Проблемы градорегулирования в российских городах и пути их решения.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение
1 Теоретические и нормативно-правовые основы градорегулирования в современной российской экономике
1.1 Сущность и особенности градорегулирования
1.2 Нормативно-правовые основы градостроительной деятельности и основы градорегулирования
1.3 Модель системы градорегулирования
2 Анализ современного состояния градорегулирования в российских городах
2.1 Экономическое состояние современных городов и роль градорегулирования в экономическом развитии российских городов
2.2 Особенности перехода к правовому градорегулированию в России
2.3 Проблемы градорегулирования в современной России
3 Пути решения основных проблем градорегулирования в российских городах
Заключение
Список использованной литературы

Проблемы градорегулирования в российских городах и пути их решения.

При переходе к информационному обществу уровень социально-экономического развития напрямую связан с доступом к информационным ресурсам. Другими словами, ограниченность доступа к информационным ресурсам обуславливает отставание в социально-экономическом развитии в геометрической прогрессии.
При сохранении сегодняшней ситуации с информатизацией малых городов и населенных пунктов грань между городом и деревней грозит превратиться в информационную пропасть, что еще более усугубит проблемы малых городов.
Только усилиями муниципальных образований с их ограниченными ресурсами решить эти задачи сложно. На наш взгляд, они могут быть решены только объединенными усилиями заинтересованных сторон.
Ключевым звеном этой системы является создание инновационно-образовательных центров развития интеллектуального потенциала в муниципальных образованиях, имеющих доступ к базам знаний регионального вуза. Практически надо говорить о создании Института развития малого города.
Главной целью создания Центров является формирование интеллектуальной среды в муниципальных образованиях, ориентированной на прогрессивные технологии и экономику знаний.
Задачи, решаемые инновационно-образовательными центрами
Просветительская работа, распространение компьютерной грамотности;
Обеспечение широкого доступа к информационным ресурсам (в т.ч. с использованием электронных библиотек);
Реализация образовательных программ различного уровня с использованием электронных средств;
Консалтинговые услуги, в т.ч. содействие развитию малого предпринимательства;
Формирование баз знаний территориальных образований по различным направлениям;
Координация работ при реализации проектов и программ в муниципальных образованиях на основе IT технологий.
Инновационно-образовательные центры могут реализовывать широкий спектр услуг, перечень которых будет постоянно расширяться.
Поддержка инновационной деятельности в образовании, развитие инновационных образовательных учреждений, организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации по специальностям региона является одним из главных условий превращения региональной системы образования в действенный фактор экономического развития региона.
2.2 Особенности перехода к правовому градорегулированию в России
Система управления градостроительным делом, сформированная в 60-е годы, сочетала в себе территориальные и отраслевые принципы деятельности30. В этот период существовали Министерство строительства предприятий тяжелой индустрии СССР, Министерство промышленного строительства СССР, Министерство строительства СССР и др. Аналогичные министерства функционировали на уровне республик. Таким образом, в рассматриваемый период были созданы строительные министерства с отраслевой спецификацией полномочий в различных областях народного хозяйства. Как отмечает С.А. Кузнецова, отраслевые и территориальные органы управления зачастую регулировали одни и те же отрасли строительства (гражданское, промышленное, сельскохозяйственное), что порождало дублирование полномочий и излишнюю регламентацию деятельности подведомственных субъектов.
Основные предпринимаемые государством мероприятия в сфере градостроительства имели плановый характер и в основном подчинялись целям промышленного, гражданского и военного строительства.
На протяжении всей истории развития советской градостроительной науки акцент всегда делался на разработку и реализацию схем социального расселения, в основе которых, как отмечает доктор архитектуры, профессор В.В. Владимиров, фигурировало градообразующее предприятие. "Спор о том, что первично, а что вторично - город при заводе или завод в городе, продолжается и поныне... ясно, что подчинение многоструктурной сверхсложной системы, каковой является сам город, более простой подсистеме - промышленному предприятию.., абсурд, реализация которого привела... города к весьма плачевному состоянию31".
