Концепция развития органов прокуратуры в РФ

Введение
1. Основные этапы становления и развития органов прокуратуры
2. Современная система и структура прокуратуры РФ
3. Различные концепции развития органов прокуратуры в РФ
Заключение
Список используемой литературы

Концепция развития органов прокуратуры в РФ

Переход к новым условиям, естественно, потребовал пересмотра некоторых принципов деятельности прокуратуры, определения ее места и значения в политической системе. Переходный характер развития российского общества в 90-е гг. и связанные с этим политические, экономические и социальные трудности не могли не сказаться и на деятельности органов прокуратуры. Первые важные изменения в истории развития органов прокуратуры в постсоветский период были связаны с реализацией постановления Верховного Совета РСФСР от 15ноября 1991г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР», согласно которому на базе действовавших на территории России органов прокуратуры начали создавать единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.
Современный этап развития российской прокуратуры знаменуется принятием 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», внесшим существенные коррективы в правовое регламентирование содержания надзора, определение его направлений, полномочий прокуроров.
В Конституции РФ 1993 г. прокуратуре посвящена всего лишь одна статья — 129. Организационно-структурно российская прокуратура сегодня не является частью судебной власти. Однако после суда она является вторым важнейшим правоохранительным органом государства. О важности деятельности прокуратуры свидетельствует тот факт, что конституционные нормы, закрепляющие организацию прокуратуры, включены в главу «Судебная власть» Конституции РФ.
Прокуратура занимает особое место среди правоохранительных органов, поскольку не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Прокуратура сегодня — это единая федеральная централизованная система органов (с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ), осуществляющих от имени государства надзор за исполнением действующих на его территории законов. Правовое регулирование ее деятельности, помимо Конституции РФ, закрепляется Законом «О прокуратуре Российской Федерации» в ред. от 17 ноября 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями11).
Дополнения и изменения, внесенные в упомянутый закон, укрепили роль прокуратуры в координации борьбы правоохранительных органов с преступностью, была сформирована специальная глава о прокурорском надзоре за соблюдением прав и свобод гражданина и человека. По существу, это новый закон о прокуратуре, в нем определены все стороны организации и деятельности прокуратуры. На прокуратуру возложено также осуществление надзора за исполнением законов и соблюдением Конституции. Деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральным законом.
В последнее время в связи с реформой государственной власти реанимируются предложения о месте прокуратуры в ее механизме и подчинении снова Минюсту России. Одни авторы считают, что многие государственные функции должно брать на себя гражданское общество, например контроль за соблюдением законов самим государством и его должностными лицами.
Другие полагают, что нынешний статус прокуратуры России препятствует образованию административных судов, которые могли бы просто отменять незаконные постановления. Сейчас Минюст России только регистрирует приказы и инструкции ведомств, противоречащие законам, имея в своем составе прокуратуру, он сможет их немедленно опротестовывать; прокурор представляет в суде государство, это он будет делать и в Минюсте; функции прокуратуры должны быть ограничены представлением интересов государства в гражданском процессе, выдвижением и поддержанием обвинения в уголовных делах. Третьи предлагают установить четкий срок и исчерпывающий перечень обстоятельств возобновления производства по прекращенному прокурором уголовному делу; изъять из круга ее функций следствие, так как недопустимо положение, когда прокуратура расследует многие дела и сама же следит за соблюдением законности, что не позволяет простым фигурантам уголовного дела обжаловать его возбуждение в суд.
2. Современная система и структура прокуратуры РФ
Сегодня достаточно распространенным является такой взгляд на политико-правовое положение прокуратуры в государстве, при котором прокуратура входит в звено исполнительной власти (А.Ф. Малый, М.В. Барщевский, С.А. Осипян и др.). Многие ученые и практики продолжают считать прокуратуру специальным органом центральной законодательной власти (например, В.Д. Ломовский, В.И. Валуйский, В.В. Долежан, В.В. Клочков, А.Ф. Козлов и др.).
