Состав субъектов Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение
1. Состав и образование новых субъектов РФ
1.1. Состав Федерации
1.2. Образование новых субъектов в Российской Федерации
2. Проблемы и перспективы оснований изменения состава федерации
2.1. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов Российской Федерации
2.2. Перспектива расширения способов изменения субъективного состава РФ
Заключение
Библиография

На усмотрение автора из перечня тем в требованиях заказа

Изменение же границ между субъектами Федерации не относится к предмету регулирования данного ФКЗ, а по этому вопросу Конституция России вообще не требует принятия ФКЗ. В случаях объединения субъектов границы нового субъекта совпадают с внешними границами укрупняемых субъектов, а при объединении сложносоставных субъектов, как это происходило до сих пор, территория нового субъекта остается в границах ранее существовавшего субъекта.20 Более того, изменение границ между субъектами необязательно повлечет образование нового субъекта.
Таким образом, действующий Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" требует внесения целого ряда изменений и дополнений:
1. В ФКЗ возможно составить открытый перечень целей объединения субъектов, а уже в ФКЗ по конкретным случаям объединения указывать конкретный перечень.
2. Населению (гражданам) следует предоставить право инициативы в деле укрупнения субъектов Российской Федерации.
3. Заинтересованным субъектам РФ (в лице их органов государственной власти) предоставить право участия в процессе принятия "объединительного" федерального конституционного закона на стадиях их предварительного рассмотрения, рассмотрения и принятия в обеих палатах Федерального Собрания РФ. В связи с этим необходимо установить срок выражения своей позиции заинтересованными субъектами. Он может составлять от 1 до 3 месяцев.
4. Необходимо определить юридические последствия неодобрения Президентом России инициативы объединения субъектов. Например, можно дополнить п. 1 ст. 11 следующим предложением: "В случае отклонения Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе РФ нового субъекта право повторного выражения инициативы у заинтересованных субъектов возникает по истечении 5 (7 или 10) лет с момента отклонения предыдущей инициативы".
5. Установить и требование об одновременности проведения референдумов в заинтересованных субъектах.
6. Выносить на референдум не вопрос об образовании нового субъекта, а проект ФКЗ либо его концепцию, что позволит населению принять непосредственное действенное участие в процессе объединения, а также иметь комплексную картину его последствий.
7. Установить в ФКЗ сроки проведения референдумов в заинтересованных субъектах. К примеру, не позднее 6 месяцев с момента одобрения инициативы Президентом РФ. Необходимо оговорить также санкции за неисполнение данной нормы для ответственных лиц.
9. Для Президента России нужно определить сроки, в течение которых он поддерживает инициативу заинтересованных субъектов. Например, "не позднее 1 месяца с момента выражения инициативы заинтересованными субъектами РФ об образовании в составе РФ нового субъекта. Если в установленный срок Президент РФ не отклонит указанную инициативу либо не поддержит ее, инициатива считается поддержанной Президентом России".
10. Установить сроки представления органами государственной власти заинтересованных субъектов данных о результатах референдума Президенту РФ. Срок можно ограничить десятью днями с момента опубликования официальных итогов референдумов в заинтересованных субъектах.
11. Расходы на объединение субъектов устанавливать в форме федерального закона. Основами отчисления финансовой помощи могут стать размеры территорий, различия в уровне развития субъектов, степень дотационности поглощаемых автономий и т.п. В бюджете же на очередной финансовый год необходимо учитывать стадии процесса объединения субъектов.
По каждому случаю объединения субъектов принимаются отдельные федеральные конституционные законы. Они, как известно, принимаются квалифицированным большинством. Положения, установленные сегодня принятыми ФКЗ по уже проводящимся процессам объединения, вполне можно рассматривать как шаблоны для всех последующих аналогичных законов. Еще более разумным решением данного вопроса видится включение этих положений в ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". В этом случае каждый отдельный закон об образовании нового субъекта РФ действительно лишь устанавливал бы сроки для решения вопросов о функционировании государственных органов объединяющихся субъектов РФ на территории нового субъекта РФ, а также о формировании органов государственной власти этого нового субъекта.21 Со временем подобное предложение может быть реализовано на практике.
Проведенный анализ федеральных конституционных законов, принятых по каждому случаю объединения, позволил сформулировать следующие предложения:
1. В названия конкретных ФКЗ целесообразно включать наименования образуемых субъектов (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край, Иркутская область).
2. Сократить список ограничений, устанавливаемых для законодательных (представительных) органов государственной власти объединяемых субъектов. Так, необходимо отменить запрет относительно выражения недоверия губернаторам и назначаемым ими должностными лицами, а также утверждения договоров и соглашений в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей.
3. Отказаться от практики предоставления особого статуса одному из объединяемых субъектов, а в действующие ФКЗ внести соответствующие изменения. Можно найти другие средства для побуждения автономных округов к объединению.
4. Не наделять законодательные (представительные) органы власти объединяемых субъектов до формирования единого органа полномочиями по принятию нормативных актов еще не созданного субъекта. Предлагаем исключить п. 5 и 6 ст. 8 из ФКЗ от 12 июля 2006 г. и не вносить подобные положения в ФКЗ, которые будут приниматься по другим случаям объединения.