Действительно, согласно п. 2 Положения о Министерстве обороны РФ (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 16.08.2004 N 1082) Минобороны РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственного ему Федерального агентства специального строительства; а также организует строительство и эксплуатацию объектов военной и социальной инфраструктур в Вооруженных Силах (пп. 68 п. 7 указанного Положения), проводит государственную экспертизу градостроительной, предпроектной, проектной документации и инвестиционных проектов, осуществляет государственный архитектурно-строительный надзор за качеством строительства объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил в соответствии с законодательством Российской Федерации (пп. 69 п. 7 указанного Положения).
Осознание негативных черт плановой экономики не умаляет ее достоинств: за годы ее существования в общесоюзном масштабе были воссозданы (после войны 1941 - 1945 годов) старые и построены новые города; высокими темпами поднималось производство стройматериалов; действовала система бесплатного обеспечения граждан жильем; большие научные достижения отмечены в проектной сфере.
Преобразования в сфере управления, связанные со сменой политического курса и принятием Конституции РФ в декабре 1993 года, обозначили перемены и в системе органов управления градостроительным делом. Первым шагом была ликвидация союзных органов управления.
В 1999 году образуется Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госстрой России). Госстрой России и органы архитектуры и градостроительства субъектов России представляли собой единую систему органов исполнительной власти в области регулирования градостроительства, архитектуры жилищно-коммунального комплекса. Основными функциями Госстроя РФ были:
разработка основ федеральной политики в установленной сфере деятельности;
организация разработки Генеральной схемы расселения и схем градостроительного планирования Российской Федерации;
оказание органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления методической поддержки по вопросам реализации государственной жилищной политики;
нормативно-методическое сопровождение государственного технического учета и инвентаризации зданий, сооружений жилищно-гражданского и производственного назначения;
участие в разработке проектов федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам формирования рынка жилья и иной недвижимости;
подготовка заключений по проектам нормативных правовых актов других федеральных органов исполнительной власти в сфере строительства, архитектуры, жилищно-коммунального хозяйства;
создание в установленном порядке территориальных органов для обеспечения своей деятельности в субъектах РФ32.
Единство разнообразных функций управления, сконцентрированных в одном органе, обеспечивало комплексный характер управления в подведомственной сфере.
В 2004 году в связи с проведением административной реформы коренным образом изменилась вся структура федеральных органов исполнительной власти.
Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти33" разделил функции по оперативному и стратегическому управлению между различными видами федеральных органов исполнительной власти: министерствами, службами и агентствами. В соответствии с обозначенным Указом федеральные министерства наделялись полномочиями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства России сфере деятельности; федеральные службы - полномочиями по контролю и надзору; федеральные агентства - функциями по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительными функциями, за исключением функций по контролю и надзору.
Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства были возложены на Министерство регионального развития РФ. Функциями по государственному строительному надзору были наделены Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и Министерство обороны РФ.
Для выполнения функций по оказанию государственных услуг в сфере строительства было создано Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
Как отмечает профессор Высшей школы экономики Е.К. Глушко, "установленная в ходе административной реформы структура федеральных органов исполнительной власти оказалась весьма нестабильной, в нее вносились многочисленные изменения и дополнения34". Действительно, после издания Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 структура органов исполнительной власти федерального уровня менялась не раз. Происходили изменения и в структуре органов управления градостроительным делом. В частности, был ликвидирован Госстрой, что повлекло за собой передачу его функций Минрегиону РФ, который по общему правилу обозначенного Указа N 314 в установленной сфере деятельности не вправе был осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом.
Таким образом, централизованная система управления градостроительным делом была образована в советский период. Во многом благодаря этому строительство превратилось в одну из ведущих отраслей экономики, высокими темпами развивалось гражданское, промышленное и военное строительство, большие успехи были отмечены в научной и проектной сфере. Характеризуя недостатки такой системы, следует отметить, что существовавшие органы республиканского и местного управления не обладали необходимой самостоятельностью в реализации полномочий, отсутствовало четкое разграничение функций между органами власти разного территориального уровня35.
