Статус главы субъекта РФ, сравнительный и правовой анализ

Введение
Глава 1. Правовое положение главы субъекта РФ
Глава 2. Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта РФ
Глава 3. Наделение полномочиями главы субъекта РФ
Заключение
Список литературы

Статус главы субъекта РФ, сравнительный и правовой анализ

Издание правовых актов в пределах своей компетенции является универсальной формой деятельности любого органа государственной власти и должностного лица. Любой орган принимает правовые акты, чтобы решить стоящие перед ним задачи, достичь определенного результата, тем самым выполнить свою функцию. Право принимать в пределах своей компетенции указы и распоряжения не может рассматриваться как самостоятельное полномочие главы РСО - Алания, так как посредством издания правовых актов эти полномочия реализуются. В связи с этим абсолютно обоснованным видится выделение федеральным законодателем издания правовых актов высшего должностного лица в отдельную статью закона. Республиканский законодатель также поместил положение об актах главы Республики в самостоятельную статью, а не в статью о полномочиях главы РСО - Алания.
Сделать выводы о функциях данного института можно, проанализировав основные полномочия высшего должностного лица субъекта РФ.
На федеральном уровне законодательное закрепление полномочий отражено в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". На региональным уровне вопрос о полномочиях главы субъекта отражен в конституциях или уставах субъекта и в иных нормативных правовых актах. Так, в Республике Северная Осетия - Алания полномочиям главы Республики посвящена ст. 83 Конституции РСО - Алания, а также ст. 6 Республиканского конституционного закона от 17 января 2006 г. "О главе Республики Северная Осетия - Алания".
Необходимо отметить, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделяется широкими полномочиями в соответствии с п. 7 ст. 18 Федерального закона. Данные полномочия свидетельствуют о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ является ключевой фигурой в системе региональных органов государственной власти, так как: во-первых, представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; во-вторых, формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации; в-третьих, взаимодействует с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Основные полномочия главы Республики можно разделить на несколько групп в зависимости от сферы их реализации:
- представительские полномочия;
- полномочия в сфере исполнительной власти;
- полномочия, касающиеся взаимодействия с парламентом и законотворчества.
Согласно п. "а" ч. 7 ст. 18 Федерального закона высшее должностное лицо субъекта РФ представляет свой субъект в отношении с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ. Пункт 3 ст. 80 Конституции Республики Северная Осетия - Алания гласит, что глава Республики Северная Осетия - Алания представляет Республику в Российской Федерации, в международных и внешнеэкономических связях, п. 1 ст. 6 РКЗ РСО - Алания "О главе Республики Северная Осетия - Алания" повторяет текст п. "а" ч. 7 ст. 18 Федерального закона.
Аналогичные положения содержатся в конституциях и законах других республик. Так, согласно п. "в" ст. 78 Конституции Республики Адыгея Президент Республики Адыгея представляет Республику Адыгея во внутренних отношениях и при осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Согласно п. "л" ст. 79 Конституции Республики Марий Эл Президент Республики Марий Эл представляет Республику в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, подписывает договоры и соглашения от имени Республики.
Из всего изложенного следует, что глава субъекта РФ является ключевым звеном в системе как исполнительных, так и в целом государственных органов власти субъекта, что в первую очередь обусловлено федеральным законодательством. Однако не стоит недооценивать роль норм регионального законодательства в становлении статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Они воспроизводят и развивают федеральные нормы, что свидетельствует о готовности региональных органов государственной власти добровольно обеспечивать единство правового пространства России.
Глава 2. Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта РФ
Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта РФ в скобках именует руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта (ст. 18), что дает повод относить его к органам исполнительной власти. Руководство, однако, не означает организационного соединения этих органов, отнесение их к единой государственно-правовой системе. Руководитель исполнительного органа государственной власти субъекта РФ может и не входить в его состав, осуществляя общую координацию государственной деятельности на принципах государственного арбитража в пределах территории субъекта Федерации.
