Российский федерализм.

ПЛАН
Введение
Глава 1. Федерализм как форма государственного устройства
1.1. Понятие федерации как формы государственного устройства
1.2. Модели и мировой опыт в области федерализма
Глава 2. Развитие федерализма в 1990-2000 гг.
2.1. Полномочия центра и регионов
2.2. Формирование регионов власти
2.3. Федеральное вмешательство в права субъекта федерации
Заключение
Литература

Российский федерализм.

В то же время одними только централизаторско-мобилизационными начинаниями советский опыт не исчерпывается. В качестве примера можно припомнить преобразования административно-территориального деления России, предполагающие ставку на децентрализацию. Так, в период нэпа происходила децентрализация управления экономикой в соответствии с принципами экономического районирования территории, разработанными Госпланом, что, по мнению ее инициаторов, "должно было послужить основой для установления нового административного деления страны".18
К 1930 г. новое административно-территориальное деление России на 6 АССР и 12 областей и краев было завершено. Примечательно, что все национальные автономии, кроме Казахской и Киргизской, входили в состав административно-экономических областей и краев; тем самымс помощью экономики постепенно стиралась основа для "национал-сепаратизма". Однако взятый в начале тридцатых годов Сталиным курс на коллективизацию и индустриализацию, порожденный внешним давлением и нарастающей угрозой войны, вновь потребовал централизации управления, ограничения хозяйственной самостоятельности региональных властей. Все это привело к дроблению экономических районов на легкоуправляемые "сверху" административно-территориальные единицы (области, республики и края).19
Однако ещё в годы гражданской войны принимаются акты «сближающие» независимые республики. В 1919 г. ВЦИК РСФСР при участии представителей советских республик издал декрет "Об объединении Советских Республик: России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым империализмом". Признавая независимость и право республик на самоопределение, было решено объединить их военные, хозяйственные, финансовые и железнодорожные организации. В сложных условиях войны удалось создать единую военную организацию республик. Однако к началу 1922 г. ситуация значительно изменилась.
Шесть советских социалистических республик: РСФСР, УССР, БССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР и две народные советские республики: Бухарская и Хорезмская продолжали сближение уже в условиях мира. Укреплялись экономические и политические связи.
В августе 1922 г. по предложению Политбюро ЦК была создана комиссия для подготовки к очередному Пленуму ЦК вопроса о взаимоотношениях РСФСР и независимых национальных советских республик. Председателем комиссии был И. Сталин, который еще с момента создания первого советского правительства возглавлял наркомат по делам национальностей. В комиссию входили: В. Куйбышев, Г. Орджоникидзе, X. Раковский, Г. Сокольников и представители национальных республик - по одному от каждой. Сталин подготовил проект резолюции, предусматривавший вхождение Украины, Белоруссии, закавказских республик в РСФСР на правах автономных республик. Вопрос об остальных республиках оставался открытым. Сталинская резолюция получила название проекта автономизации. ВЦИК и СНК РСФСР становились высшими органами государственной власти в новом государстве, а большинство наркоматов республик подчинялось соответствующим наркоматам РСФСР. Проект Сталина был разослан для обсуждения в ЦК компартий республик. Его одобрили ЦК КП Азербайджана и Армении. Против выступил ЦК КП Грузии, заявив, что объединение в форме автономизации преждевременно, объединение хозяйственной и общей политики необходимо, но с сохранением всех атрибутов независимости. Фактически это означало оформление конфедерации советских республик, основанной на единстве военной, политической, дипломатической и частично - хозяйственной деятельности. ЦК КП Белоруссии высказался за сохранение существующего положения. ЦК КП Украины проекта не обсуждал, но заявил, что исходит из принципа независимости Украины.
Как считают историки, Ленин был более гибким политиком, чем Сталин. Желая, видимо не менее Сталина, создания унитарного государства, он пытался придать ему привлекательную юридическую форму. Таким образом, и Ленин и Сталин поскорее стремились создать СССР, хотя и при этом спорным вопросом оставалась форма государства.20
Декларация об образовании СССР и Договор об образовании СССР стали основой Конституции СССР 1924 г. Вместе с тем оставались объективные причины для роста напряженности между центром и регионами.
В структуре и других федераций базовое положение занимают ее субъекты. Жизнеспособность и стабильность федерации зависит от политического и социально-экономического благополучия её регионов - субъектов федерации, что не в последнюю очередь определяется их политико-правовым статусом и тем реальным положением, которое они занимают в системе федеративных отношений.
