежит консолидации. Кодификация не всегда позволяет своевременно отражать социальные изменения.
2.2. Виды консолидации
Консолидация представляет собой деятельность государственных правотворческих органов, следовательно, может быть только официальной. Исходя из особенностей консолидации как вида систематизации законодательства, можно сделать вывод о том, что классифицировать консолидационную деятельность можно лишь в сфере классификации правотворческой деятельности государства.
В целом, правотворчество можно классифицировать по различным критериям.