Некоторые ученые выдвигают мнение о том, что прокуратура является разновидностью органов «контрольной (контрольно-надзорной) власти», обеспечивающих общий надзор за законностью. В юридической литературе ведется дискуссия по поводу соотношения понятий «контроль» и «надзор», а также существования самостоятельной «контрольной ветви власти» (Л.А. Николаева, В.Е. Чиркин, В.Д. Даев и М.Н. Маршунов, В.В. Клочков, В.И. Рохлин, Ф.Ш. Измайлова и многие другие). Высказываются соображения относительно того, что теоретически возможно выделение контрольной власти, не совпадающей с тремя традиционными, куда входила бы и прокуратура. Есть и противоположные мнения, в частности то, согласно которому в настоящее время нет достаточных оснований для того, чтобы говорить о существовании в современной России самостоятельной контрольной власти. Законодательная, исполнительная и судебная ветви государственной власти, функционируя независимо друг от друга, в то же время осуществляют взаимный контроль, являющийся одним из элементов системы сдержек и противовесов и имеющий цель не допустить превышения другой ветвью власти своих полномочий. Для этого они имеют собственные формы и методы контроля (парламентский контроль, судебный контроль, президентское вето и т.д.) Любой же нейтральный контроль, не исходящий от какой-либо из трех ветвей власти и претендующий на роль самостоятельной, четвертой ветви государственной власти, противоречил бы самому принципу разделения властей (М.С. Шалумов).
В юридической литературе последних лет большое распространение получил взгляд на прокуратуру как самостоятельный орган власти, не входящий в конституционную систему разделения властей, представляющий, скорее, часть, элемент «системы сдержек и противовесов», позволяющий органам власти функционировать слаженно и согласованно, и даже как на особую ветвь власти, не упомянутую в Конституции РФ – прокурорскую (Н.Н. Дегтярева, Л.В. Плевако, Н.В. Мельников, М.С. Шалумов, К.Ф. Скворцов и др.).
Изменение государственного устройства и экономических отношений в России в начале 90-х годов существенно повлияло на развитие российского законодательства. Жизнь утверждала новые формы собственности и новые правоотношения, которые уже не могли регулироваться устаревшими правовыми нормами. Происходившие изменения в стране были сопряжены с ростом числа общественно опасных деяний и одновременным увеличением количества нераскрытых преступлений. Система юстиции России переживала в то время глубокий кризис.
В этих условиях, не решив проблем независимости суда и самостоятельности следователей при выполнении ими процессуальных функций, невозможно было рассчитывать на успешность судебной реформы, концепция которой была принята Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1.
В результате Проводимой в Российской Федерации судебной реформы первоначально были высвобождены из-под надзора прокуроров суды, а впоследствии в продолжение этой реформы из подчинения прокуроров выведен ведомственный следственный аппарат.
Так, в целях совершенствования государственного управления в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, в соответствии со статьей 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Указом Президента Российской Федерации от 1 августа 2007 г. № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» был создан Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации (далее - Следственный комитет), обеспечивающий в пределах своих полномочий исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве.
Численность Следственного комитета составляет 16 тысяч сотрудников. Следователи Следственного комитета в соответствии с Законом расследуют наиболее тяжкие и опасные преступления – умышленные убийства, преступления сексуального характера, причинения вреда здоровью, повлекшие смерть, а также преступления в сфере государственной службы и лиц особого правового статуса.
Основными задачами Следственного комитета являются:
1) разработка мер по формированию государственной политики в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве;
2) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;
3) обеспечение законности при производстве предварительного следствия и защиты прав и свобод человека и гражданина;
4) оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации;
5) организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления причин и условий, способствующих совершению преступлений, принятие мер по их устранению;
6) обеспечение в пределах своих полномочий международно-правового сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства.
Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия прокурора и следователя были существенно изменены12.
В результате проведенной реформы была достигнута основная цель – разделение функции руководства расследованием от функции надзора за расследованием. До сих пор прокуратура соединяла в себе и следствие, и надзор. Прокуратура осуществляла надзор за собственными следственными действиями, что собственно и вызывало обоснованное сомнение в ее объективности.
