Парламент в зарубежных странах

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА ПАРЛАМЕНТА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
1.1 Понятие парламента в зарубежных странах
1.2 Структура парламента в зарубежных странах
2. ПОРЯДОК РАБОТЫ ПАРЛАМЕНТА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС
2.1 Порядок работы парламента в зарубежных странах
2.2 Законодательный процесс
3. КОМПЕТЕНЦИЯ ПАРЛАМЕНТОВ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН И ПРАВОВОЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТАРИЯ
3.1 Компетенция зарубежных парламентов и парламентский контроль
3.2 Правовое положение депутата парламента
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Парламент в зарубежных странах

Внешними органами парламента могут быть депутатские делегации, в том числе делегации, участвующие в межпарламентских ассамблеях, межгосударственных союзных органах4.
Вспомогательную часть в структуре парламента представляют собой специальные, консультативные службы, персонал архивов и библиотек, парламентская полиция (гвардия). В японском парламенте функции такой службы выполняет комиссия по организации внутрипарламентской работы, которая ведает многими вопросами — например, утверждает меню блюд, подаваемых депутатам на обед. Лицом, начальствующим над вспомогательными службами, является председатель парламента (палаты).
Такова в общих чертах структура парламента. Однако законодательное учреждение состоит не только из председателя, комиссий, фракций. Основу парламента составляют его члены.
2. ПОРЯДОК РАБОТЫ ПАРЛАМЕНТА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС
2.1 Порядок работы парламента в зарубежных странах
Деятельность парламента выражается в принятии решений и осуществляется по правилам, совокупность которых образует парламентскую процедуру.
Парламент проводит свою работу в различных формах. Главной из них является сессия. Сессия парламента состоит из серии заседаний, проводимых в течение определенного периода. Время проведения сессии может быть установлено как определенный срок, но часто это время является ориентировочным, и сессия завершается по мере исчерпания программы бюджетных и законодательных работ. Сессия может быть также прервана досрочно в случаях, когда глава государства распускает парламент.
Сессии могут быть очередными и чрезвычайными. Очередные сессии проводятся в установленные законом сроки - парламент собирается по "праву" или на основании акта главы государства, который придерживается правил о периодичности созыва парламента. На очередной сессии парламент свободен в формировании своей повестки, может определять перечень вопросов, подлежащих обсуждению, а также изменять повестку5.
В чрезвычайную сессию парламент работает в течение срока, какой займет решение вопросов, ради которых он экстренно собирается. Таким вопросом может быть утверждение акта об объявлении войны, о введении чрезвычайного положения, привлечение высших должностных лиц к ответственности и прочие неотложные дела. Внеочередная сессия имеет повестку, за пределы которой парламент выходить не вправе. Если обстоятельства, вызвавшие чрезвычайную сессию, имеют длительный характер, она может оказаться весьма продолжительной. Главам государств обычно запрещено пользоваться правом роспуска парламента, если законодатели собрались на чрезвычайную сессию.
Открытие сессии и затем каждое заседание парламента могут состояться при наличии кворума. Требования по поводу кворума различаются. Обычно кворумом считается не менее чем половина от общего состава депутатов. Но, например, по конституции Японии палаты парламента правомочны принимать решения при наличии всего одной трети от общего числа депутатов, а в Великобритании для кворума в Палате общин достаточно присутствия сорока из более чем шестисот депутатов6.
Сессия, образующие ее заседания не являются единственной формой работы парламента. Встречаются упрощенные формы деятельности законодательного собрания, Работая по упрощенной форме, парламент проводит слушания или принимает решения без кворума и соблюдения обычных процедурных правил. Например, в странах, воспринявших британскую парламентскую традицию, используется такая форма работы, как "комитет всей палаты" - полуформальное заседание палаты парламента. В ФРГ образуется общий комитет. В межсессионное время он принимает вместо парламента отдельные решения, которые в последующем должны быть утверждены. Общий комитет состоит из представителей обеих палат парламента и образуется пропорционально численности партийных фракций. В Италии президиум Палаты депутатов выполняет ее некоторые функции в период между сессиями. Кроме того, комитетам может быть поручено принятие решений от имени парламента.
2.2 Законодательный процесс
Главное в парламентской процедуре - законодательный процесс. Законодательный парламентский процесс складывается из нескольких этапов (стадий), в каждом из которых участвует определенный круг субъектов.