К основным направлениям деятельности Министерства регионального развития Российской Федерации следует отнести стратегическое планирование и осуществление регионального развития в сфере градостроительства, согласование долгосрочных отраслевых стратегий развития, федеральных целевых и ведомственных программ, укрепление межнациональных отношений, реализацию целевых программ территориального развития, развитие федеративных отношений и местного самоуправления, реализацию жилищной политики, развитие жилищно-коммунального хозяйства, регулирование градостроительной деятельности, развитие межбюджетных отношений, реализацию инвестиционных проектов, финансы и бухгалтерский учет в сфере градостроительства, развитие международных связей и приграничного сотрудничества, мониторинг и оценку эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ, реализацию программы строительства олимпийских объектов, мониторинг капитальных вложений, реализацию строительных программ и проектов территориального развития.
В рамках возложенных на Минрегион РФ функций специалисты Минрегиона РФ проводят ежедневный мониторинг, уточняя показатели по количеству домов, пострадавших от пожаров, и утверждая сроки начала и завершения строительства и восстановления таких домов.
2.3 Проблемы градорегулирования в современной России
В сфере территориального планирования в связи с введением в действие ГрК РФ обозначились проблемы согласования документов территориального планирования между вышестоящими и нижестоящими органами власти: процедура, установленная в ГрК РФ, очень сложна, непрозрачна, не дает ответа на вопрос, как действовать при отсутствии соглашения.
Недостаточно эффективное правовое регулирование механизма охраны объектов культурного значения на всех уровнях власти; недостаток средств на возрождение и содержание памятников; отсутствие экономической выгоды в виде налоговых льгот для частных инвесторов, способных вложить собственные финансовые средства в реконструкцию объектов архитектурно-культурного наследия; низкий уровень раскрываемости преступлений по фактам уничтожения памятников - эти причины обусловливают разрушение и уничтожение ежегодно в РФ по 300 - 400 памятников архитектуры36.
Градостроительная политика и решения детерминируют процессы развития сектора жилищно-коммунального хозяйства. На сегодняшний день о критической ситуации в сфере сохранения и воспроизводства жилищного фонда свидетельствуют по меньшей мере два важнейших фактора: степень износа имеющегося жилищного фонда и число ввода в эксплуатацию новых объектов жилищно-коммунального хозяйства37. Характеристика жилищного фонда в Российской Федерации отражена в следующих данных, дающих представление о степени его износа:
1) 19,0 млн единиц, в том числе построенных до 1920 г. - 1,1 млн единиц (5,8%);
2) 1921 - 1945 гг. - 2,1 млн единиц (11,0%);
3) 1946 - 1970 гг. - 8,6 млн единиц (45,3%);
4) 1971 - 1995 гг. - 6,1 млн единиц (32,1%);
5) после 1995 г. - 1,1 млн единиц (5,8%).
По оценке А.П. Бирюкова, на 2008 г. в крупных городах износ жилищного фонда составил около 70%38.
Кроме того, сегодня сам механизм управления жилищно-коммунальным хозяйством слабо учитывает нужды и потребности собственников недвижимости.
Для целей модернизации жилищного сектора создан Фонд содействия и развития жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд)39. В соответствии с Федеральным законом "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" в распоряжении Фонда находится 240 млрд руб., которые до 2012 г. должны быть вложены в программы капитального ремонта ветхого жилья и переселение людей из аварийных домов. Согласно данным, опубликованным в "Аналитическом вестнике" Совета Федерации, из 24,5 тыс. муниципальных образований на 2008 г. в программах Фонда участвуют только 83340. Главная проблема - нехватка средств муниципальных образований на софинансирование указанных проектов. Решение обозначенной проблемы видится в перераспределении налогов между тремя уровнями бюджетной системы, создании инвестиционных условий и организационно-правовых механизмов, позволяющих регионам и муниципалитетам строить и осуществлять капитальный ремонт жилищного фонда на собственные средства.
Представляется необоснованным отказ государства от комплексного освоения территории (особенно регионов, отдаленных от европейской части страны), массового строительства жилья и иных объектов социально-экономической инфраструктуры. Как показывает статистика, государство - самый крупный собственник земельных участков. На фоне этого число строительных организаций, основанных на государственной и муниципальной форме собственности, в сотни раз меньше количества частных строительных структур. Как указывает Е.Е. Ермолаев, руководитель Федерального центра ценообразования в строительстве, у застройщика "прямые производственные затраты не достигают и 25% от рыночной стоимости "квадрата" в жилой новостройке, еще 25% - это косвенные затраты, в том числе на приобретение земельного участка... Перепад цены формируется именно за счет стоимости прав на землю41".