На место и роль субъектов федерации в системе, например, германских федеративных отношений существенное влияние оказали исторические условия, этнический состав населения, доминирующая в обществе политическая культура и способ формирования федерации. Созданный в Германии в специфических условиях ее развития тип федерализма можно охарактеризовать как «административный», или «исполнительский» федерализм. Он явился результатом преимущественного сосредоточения законодательной власти в руках федеральной власти и исполнительной - в руках немецких земель.
В силу моноэтнического состава германского общества федерализм формировался там на основе разделения земель сугубо по территориальному принципу. Важнейшим принципом федерализма в Германии является равноправный конституционный статус субъектов федерации. Однако это не означает их равенства. Конституционно-правовая симметрия не исключает и не может исключить фактическую асимметрию субъектов федерации, их финансово-экономическое и социальное неравенство. Эта фактическая асимметрия должна учитываться в законодательной и договорной практике, не задевающей конституционно-правового равенства статусов субъектов федерации.
Право субъектов федерации самостоятельно устанавливать свою систему государственных органов является одним из важнейших элементов их политико-правового статуса. Конституционные положения в ФРГ, касающиеся указанного права субъектов федерации, страдают существенными недостатками. В Основном законе государства нет четкого указания на это право и критерии, в соответствии с которыми оно реализуется.
Субъекты федерации в ФРГ участвуют в формировании общегосударственной, общефедеральной воли. Это участие прослеживается по трем институциональным направлениям: путем использования Бундесрата; активности в законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях; через обращение с запросами в Конституционный суд. Вместе с тем конкретные формы участия субъектов федерации в формировании общегосударственной воли по указанным направлениям существенно различаются, в этом отношении по объему используемых полномочий субъекты в Германии не имеют определенного превосходства, как, например, в России.
В международных и внешнеэкономических связях немецких земель можно достаточно четко выделить три направления, свидетельствующих о более непосредственном включении субъектов ФРГ во внешнюю политику государства. Статус субъекта федерации предполагает наличие не только прав, но и не менее определенных обязанностей, а также ответственности за их неисполнение. В юридическом плане основная обязанность субъектов федерации - это строгое соблюдение федеральной конституции и федеральных законов, особенно конституционно закрепленного разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
В законодательном плане в этой стране предусмотрены гарантии федеративного характера германского государства. Основной закон ФРГ запрещает внесение в него изменений, затрагивающих разделение федерации на земли. Это означает, что федеративная система не может быть заменена централистской системой даже путем конституционной поправки.
С одной стороны, федерализм предполагает такие типичные для немецких либералов категории, как конкуренция, инициатива, плюрализм и политические свободы, субсидиарность. С другой стороны, федерализм немыслим без логики коллективного согласования интересов под эгидой государства (что, например, заложено в Конституции ФРГ в виде финансовой поддержки из федерального бюджета общинам и землям во имя избежания нарушений общего экономического равновесия, "всеобщей воли", перераспределения ресурсов между богатыми и бедными территориями.21
В Германии административные и неадминистративные факторы, определяющие собой федеративные отношения, тесно переплетены друг с другом. По словам Ирины Бусыгиной, «границы земель и границы регионов общества в большинстве случаев не совпадают: Немецкие земли, по сути, далеко не всегда есть регионы людей, но в гораздо большей степени административно-территориальные единицы».22 При этом в одно целое были объединены абсолютно разнородные территории - например, протестантский Вюртемберг и католический Баден.23 По её мнению, немецкий федерализм близок к системе "территориальных корпораций" и оказывает на региональное разнообразие скорее нивелирующее, нежели стимулирующее действие.
В то же время в стране наблюдается параллельное существование административных и "невидимых" границ. В Германии эти "пунктирные границы" делят страну на "Восток" и "Запад" (с условной границей по Эльбе) и Север и Юг ("линия Майна"). Речь идёт о культурных, социальных и иных типах границ.
Таким образом, федерализм - явление сложное и противоречивое. Он может сочетать в себе тенденцию к централизации и децентрализации, центростремительные и центробежные силы. Центробежные силы, раскалывающие федерацию, могут определяться языковой, религиозной и культурной гетерогенностью общества. Центробежным противостоят центростремительные силы, которые объединяют федерацию: хозяйственно-экономические связи, финансовая система, расходы федеральной власти на социальные программы, содержание вооруженных сил и др.