На начальном этапе законодательного процесса осуществляется инициатива, то есть вносится предложение о принятии закона, бюджета или иного акта. Не всякое предложение имеет статус законодательной инициативы, а лишь то, которое поступит от специально управомоченных лиц, государственных, муниципальных учреждений. Их называют субъектами права законодательной инициативы. Субъектом этого права могут быть представительные группы граждан, поддержавших своими подписями предложение об издании закона. Так, в Румынии с законодательной инициативой могут выступить граждане в количестве не менее 250 000 человек, а в Латвии - для этого нужно 126 000 или более подписей избирателей.
Право законодательной инициативы не всегда гарантировано. В британской Палате общин депутат в установленный срок (после пятой среды сессии) вправе внести свой законопроект. Но его предложение будет рассмотрено парламентом при условии и, если депутату выпадет жребий - в буквальном смысле слова проводится жеребьевка поданных законопроектов.
Законодательная инициатива в форме предложения о разработке и издании парламентского акта поступает в парламент, который принимает его к работе, направляет в комиссии или в правительство, где оно становится законопроектом. Парламентская процедура предъявляет определенные требования к форме и содержанию законопроектов. Так, автор законопроекта, вносимого в немецкий парламент, должен письменно сообщить свое имя, цели и мотивы, которыми он руководствуется, предложить тексты изменения статей кодексов, если будущий закон затрагивает кодифицированную область законодательства.
Надлежащим образом поданное и принятое законопредложение регистрируется и проходит парламентские слушания (чтения). Парламентские слушания (чтения) представляют собой другую стадию законодательного процесса. Законопроекты, особенно сложные, проходят несколько чтений, то есть обсуждаются некоторое количество раз.
Между чтениями работу над проектами проводят комитеты парламента. Полномочия комитетов и комиссий в отношении рассматриваемых законопроектов могут быть скромными или, напротив, очень обширными. В одних парламентах принято любое законопредложение вносить на первое слушание. Если предложение но результатам первого чтения принято к рассмотрению, то парламент резолюцией определяет основные направления работы над законопроектом. Если парламент приходит к выводу о необходимости редакционной работы над проектом, полномочия комиссии ограничиваются лишь правкой его текста. В других случаях, как, например, в Исландии, законопроекты поступают в парламент (Альтинг) от комиссий7. Таким образом, инициативы предварительно проходят через фильтр комиссий.
Бывает, однако, и так, что комитет (комиссия) не только предварительно оценивает законопроект и обрабатывает его текст, но и решает его судьбу, имеет право прекратить его рассмотрение, либо дать предложению законный ход. Так, законопроект, попавший в комиссию японского парламента, может быть изменен по содержанию и даже отклонен. И только по требованию двадцати и более депутатов отклоненный комиссией проект выносится на обсуждение Палаты парламента.
Законопроект может быть подан от имени правительства в так называемом срочном порядке, который предусмотрен законами отдельных стран. При этом, например, Эдускунт в Финляндии имеет право не согласиться с такой поспешностью правительства, если 5/6 от общего числа депутатов не подтвердит срочность законопроекта.
Если чтения по законопроекту дали результат, Палата парламента принимает решение о его одобрении (утверждении). Обычно акты парламента принимаются простым большинством голосов. Говоря об исключениях, следует вновь назвать финляндский парламент, где обычным является требование о большинстве в 2/3 голосов.
В двухпалатных парламентах рассмотрение законопроекта на этом не завершается, особенно если вторая палата пользуется действительными правами. Законопроект, одобренный одной из палат, должен пройти слушания и подлежит утверждению в другой палате, которая может заявить о своих возражениях. Если это случается, то возникает необходимость разрешить разногласия между палатами. Порядок разрешения разногласий находится в зависимости от политического положения палат, соотношения их полномочий, их роли в законодательном процессе.
Разногласия могут быть разрешены путем преодоления возражений одной из палат. Процедура преодоления возражений состоит в том, что нижняя палата повторно голосует по законопроекту. Если это голосование даст положительный результат, законопроект утверждается вопреки мнению верхней палаты. Если же ни одна из палат не имеет явного преимущества, то преодоление возражений не годится для разрешения разногласий между ними. Необходимо добиваться компромисса. Компромисс достигается применением одной из согласительных процедур.
В парламентской практике сложились три основные разновидности согласительных процедур. Во-первых, для разрешения разногласий между палатами может быть образована согласительная комиссия. Комиссия вырабатывает проект решения, учитывающий разногласия, после чего он поступает на голосование в каждую из палат. Другая согласительная процедура - совместное заседание палат для обсуждения спорного законопроекта (в Румынии) и, возможно, последующее общее голосование8.