5. В ФКЗ о Пермском крае и Красноярском крае необходимо упомянуть о мировых судах, что имеет место в ФКЗ о Камчатском крае и ФКЗ об Иркутской области.
6. Пределы укрупнения субъектов Российской Федерации определить поправками к Конституции РФ.
7. Часть норм, закрепляемых сегодня в ФКЗ по каждому случаю объединения, включить в рамочный ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".22
2. Проблемы и перспективы оснований изменения состава федерации
2.1. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов Российской Федерации
На данный момент на базе ФЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ" приняты пять Федеральных конституционных законов о конкретных изменениях в составе субъектов Российской Федерации: от 25 марта 2004 г. (в ред. от 12.04.2006) N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа"23 (далее - Федеральный конституционный закон 2004 г.), от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа"24 (далее - Федеральный конституционный закон 2005 г.), от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа",25 от 30 декабря 2006 г. (в ред. от 02.06.2007) N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа"26 (далее - Федеральные конституционные законы 2006 г.) и от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа"27 (далее - Федеральный конституционный закон 2007 г.).28
В результате территориальных изменений, предусмотренных перечисленными Федеральными конституционными законами, к 1 марта 2008 г. количество субъектов Российской Федерации сократилось до 83 единиц. Укрупнение субъектов РФ, несмотря на сомнения в достижимости приписываемых ему управленческих и экономических целей,29 имеет бесспорное политическое основание - волеизъявление населения и представляющих его органов государственной власти. Однако с правовой точки зрения происходящие изменения в территориальном устройстве Российской Федерации и установленный порядок их проведения характеризуются значительным числом дефектов и недоработок. Тематически существующие проблемы конституционно-правового регулирования в рассматриваемой сфере представляется целесообразным сгруппировать в следующие блоки:
конституционные положения об изменении состава субъектов РФ;
законодательный порядок изменения состава субъектов РФ;
правовое регулирование объединения края, областей с входящими в их состав автономными округами;
правовой статус автономных округов после объединения.
Конституция РФ 1993 г. предусматривает единственный вариант изменения состава субъектов РФ в рамках существующих государственных границ - "образование нового субъекта Российской Федерации" (ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137), никак не расшифровывая этот термин. Конституция РФ 1978 г. в ред. от 10 декабря 1992 г. (далее - Конституция 1978 г.)30 в этом отношении отличалась большей проработанностью: в ней говорилось не только об образовании новых субъектов Федерации (п. "б" ст. 72 и п. 12 ст. 109) и изменении границ субъектов Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 72, п. "в" ч. 1 ст. 84.11), но и о "разделении и объединении" существующих субъектов Федерации (ч. 3 ст. 70).
Причем, что немаловажно, Конституция 1978 г. в отличие от действующей Конституции говорила о "порядке" применительно к разделению и объединению субъектов Федерации, а не к образованию новых субъектов Федерации. Формулировка "порядок разделения и объединения субъектов РФ" представляется значительно более корректной, поскольку теоретически образование нового субъекта Федерации может являться лишь одним из результатов разделения субъекта Федерации (наряду с изменением территории и границ первоначального субъекта Федерации) и может вообще не являться результатом объединения субъектов Федерации (в случае если один субъект Федерации присоединяется к другому, правовыми результатами их объединения будет прекращение существования одного из субъектов Федерации и изменение территории и границ другого субъекта Федерации).
Таким образом, в отличие от разделения и объединения конструкция "образование нового субъекта РФ" с логической точки зрения является незавершенной. Не отказываясь от нее, положение ч. 2 ст. 65 Конституции можно было бы изложить в следующем виде: "...образование в ее составе нового субъекта, прекращение существования субъекта РФ и связанные с этим изменения территорий и границ субъектов РФ осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом".
В существующем же виде конституционные положения об образовании новых субъектов Российской Федерации не только небезупречны в юридико-техническом отношении, но и несколько сужают возможности территориальных изменений в сравнении с Конституцией 1978 г. или неоправданно усложняют их. Если понимать формулировку "образование нового субъекта РФ" буквально, то Конституция допускает как выделение нового субъекта из состава существующего (т.е. разделение субъекта Федерации по терминологии Конституции 1978 г.), так и объединение субъектов Федерации. Однако последнее обязательно должно предполагать прекращение существования всех объединяющихся субъектов Федерации (поскольку согласно Конституции 1993 г. непременно должен быть образован новый субъект Федерации, присоединение одного субъекта Федерации к другому с продолжением существования последнего является невозможным). Аналогично разделение территории субъекта Федерации между двумя или несколькими другими субъектами Федерации (что Конституция РФ 1993 г. в принципе не исключает) возможно лишь в случае, если прекратят существование все участвующие в этом процессе субъекты Федерации, т.е. если каждый из субъектов Федерации, между которыми производится раздел, и присоединяемая к нему часть территории разделяемого субъекта Федерации образуют новый субъект Федерации.31
Федеральный конституционный закон 2001 г. сужает и без того не слишком широкие возможности по реформированию территориального устройства России, намеченные в Конституции РФ 1993 г., чем практически исключает возможность более или менее системных преобразований в данной области. Эти ограничения проявляются в следующих моментах.