В настоящее время прокурор продолжает осуществлять надзор за предварительным следствием. Но изменился объем этого надзора. Прокурор осуществляет надзор за регистрацией преступлений в Следственном комитете, за возбуждением уголовного дела. Любой человек может обжаловать действия и решения следователя, и прокурор должен отреагировать, но не прямо, а через руководство Следственного комитета. И самое главное - прокурор утверждает обвинительное заключение, а затем поддерживает обвинение в суде. Если он не согласен со следствием, то и не утвердит обвинительное заключение и откажется поддерживать обвинение в суде.
Таким образом, реализован основополагающий принцип организации прокурорского надзора в стране, а именно: кто надзирает, тот не расследует. Эти преобразования явились логическим итогом политики четкого определения современного места и роли прокуратуры как надзорной составляющей в системе органов государственной власти.
Разграничение процессуальных полномочий способствовало появлению принципиального прокурорского надзора, в результате чего резко возросло количество уголовных дел, возвращенных прокурорами следователям Следственного комитета для дополнительного расследования, чего раньше никогда не было.
Сегодня с уверенностью можно заявить, что система следственных органов Следственного комитета полностью сформирована. С момента создания Следственный комитет показывает стабильные результаты, свидетельствующие о правильности основных организационных и кадровых решений.
Прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор, который имеет одного первого заместителя и заместителей, а также советников и помощников по особым поручениям. Генеральный прокурор РФ руководит деятельностью органов прокуратуры и осуществляет контроль за их работой. В составе названной прокуратуры действует коллегия как совещательный орган при Генеральном прокуроре РФ, состав которого определяется Генеральным прокурором РФ13.
Специализированные прокуратуры (транспортные, природоохранные, прокуратуры по надзору за исполнением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы), как правило, имеют двухзвенную систему органов, действующих на определенных функционально связанных территориях (железная дорога, водный бассейн и др.). Все они действуют на правах областных или районных прокуратур14.
Транспортные прокуратуры создаются для осуществления надзора за исполнением законов на железнодорожном, водном и воздушном транспорте — на определенных участках железной дороги, в аэропортах, морских и речных портах.
Природоохранные прокуратуры осуществляют надзор за исполнением экологических законов. Так, Волжская природоохранная прокуратура решает эти задачи на территории волжского бассейна — от истоков до Каспийского моря. Она имеет 17 низовых звеньев, действующих на правах районных прокуратур.
В большинстве субъектов РФ созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных прокуратур.
Юрисдикция прокуратур по надзору за исполнением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы распространяется на территорию, занимаемую несколькими учреждениями, исполняющими наказание в виде лишения свободы. Эти учреждения, поднадзорные той или иной специализированной прокуратуре, могут располагаться на территории разных субъектов РФ.
Военные прокуратуры как разновидность специализированных прокуратур имеют три звена:
а) Главная военная прокуратура как организационно самостоятельное подразделение прокуратуры РФ;
б) военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы РФ, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ;
в) военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, имеющие статус районных (городских) прокуратур.
В систему прокуратуры входят научные и образовательные учреждения.
Образование, реорганизация и упразднение органов прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляется Генеральным прокурором РФ. Закон запрещает создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры России.
Следовательно, Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующего законодательства.
3. Различные концепции развития органов прокуратуры в РФ
На современном этапе общественных преобразований приоритетным, требующим особого внимания органов прокуратуры, являются:
защита конституционных основ Российской Федерации, её целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны;
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы в области противодействия преступности.
Однако в настоящее время отмечаются целенаправленные действия по вытеснению прокуратуры с конституционного правового поля.
Оппоненты стабильного позитивного развития России осознают, что система органов прокуратуры - одна из несущих опор нашего государства15 и от определения её места и роли как в государственном правообеспечивающем механизме, так и в системе общественных координат будет очень многое зависеть для будущего России. По оценке профессора, доктора юридических наук А.Я.Сухарева, «в настоящее время прокуратура подвергается суровым испытаниям - от попыток растворения её независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах до прямого демонтажа державного ока государева»16.