Наконец, применяется согласительная процедура, которую называют методом челнока. Применяя метод челнока, палаты пересылают друг другу спорный законопроект и каждая из них высказывает свои предложения об урегулировании разногласий. Законопроект, подобно челноку, перемещается между палатами до тех пор, пока разногласия не будут устранены или до прекращения слушаний по нему, например, по окончании сессии.
По завершении работы парламента над законопроектом наступает этап промульгации. Промульгацию совершает глава государства, и состоит она в том, что президент или монарх скрепляют подписью утвержденный парламентом акт и принимают решение о его опубликовании. Главы дуалистической монархии или президентской республики могут воспользоваться правом вето на стадии промульгации, то есть отклонить принятый закон, отказать в его подписании и опубликовании. В отдельных странах с парламентской формой правления главы государства также могут наложить вето на законопроект.
Если глава государства наделен правом абсолютного вето, что обычно встречается в дуалистической монархии, и использует это право, работа над законопроектом прекращается. Президенты наделены правом отлагательного вето. Пользуясь этим нравом, президент высказывает свои возражения по акту, представленному к промульгации, и направляет его в парламент на повторное слушание9.
Повторное голосование обязывает президента промульгировать акт либо придает закону юридическую силу и без подписи главы государства. При определенных обстоятельствах право отлагательного вето может приобрести значение абсолютного вето. В США сложилось понятие "карманного вето" (pocket veto), которое означает задержку президентом подписания акта, утвержденного Конгрессом, до момента закрытия сессии. Президент, получая утвержденный Конгрессом акт в последние декады сессии, может намеренно отложить его подписание и тем самым не дать законодателям возможности провести повторное голосование. С 1790 г. в Конгрессе действует правило "cie novo", по которому работа над законопроектом должна быть завершена за одну сессию (в Палате представителей это правило теперь отменено). Следующие сессии не могут возобновить слушания по законопроекту. Дойти до промульгации законопроект может только после прохождения всех этапов парламентской процедуры.
Сходно с "карманным" право вето, которым наделен президент Кот д'Ивуар. Он имеет право не просто возвратить законопроект на повторное голосование, но и потребовать перенесения слушании по нему на следующую сессию.
Вето может быть сплошным или выборочным. Сплошное вето связывает главу государства, не дает ему возможности промульгировать нужные статьи закона, оставив без утверждения нежелательные законоположения. Президент должен либо скрепить закон своей подписью, либо отклонить его в целом, даже если в законе есть нормы, с которыми он согласен. Депутаты пользуются преимуществами, вытекающими из сплошного вето. Они включают в спорный законопроект или бюджет статьи, которые выгодны главе государства, и ставят его перед выбором: пойти на компромисс с парламентом либо отвергнуть привлекательные желательные статьи закона вместе с теми, против которых он действительно возражает10.
Право выборочного вето позволяет главе государства промульгировать лишь ту часть закона, с которой он согласен, а в остальном отклонить парламентский акт. Право выборочного вето дает президенту или монарху возможность "перекраивать" принятый парламентом закон и особенно бюджет по своему усмотрению. Оно обеспечивает явный перевес в пользу главы государства. Выборочное вето практикуется в штатах Иллинойс и Массачусетс в США, в государствах латиноамериканского региона, таких, как Венесуэла, Коста-Рика и других.
3. КОМПЕТЕНЦИЯ ПАРЛАМЕНТОВ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН И ПРАВОВОЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТАРИЯ
3.1 Компетенция зарубежных парламентов и парламентский контроль
Для определения места парламента в системе государственных органов важное значение имеет его компетенция. Компетенция зависит от формы правления, формы государственного устройства, исторических условий, степени демократичности страны, соотношения в ней политических сил и ряда иных факторов.
Так, в президентских республиках парламенты не принимают участия в формировании правительства, ограничен их контроль за деятельностью исполнительной власти. В федеративных государствах компетенция представительных органов поделена между федерацией и ее субъектами. В государствах с тоталитарным режимом конституции могут закреплять за парламентом значительные права, но на практике большинство их полномочий оказываются фиктивными. Изменение соотношения политических сил во Франции в 50-х гг. привело к принятию Конституции 1958 г., которая существенно урезала права Национального собрания в сфере законодательства и контроля. Во многих странах компетенция парламента недостаточно четко регламентируется конституционными актами. Тем не менее все они предоставляют право высшему представительному органу страны издавать законы самостоятельно или совместно с главой государства, устанавливать налоги, принимать государственный бюджет. Многие конституции закрепляют некоторые формы парламентского контроля за исполнительной властью и участия парламента во внешнеполитическом процессе.