Во-первых, названным Федеральным конституционным законом допускается лишь один вариант изменения состава субъектов Российской Федерации в рамках существующих государственных границ - их объединение. Исходя из осторожного определения, содержащегося в п. 2 ст. 5 названного Федерального конституционного закона ("образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ"), можно заключить, что законодатель не представляет себе иной возможности изменения территорий субъектов Федерации, кроме их простого слияния. Тем самым полностью исключается возможность территориальных изменений в форме разделения территории субъекта Федерации на два или несколько субъектов Федерации.
Приведенное положение, конечно, не означает невозможности более комплексных территориальных изменений, но в процессуальном отношении делает их неуместно сложными. Например, для разделения территории одного субъекта Федерации между двумя другими субъектами Федерации вначале потребуется - посредством референдума и федерального конституционного закона - объединить разделяемый субъект Федерации с одним из двух других, а затем передать часть вновь образованного субъекта Федерации второму из субъектов Федерации, между которыми должен был быть произведен раздел, - на основании соглашения между ними и решения Совета Федерации.
Во-вторых, Федеральный конституционный закон 2001 г. называет лишь один субъект инициативы образования нового субъекта Федерации - сами "заинтересованные субъекты Федерации" (т.е. субъекты Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Федерации). Это представляется принципиально неверным, поскольку Федерация в этом случае оказывается полностью исключенной из начального этапа изменения собственного федеративного устройства, которое в соответствии с Конституцией находится в ее исключительном ведении.
Законодательно закрепленный порядок образования новых субъектов Российской Федерации имеет и юридико-технические погрешности. Так, названный Федеральный конституционный закон довольно неуверенно описывает некоторые правовые последствия образования в составе Российской Федерации нового субъекта: согласно п. 2 ст. 5 последнее "может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению". Очевидно, приведенное положение следует понимать следующим образом: "влечет за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации...".32
Принятие новых субъектов в состав РФ также предусмотрено в ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, а его порядок также закреплен в Федеральном конституционном законе 2001 г. и также не лишен недостатков. В нем предусматривается лишь возможность предоставления иностранному государству, пожелавшему войти в состав России, статуса республики, края или области, а для части иностранного государства, принимаемой в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта, - статуса республики, края, области, автономной области или автономного округа (ст. 4 названного Федерального конституционного закона). Тем самым, с одной стороны, подчеркивается статусное неравенство субъектов Российской Федерации, а с другой стороны, игнорируется существование за рубежом населенных пунктов, могущих претендовать на статус городов федерального значения.
2.2. Перспектива расширения способов изменения субъективного состава РФ
Широкая трактовка изменения состава субъектов РФ включает не только принятие в состав РФ и объединение граничащих между собой субъектов РФ, но и изменение конституционного статуса субъекта РФ (например, преобразования области в край, края в республику и т.п.). Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ без изменения его территории также приведет к изменению субъектного состава РФ. Так, если области будет предоставлен статус края или республики, то в составе РФ станет на одну область меньше и на один край или республику больше.
Указанный способ изменения субъектного состава РФ возможен. В соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта Федерации может быть изменен по взаимному согласию РФ и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако следует подчеркнуть, что изменение статуса субъекта РФ, не связанное с образованием нового субъекта РФ, не является предметом регулирования Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ (в редакции от 31 октября 2005 года) "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ".33 Данный вопрос - предмет специального федерального конституционного закона, который на сегодняшний день не принят.
В условиях современной России изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ является потенциально наиболее вероятным вариантом расширения способов изменения субъектного состава Федерации. В отношении автономных округов, входящих в состав другого субъекта Федерации, изменение конституционно-правового статуса будет, видимо, означать и непосредственное вхождение в состав РФ. Ведь по смыслу норм ст. 66 Конституции вхождение в состав другого субъекта Федерации является особенностью конституционно-правового статуса именно автономного округа. Республика, край или область не могут входить в состав другого субъекта РФ.
Принятие общего федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ позволит на его основе разработать и принять специальный федеральный конституционный закон (или даже федеральный закон, поскольку в Конституции РФ не установлено требование о принятии именно конституционного закона по каждому конкретному случаю изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ) об изменении конституционно-правового статуса конкретного субъекта Федерации.34
В результате изменения статуса автономного округа данный субъект РФ сможет непосредственно войти в состав РФ и приобрести статус области, края либо республики со всеми особенностями статуса и объемом полномочий органов государственной власти таких субъектов РФ. В свою очередь Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не предусматривает возможности непосредственного вхождения в состав РФ автономного округа, входящего в состав края (области). Однако принятие федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ автоматически исключает необходимость оспаривания в Конституционном Суде РФ любых норм федеральных законов, прежде всего указанного Федерального закона N 184-ФЗ, поскольку федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.