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определенно разводит категории высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, которые в государственной организации отдельных субъектов Федерации неправомерно соединяются. В этом Законе статус высшего должностного лица субъекта РФ формируется по аналогии со статусом федерального Президента, он наделяется полномочиями представительского и координационно-арбитражного порядка, не свойственными исполнительной власти. Характерно, что законодатель выделил координационную функцию в названном Федеральном законе, записав поправкой от 11.12.2004 N 159-ФЗ, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями (пп. "д.1" п. 7 ст. 18).
Что касается высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, то его статусные основы Федеральным законом N 184-ФЗ устанавливаются отдельно. Согласно этому Закону высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обладает традиционными правительственными полномочиями, что позволяет констатировать наличие правительственной власти в субъекте РФ.
О разделенности статусов высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ свидетельствует наличие у них права принятия самостоятельных актов (ст. 22 Федерального закона N 184-ФЗ).
Разность конституционно-правового статуса вызывает несовместимость этих органов, исключающую вхождение высшего должностного лица субъекта РФ в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта в каком-либо качестве. В этом случае высшее должностное лицо субъекта РФ организационно отделяется от регионального органа исполнительной власти (правительство, администрация), осуществляя общее руководство им, обеспечивая высшее представительство субъекта Федерации, взаимодействие и согласованность региональных органов государственной власти.
При подобной модели высшее должностное лицо субъекта Федерации юридически дистанцируется от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, выполняя координационно-арбитражные функции, обеспечивающие согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Высшее должностное лицо субъекта РФ в силу этого обладает качествами руководителя региона, главы субъекта Российской Федерации, обеспечивающими его высшее представительство на региональном и федеральном уровнях. В виду этого представляется целесообразным именовать высшее должностное лицо главой субъекта РФ, придав законодательно этому наименованию родовой характер.
Иные модели организации государственной власти субъектов РФ расходятся с концепцией Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в виду этого не могут считаться вполне легитимными.
Так, в ряде субъектов РФ высшее должностное лицо субъекта одновременно возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта (Удмуртская Республика, Республика Алтай, Мордовия, Тыва, Хакасия, Карелия, Марий Эл и др.), выступая таким образом в двух организационно-правовых качествах.
При подобной модели, имеющей сходство с президентской республикой классического типа, утрачивается самостоятельность высшего исполнительного органа государственной власти (правительства, администрации), который по существу становится придатком должности высшего должностного лица, лишенным государственной инициативы и самостоятельности, совещательной инстанцией при главе субъекта Федерации. Происходит слияние высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти, которые в соответствии с Федеральным законом N 184-ФЗ должны существовать самостоятельно.
При таком совмещении возникают непреодолимые коллизии, вызывающие конкуренцию правовых норм, характеризующих статус высшего должностного лица и главы высшего исполнительного органа государственной власти. Так, высшее должностное лицо согласно Федеральному закону N 184-ФЗ принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 7 ст. 18). Очевидно, однако, что высшее должностное лицо не может реализовать это полномочие, лично возглавляя высший исполнительный орган государственной власти. Такая отставка будет равносильна прекращению полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.
В соответствии с федеральным законодательством высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития; обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта (ст. 21 Федерального закона N 184-ФЗ). Вполне очевидно, что реализация этих полномочий предполагает разделенность институтов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.
Согласно федеральному и региональному законодательству высшее должностное лицо и высший исполнительный орган субъекта Федерации наделяются разными полномочиями, это различие, однако, фактически нивелируется, когда местное правительство (администрация) возглавляется высшим должностным лицом субъекта РФ, поскольку правительственные решения традиционно принимаются не путем голосования, а путем обсуждения в формате общего согласия, то есть в редакции, предлагаемой председательствующим, которым при этой модели является высшее должностное лицо субъекта РФ.
Должность высшего должностного лица субъекта РФ, хотя и учреждается в факультативом порядке, тем не менее представляется совершенно необходимой. В отсутствии этой должности невозможно осуществление ряда конституционных полномочий, выражающих государственную самостоятельность субъектов Федерации, как необходимое условие реализации федерализма. Так, высшее должностное лицо субъекта РФ согласно федеральному законодательству представляет субъект Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 7 ст. 18 Федерального закона N 184-ФЗ).