Вместе с тем несовершенна процедура аукциона на право заключения договора аренды для строительства, условия договора строительного подряда на выполнение государственного (муниципального) заказа об оплате всех услуг строителям противоречит нормам ГК РФ.
На официальном уровне признано, что современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации42. Несоблюдение экологических нормативных требований в градостроении приводит к уплотненной застройке; приоритет отдается строительству объектов экономического назначения; "архитектурный цех сегодня коммерциализирован и разобщен43"; организационно-правовой механизм проведения публичных слушаний по вопросам принятия документов градостроительного планирования действует без надлежащей процедуры учета мнения населения.
Перечисленные проблемы дополняются нехваткой профессиональных управленцев и специалистов в области градостроительства. На нехватку профессионалов и необходимость созидания градостроительного права как науки в современных условиях указывают многие специалисты и ученые44. "Кадровый дефицит" в структуре органов управления как проблема обозначился в связи с коммерциализацией высшего образования; отменой повсеместной практики "государственного распределения" по окончании вуза45.
Таким образом, совершенствование форм и методов управления градостроительной деятельностью на научной основе - приоритетная задача государственной политики в рассматриваемой сфере общественных правоотношений.
3 Пути решения основных проблем градорегулирования в российских городах
Система административно-правового регулирования градостроительной деятельности должна основываться на решении проблем в следующих направлениях:
1. Правовое обеспечение градостроительства.
Необходимо принять Градостроительную доктрину (концепцию) РФ в увязке с программой долгосрочного социально-экономического планирования РФ. Основой доктрины должны стать положения, касающиеся:
- нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности в рамках стран СНГ, определения долгосрочных перспектив и финансовых источников осуществления строительной деятельности;
- закрепления принципов: разработки документов территориального планирования РФ и субъектов РФ только на основе взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и представителей профессиональных сообществ - проектировщиков, экологов, предпринимателей; экологизации градостроительной деятельности; размещения мест опасных и особо опасных производственных объектов; выбора мест размещения объектов специального строительства; учета при градостроительном проектировании на территории субъектов РФ содержания схем территориального планирования смежных субъектов РФ в рамках федерального округа; информационного обеспечения градостроительной деятельности на территории РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
В целях укрепления режима законности и дисциплины необходимо разработать и внедрить механизм ответственности должностных лиц за принятие градостроительных решений, реализация которых привела к причинению вреда окружающей среде, здоровью и жизни граждан.
В современных социально-экономических условиях требуется совершенствование законодательства о защите объектов архитектурного, исторического и культурного значения. Недостатки современных законодательных актов в области правовой охраны объектов культурно-исторического наследия выражаются в отсутствии закрепленной в законе обязанности для органов местного самоуправления подготовить и утвердить положение о зоне охраны объектов культурного наследия для поселений, получивших статус "историческое поселение".
С точки зрения политики устойчивого развития территории градостроительное законодательство не должно претерпевать сильных изменений. Правовые акты, принимаемые без широкого обсуждения в прессе, без реального участия в процессе их принятия субъектов права (тех, для кого они создаются), неэффективны, непрозрачны, трудны для исполнения. Так, ГрК РФ предусматривает в качестве обязанности органов местного самоуправления создание и ведение ИСОГД. Для создания такой системы в идеале требуется принятие всех документов территориального планирования и градостроительного зонирования, обновление картографического и топографического материала, обучение сотрудников, программное оборудование, что обусловливает выделение серьезных финансовых средств, бюджеты малых городов свободными средствами в таких размерах не располагают.
2. Управление в сфере градостроительства.
Анализ и практика показывают, что федеральный центр самоустранился от вопросов массового строительства жилья, иных социально важных объектов. Существовавшие во времена СССР схема расселения и планы создания градообразующих предприятий вряд ли могут быть приемлемыми в современных социально-правовых условиях. Между тем миграционные процессы ярко свидетельствуют о необходимости реализации специальных жилищных программ.