Конституционное закрепление федеративного устройства в качестве неотъемлемых атрибутов, например, российской государственности обусловливает в числе прочих необходимость адекватного сопряжения федерализма и главных демократических принципов.24
Критериями федерализма являются: единая государст­венная политика и контроль правительства над всеми тер­риториями, входящими в федерацию; исключительное пра­во федеративного правительства на проведение внешней политики; отсутствие у субъектов федерации права на вы­ход из нее; отсутствие у центрального правительства права на изменение границ государств — членов федерации; воз­можность изменения конституции государства только с со­гласия членов федерации; возможность субъектов федера­ции иметь свои конституции, которые не должны проти­воречить федеральной; наличие двухпалатного парламента с равным представительством государств-членов по край­ней мере в верхней палате; двойная система законодатель­ных и исполнительных органов, судебная, правовая, граж­данства, разделение власти и полномочий федерации и го­сударств-членов.
Глава 2. Развитие федерализма в 1990-2000 гг.
2.1. Полномочия центра и регионов
В разграничении предметов ведения и полномочий, которое в значительной мере определяет особенности политико-правового статуса субъектов, федерации похожи друг на друга. Во всех конституциях государств, имеющих федеративное устройство, происходит выделение и подробное описание предметов ведения и полномочий федеральной власти, причем сделано это именно на конституционном уровне и исчерпывающим способом, не позволяющим произвольно расширять или сужать указанные предметы ведения и полномочия. В определении предметов ведения и полномочий субъектов федераций РФ, ФРГ, Пакиcтан и другие государства придерживаются остаточного принципа.
В целом круг законодательных полномочий субъектов Российской Федерации значительно шире, чем у германских земель. Последние, осуществляя большие административные полномочия, явно обделены полномочиями в сфере законодательства. В то же время целесообразно заимствовать некоторые элементы немецкого опыта и в этой сфере (например, институт рамочных предписаний для законодательства земель).
В российской и немецкой федерациях по-разному решаются некоторые принципиальные вопросы федеративных межбюджетных отношений: разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в налоговой и бюджетной сферах и распределение доходов и расходов между бюджетами двух уровней. Некоторые элементы немецкого подхода целесообразно заимствовать в практике налоговых и бюджетных взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации в России.25
В начале 1990-х годов Россия, хотя и именовала себя Федерацией, в действительности оставалась унитарным государством. Огромной страной по-прежнему управляли из одного центра. Неэффективность такого управления проявилась еще в советские времена, а после распада Союза она превратилась в анахронизм. Старые экономические связи между территориями разрушились, централизованная система управления ослабела, вся сфера хозяйственной деятельности фактически сосредоточилась в руках местных властей, хотя юридически они по-прежнему были лишены соответствующих полномочий. Нарастало недовольство регионов. Не только республики, но и русские края и области, прежде всего богатые сырьевые земли, добивались большей самостоятельности, особенно во внешнеэкономической деятельности.
В национальных республиках развивались массовые национальные движения, вожди которых могли вывести на улицы тысячи сторонников республиканского суверенитета. Энергию этих движений поначалу подчинили себе лидеры республик. Бывшая коммунистическая номенклатура (выходцы из этого слоя составляли большинство региональных лидеров) использовали эту энергию, дабы сохранить за собой власть, а политические неофиты вроде руководителя чеченского национального движения генерала Дж. Дудаева - для прихода к власти.
Развернувшаяся в 1992-1993 гг. борьба за власть между двумя "центрами силы" в России - президентом и парламентом - существенно ослабляла федерацию. В этом противоборстве обе стороны пытались заручиться поддержкой региональных лидеров, а те в уплату за содействие требовали всё больших привилегий для своих территорий.
Но уже к концу 1993 г. ситуация стала меняться. Прежде всего заметно понизился уровень активности национальных движений, выступавших с откровенно сепаратистскими лозунгами. Прошедшие в 1994 г. и позднее выборы в органы власти субъектов федерации показали, что и эти лозунги, и сами национальные движения почти полностью лишились поддержки населения.
По Конституции РФ 1993 г. фундаментальное деление органов государственной власти осуществляется: на органы государственной власти РФ и субъектов. Получается, что в стране действуют как бы две государственные власти – федерации и субъектов (ст.11).
Полномочия центра и регионов прописаны в Конституции РФ 1993 г. Однако в ст.11 (п.3) Конституции говорится о разграничении в ней этих полномочий, а в самом тексте Конституции мы этого не находим. Так, в ст.71 прописаны права и полномочия Центра, а в ст.72 – совместные полномочия. Нигде в Конституции конкретно не прописаны полномочия субъектов.26 В ст.11. говорится о договорном пути, по которому и пошло наше федеративное строительство в 1990-е гг., что даёт повод некоторым специалистам делать выводы о «договорной конфедерации».