Вполне очевидно, что названные полномочия не могут осуществляться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, который является органом коллегиальным, их реализация требует индивидуального решения, которое высшее должностное лицо принимает отдельно от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Вполне закономерно, что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации введена должность высшего должностного лица.
Те субъекты Федерации, которые отказываются от института высшего должностного лица, оказываются в положении, юридически крайне противоречивым. Так, в Краснодарском крае высшим исполнительным органом государственной власти края называется администрация Краснодарского края, состоящая из главы администрации (губернатора) края, его первых заместителей, заместителей и структурных подразделений администрации края. Губернатор края официально не называется высшим должностным лицо. Однако уставом края он наделяется полномочиями, которые согласно Федеральному закону персонально закрепляет за высшим должностным лицом - обнародование законов края, подписание договоров и соглашений от имени края и др. (ст. 42 устава).
Губернатор края наделяется полномочиями в порядке, предусмотренном для высшего должностного лица субъекта РФ, то есть по представлению Президента Российской Федерации Законодательным Собранием Краснодарского края. Подобно высшему должностному лицу губернатор отрешается от должности Президентом Российской Федерации, между тем эта мера федерального принуждения применяется лишь в отношении высшего должностного лица субъекта Федерации.
Глава администрации (губернатор) субъекта РФ не вправе пользоваться статусом высшего должностного лица субъекта РФ, если он не обозначен в качестве такового в законодательстве субъекта.
Таким образом, высшее должностное лицо представляется обязательным элементом государственной власти субъекта Российской Федерации, должность которого подлежит учреждению в каждом субъекте Российской Федерации. Ввиду этого предлагается статью 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" изложить в следующей редакции:
"Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации".
Необходимо установить единую нормативно-правовую модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующую общероссийской модели, основанную на государственной самостоятельности главы субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Государственная система субъектов всякой федерации должна быть ориентирована на федеральную схему организации государственной власти, что является залогом федеративного единства. Согласно Конституции РФ система органов исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом (ч. 1 ст. 77). Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в свою очередь, принципом деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации называет единство системы государственной власти (пп. "г" п. 1 ст. 1).
Подобная модель не исключает наличия администрации субъекта Федерации в качестве государственного органа, но лишь с совещательной властью, аналогичного по статусу с Администрацией Президента России, без права принятия собственных нормативно-правовых решений.
Глава 3. Наделение полномочиями главы субъекта РФ
В период нахождения на стадии законопроекта, а также в первое время после вступления в силу новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» гораздо чаще, нежели теперь, можно было встретить негативные оценки отмены прямых выборов высших должностных лиц субъектов Федерации. Существовали мнения о неконституционности, антидемократичности и неэффективности нового порядка наделения полномочиями.
"Двояко можно оценить и тот факт, что избранные по новой системе губернаторы, будучи фактически полномочными представителями Президента РФ в конкретном регионе, получат более весомый политический и административный ресурс по сравнению с нынешними. Наделение губернаторов ресурсами подобного масштаба наряду с их весьма относительной ответственностью перед населением региона - очевидные минусы новой конструкции" 1.
Иную точку зрения имеет А.В. Павлушкин: «новая модель наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов за реализацию единой федеральной политики в регионах» 2. С самого начала сторонницей рассматриваемых президентских инициатив была Т.Я. Хабриева, отмечавшая, что "Конституция РФ не препятствует возможности установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного органа субъекта РФ" 1. По ее мнению, "механическое копирование чужих законодательных моделей без учета условий страны подавляет ее государственные интересы и не приносит успеха. Поэтому упреки в адрес российских законодательных реформ в недостатке демократичности (иногда справедливые, а иногда неосновательные) не учитывают того обстоятельства, что в России могут быть применены и используются свои методы реализации демократической суверенности федеративного государства" 2.
С.А. Авакьян считает, что «само по себе предварительное уяснение мнения представительного органа власти субъекта при замещении должности высшего должностного лица - неплохое мероприятие. Однако, по его мнению, нельзя согласиться с отсутствием возможности оппозиции участвовать в этом процессе, равно как и с полномочиями Президента РФ по роспуску парламента субъекта в случае его несогласия с представленной кандидатурой, - это противоречит федеративной природе государства» 3.