Теоретические аспекты определения места и роли прокуратуры в системе правовых институтов российского государства и общества исследованы в работах Р.Р.Абдуллиной, И.А.Антонова, В.Г.Бессарабова, Р.В.Вахитовой, Н.Н.Дегтярёвой, В.С.Джатиева, С.П.Ефимичева, С.Ю.Зайкова, Р.Н.Зинурова, Н.И.Костенко, Р.А.Мамедова, Н.В.Мельникова, В.А.Михайлова, В.П.Рябцева, А.Ф.Смирнова, А.В.Сидоренко, Н.А.Соловьевой, М.С.Шалумова, Ю.Л.Шульженко, других ученых и прокурорских работников.
К наиболее распространенным концептуальным подходам, определяющим перспективы развития органов прокуратуры России, относятся нижеприведенные мнения:
1.  «Прокуратура постсоветской России не должна воссоздавать прокуратуру СССР, она должна быть децентрализована».
2.  «Прокуратура - орган исполнительной власти».
3.  «Прокуратура - орган судебной власти».
4.  «Прокуратура - опора президентской власти».
5.  «Прокуратура - силовая структура».
6.  «Прокуратура - элемент структуры правоохранительных органов, но особый и независимый».
7.  «Прокуратура предназначена бороться с преступностью и этим обстоятельством определяется её место и роль в государстве».
8.  «Прокуратура - разновидность контрольно-надзорных органов в механизме государства».
9.  «Прокуратура - самостоятельный орган власти».
10.  «Прокуратура - элемент контрольной власти»17.
11.  «Прокуратура находится под руководством и контролем вышестоящих руководителей и подчиняется Министру юстиции».
Приведённые суждения представляют весьма широкий и разнородный спектр мнений о перспективах развития прокуратуры РФ. Они ярко свидетельствуют о том, что данная тема приобретает всё большую актуальность и значимость, вызывает значительный интерес учёных, прокурорских работников, сотрудников федеральных органов исполнительной власти и гражданского общества.
Совокупность идей, средств исследования, а также обобщение высказанных общенаучных подходов позволяют выявить, по нашему мнению, две общие негативные закономерности в части, касающейся прокуратуры:
«размыть» систему независимого надзора прокуратуры, демонтировав её основы;
перестроить её по западным образцам, лишив её природно-стержневой функции - надзора за исполнением законов.
К типичным суждениям представителей данной группы учёных можно отнести мнение Р.Р.Абдуллиной, которая полагает, что «назрела необходимость в реформировании прокуратуры. Из всех правоохранительных органов прокуратура единственная, по существу, не подвергалась реформе. Пора отрешиться от так называемого ведомственного патриотизма, преодолеть убеждение, что эта система уже представляет собой нечто совершенное, не подлежащее кардинальным изменениям ни в настоящем, ни в будущем. Нужно тщательно разобраться в её сильных и слабых сторонах, дать реалистическую оценку действительному положению дел, найти тот путь, по которому прокуратура будет идти дальше», которая полагает, что «назрела необходимость в реформировании прокуратуры. Из всех правоохранительных органов прокуратура единственная, по существу, не подвергалась реформе. Пора отрешиться от так называемого ведомственного патриотизма, преодолеть убеждение, что эта система уже представляет собой нечто совершенное, не подлежащее кардинальным изменениям ни в настоящем, ни в будущем. Нужно тщательно разобраться в её сильных и слабых сторонах, дать реалистическую оценку действительному положению дел, найти тот путь, по которому прокуратура будет идти дальше»18. Данная позиция свидетельствует о недостаточном понимании предмета деятельности прокуратуры.
По нашему мнению, прокуратура - опора законности и государства, сущность конституционного надзора. Прокуратура - единая централизованная система, установленная ст. 129 Конституции РФ, находится в исключительном ведении Российской Федерации. В целях эффективной реализации государственной власти прокуратура должна развиваться только по пути конституционного развития и в этом случае она сможет успешно решать основные задачи, стоящие перед государством в сфере обеспечения законности.
Приведённый в данном обзоре исторический опыт свидетельствует о том, что разрушать старое - значительно легче, чем создавать новое.
Очевидно, что необходимо обсуждать различные предложения по совершенствованию деятельности органов прокуратуры, но при этом важно помнить, что прокурорская деятельность должна соответствовать нормам Конституции РФ, а также положениям двух основополагающих международных документов.