В некоторых же конституциях компетенция более детализирована. Так, в соответствии с Конституцией Испании Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность Правительства, определяют свою внутреннюю структуру и порядок деятельности, принципы организации государственных органов и взаимоотношения между ними, основы правового положения личности и статус государственных служащих, административно-территориальное устройство государства, основы статуса региональных автономных образований11.
В некоторых странах парламент наделен правом формирования или участия в формировании других органов. Так, парламенты Скандинавских стран и Финляндии выбирают из своей среды определенное число депутатов в консультативный орган северных стран - Северный совет. В тех государствах, где имеются специальные органы конституционного контроля, парламенты, как правило, принимают участие в назначении их членов (Австрия, Франция, Португалия, Бельгияи др.) либо назначают всех членов такого органа (ФРГ).
В демократических государствах парламенты выступают центральным звеном правоохранительной системы, определяют объем прав и свобод граждан и вырабатывают механизм их защиты. В странах с двухпалатной системой парламентов конституции обычно наделяют нижнюю и верхнюю палаты разным объемом полномочий, но законодательными правами обладают при этом они обе. Так, только Сенат Конгресса США рассматривает и решает такие вопросы, как ратификация и денонсация международных договоров, дает согласие на назначение высших лиц американской администрации. В парламентарных республиках и монархиях вопрос о назначении премьер-министра или одобрении состава сформированного им правительства, о вынесении вотума недоверия правительству относится к ведению нижней палаты. Однако из этого правила имеются исключения. Так, ст. 84 Конституции Швейцарской конфедерации гласит: "Национальный совет и Совет кантонов принимают решения по всем вопросам, которые настоящая Конституция предоставляет в ведение Конфедерации и которые не относятся к ведению другой федеральной власти"12.
По характеру закрепленной в конституциях законодательной
компетенции парламенты принято делить на три группы: с абсолютно неограниченной, абсолютно ограниченной и относительно ограниченной законодательной компетенцией. К первой группе относятся парламенты, юридически обладающие правом принимать законы по любым вопросам (Великобритания, Италия, Ирландия, Греция, Япония). Ни в основных законах, ни в других актах не дается перечня вопросов, которые должны рассматриваться парламентами и решаться в принимаемых
ими законах. Перечисление в конституции Швеции вопросов, которые решаются только путем принятия законов Риксдагом, не
является ограничением его законодательной компетенции: конституция определяет его исключительные права, но одновременно
устанавливает, что Риксдаг может принимать законы и по вопросам, отнесенным к компетенции Правительства.
Во вторую группу входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов. Так, при определении компетенции Конгресса США Конституциязакрепила за ним не законодательную власть вообще, а только предоставленную ею. Более того, в разд. 9 ст. I установлен тот круг вопросов, по которым Конгресс не может принимать законов.
Третью группу составляют парламенты, рамки ограниченной
законодательной компетенции которых довольно подвижны. Это
парламенты некоторых федераций (ФРГ, Индия, Малайзия), где
имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее
субъектов.
Парламентам зарубежных стран, как правило, предоставляются широкие полномочия участия в выработке налоговой и бюджетной политики государства, в чем проявляются финансовые полномочия законодательных органов. Однако в современный период в целом ряде стран финансовые права парламентов стали ограничиваться. Это выразилось в
принятии бюджетов в более общем виде, в предоставлении правительству права перераспределять средства (кроме защищенных
статей), в передаче некоторыми парламентами части финансовых
прав своей постоянной комиссии. В одних странах депутатское предложение о дополнительных расходах должно одновременно содержать указание на источники финансирования этих расходов (Финляндия), в других - депутаты вообще не могут вносить законопроекты и поправки, ведущие к увеличению расходов или уменьшению доходов (Франция, Португалия). Правительство иногда производит расходы, ставя парламент перед необходимостью их
последующего одобрения. Так, согласно ст. 112 Основного закона
ФРГ Федеральное правительство вправе в случае "непредусмотренной и неотложной потребности" производить сверхбюджетные и внеплановые расходы с одобрения не парламента, а федерального министра финансов.
Полномочиями судебных органов парламенты обычно не наделяются. Исключение составляет Палата лордов британского Парламента, которая в первой инстанции (в составе судебных лордов) рассматривает дела о преступлениях, совершенных пэрами, и может выступать в качестве апелляционной инстанции.
В большинстве же государств парламенты наделены правом