К тому же дискуссионным остаётся вопрос: субъекты обладают государственной властью или являются государствами в составе федерации? По статьям 66 (ч.4), 77, 5 (ч.)3 и др. мы видим систему органов государственной власти; однако если вдуматься в ст.5 (ч.2) – то там речь идёт республике как государстве. Всё это позволяет делать выводы о неоднородности субъектов и преувеличении прав республик.
Сложность федеративного построения России проявляется также в том, что один субъект Федерации (автономия) может входить в состав другого субъекта (область, край). Подобный принцип "два в одном" порождает комплекс экономических и административных проблем в сложносоставленных регионах (Тюменская область, Красноярский край и др.). На волне суверенизации 1990-х гг. резко обострилась проблема децентрализации подобных регионов, выразившаяся в желании автономий стать полностью самостоятельными и независимыми от областной (краевой) власти. В первую очередь, эти проблемы коснулись тех сложносоставленных субъектов Федерации, где наблюдается большой разрыв между субрегионами по основным показателям экономического развития и уровню жизни. Мировой же опыт, в том числе история последних лет существования СССР, показывает, что чрезмерная экономическая гетерогенность часто подпитывает сепаратизм более "богатых" (с точки зрения экономического потенциала) регионов.
Ряд ученых выделяют симметричные и асимметричные федерации. Первая означает полное равноправие всех субъектов, вторая предполагает, в силу каких-либо причин (например, с целью погасить тенденцию к сепаратизму), предоставление отдельным субъектам более широких прав в области налоговой политики, в сфере внешнеэкономической деятельности и др. К подобным государствам относят не только Россию, но и Бельгию, Индию, Испанию, Малайзию, Пакистан.27
В целом, как уже указывалось, отношения центра и субъектов Федерации в России постав­лены на правовую основу. Конституцией РФ 1993 г. разграничены предметы ведения и полномочия каждого субъекта Федерации: определено, какие вопросы решают только центральные органы правления (внешняя политика, оборона, федеральные энергетические сис­темы, транспорт, связь и др.), какие относятся к совместному ве­дению Федерации и её субъектов (природопользование, образо­вание, культура, здравоохранение и т.п.).28
Регламентация прочих вопросов составляет область исключи­тельного ведения субъектов Федерации. По этим вопросам региональные органы правления обладают всей полнотой государст­венной власти. При принятии федерального закона по вопросам, не входящим в компетенцию центральных органов правления, действуют нормативно-правовые акты субъекта Федерации.
2.2. Формирование регионов власти

В связи с проблемами российского федерализма большой интерес вызывает вопрос о формировании регионов власти. Одним из примеров является территориальная автономия и её конституционные аспекты.
Территориальная автономия выступает как конституционно-правовой институт в политико-территориальном устройстве государства. Территориальная автономия понимается нами как субъект правоотношений в территориальной организации государства, политико-территориальное образование в составе унитарного или федеративного государства, имеющее особое правовое положение (в первую очередь в части взаимоотношений с центральной властью).
На сегодняшний день практика российского федеративного государственного строительства идёт по пути образования территориальных образований, статус которых в связи с их специфическими характеристиками не урегулирован ни федеральным, ни региональным законодательством.
Анализ работ отечественных и зарубежных предшественников, появившихся в ХХ – начале ХХI вв., свидетельствует об их глубоком интересе к проблемам территориальной автономии. Так, значителен вклад в развитие теории функционирования территориальных автономий таких зарубежных исследователей, как Г. Альфредсона, Д. Мартенса, С. Смита и др. В дореволюционный период отечественными учёными А.А. Жилиным, Н.М. Коркуновым, В.А. Котляровским, Б.Н. Чичериным и другими разрабатывалась интересующая нас проблематика. После 1993 г. проблемы территориальных автономий поднимали в своих работах О.Е. Кутафин, С.А. Авакьян, А.С. Автономов и др.
Правовое регулирование статуса бывших автономных округов до сих пор не получили должного освещения, поэтому в современном политико-территориальном устройстве Российской Федерации существует ряд нерешенных проблем. В связи с тем, обоснование статуса автономии могло бы стать основой для федерального закона.
Необходимо отметить, что современные концепции территориальной автономии, включающей понятие, функции, признаки, классификацию, имеют универсальный характер для унитарных и федеративных государств.