Конституционно-правовой статус полномочных представителей президента РФ в федеральных округах.

Введение
Глава 1. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах
1.1.История появления полномочных представителей Президента РФ
1.2. Правовой статус полномочных представителей Президента РФ
Глава 2.Состояния и пути развития сферы деятельности полномочных представителей президента РФ
2.1. Федеральные округа как территориальная сфера деятельности полномочных представителей президента РФ
2.2. Актуальные проблемы, связанные с полномочными представителями Президента РФ
Заключение
Список использованных источников и литературы

Конституционно-правовой статус полномочных представителей президента РФ в федеральных округах.

При проведении анализа Положения о полпредах можно выделить следующие блоки их работы:
- организация контроля исполнения федерального законодательства, решений федеральных органов государственной власти в пределах федерального округа;
- кадровая селекция (обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента, анализ состояния кадровой обеспеченности в правоохранительных органах в округе и разработка соответствующих предложений Президенту России);
- социально-экономический блок (разработка программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа; организация проверок использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе и т.д.);
- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и организация их взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации;
- информационный блок (оперативное оповещение высшего должностного лица государства о происходящем в федеральном округе путем представления докладов по актуальным проблемам развития территорий, что определяет участие полпредов в подготовке и принятии государственных решений в отношении соответствующего федерального округа).
Вслед за созданием института полпредов в федеральных округах Правительство России приняло Постановление "О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" от 12 августа 2000 г. N 5921.
Данным Постановлением статус полпредов был укреплен посредством предоставления им возможностей присутствовать на заседаниях Правительства РФ с правом совещательного голоса, а также на заседаниях создаваемых Правительством РФ комиссий и советов, где обсуждаются вопросы, затрагивающие соответствующие федеральные округа. Полпреды могут обращаться в Правительство за помощью в разрешении споров и устранении разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, для чего Правительство может создавать согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон с участием работников аппаратов полномочных представителей.
Кроме того, Постановление конкретизировало задачи правительственных органов по взаимодействию с полпредами и их аппаратами в соответствии с Положением о полпредах.
Создание института полпредов в федеральных округах изменило структуру территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и систему Генеральной прокуратуры РФ. В частности, в федеральных округах были образованы управления Минюста и МВД России, управления Генеральной Прокуратуры, которые возглавили заместители Генерального Прокурора. Основная задача данных структур - выявить противоречащие Конституции России и федеральным законам нормативные правовые акты субъектов Федерации и принять необходимые меры, чтобы восстановить единое конституционно-правовое пространство.
Кроме того, при полпредах создаются достаточно самостоятельные управленческие структуры с мощным административным ресурсом, по своим функциям напоминающие в какой-то степени окружные правительства. Их можно назвать механизмами, не только координирующими работу регионов по тем или иным аспектам, но и позволяющими усилить роль субъектов Федерации в решении системных государственных задач. Например, при полномочном представителе Президента в Центральном федеральном округе (далее - ЦФО) образованы консультативные и совещательные органы. В частности, в целях улучшения координации работы правоохранительных и других государственных органов по противодействию терроризму при полномочном представителе ЦФО 26 июня 2002 г. создана Антитеррористическая комиссия Центрального федерального округа, разработан и реализуется План дополнительных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов и силовых ведомств по предупреждению и ликвидации угроз терроризма, организованы проверки наиболее опасных и уязвимых объектов. 26 марта 2002 г. при полномочном представителе Президента РФ в Центральном федеральном округе создана Комиссия по информационной безопасности. Образованы и действуют Комиссия Центрального федерального округа по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, Комиссия по пограничной политике, в состав которой входят представители органов исполнительной власти всех субъектов РФ ЦФО, заинтересованных министерств и ведомств.
Кроме того, созданы окружные органы межрегионального взаимодействия: Совет Центрального федерального округа, который объединяет глав администраций и законодательных собраний субъектов Федерации, входящих в округ; Экономический совет при полномочном представителе Президента России в ЦФО, состоящий из заместителей глав администраций регионов по экономике; Координационный совет по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства в ЦФО.
С целью реализации в ЦФО кадровой политики Президента России образован Совет по кадровой политике при полпреде, разработаны и утверждены Направления реализации государственной кадровой политики в Центральном федеральном округе, ориентированные на решение кадровой проблемы в промышленности и аграрном секторе.
В других федеральных округах сложилась своя система совещательных органов при полпредах. Например, в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, как и в Центральном, созданы окружные советы, куда входят руководители законодательных и исполнительных органов власти регионов (в состав совета Дальневосточного округа введены представители всех федеральных структур, созданных в округе, включая окружного заместителя Генерального Прокурора РФ). В Приволжском федеральном округе образован центр стратегических исследований, в Сибирском - Коллегия округа по безопасности, в Уральском - координационный совет председателей судов субъектов РФ, входящих в округ, и Совет по координации деятельности контрольных органов округа.
Необходимо отметить, что в рамках проводящейся в настоящее время административной реформы институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах почти не подвергся реформированию. Особенности правового статуса полпредов отразились в Указах Президента РФ "Об Администрации Президента РФ" от 25 марта 2004 г. N 400 и "Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ" от 6 апреля 2004 г. N 490 .
Данные Указы подтвердили основные положения, определяющие место полпредов в системе президентской власти. Так, согласно Положению об Администрации Президента полпреды в федеральных округах непосредственно подчиняются Президенту России, при этом на Руководителя Администрации Президента отныне возложена координация их деятельности. Данное положение позволяет расценивать происшедшие изменения как повышение статуса полпредов, поскольку ранее полномочие Руководителя Администрации было сформулировано как "оперативное руководство деятельностью полномочного представителя". Пунктом 15 Положения об Администрации Президента определено, что полномочные представители Президента РФ представляют интересы Президента в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Федерации.
Вместе с тем приняты меры к реорганизации структуры аппаратов полномочных представителей, в соответствии с Положением обеспечивающих деятельность полпредов: упразднены должности первых заместителей полпредов, из структуры аппаратов последних исключены окружные инспекции Главного контрольного управления, структурными подразделениями аппаратов полномочных представителей стали департаменты, а сами аппараты полпредов наделены статусом управления Администрации Президента России.
Таким образом, очевидно, что создание института полномочных представителей в федеральных округах усилило позиции центра, его влияние на жизнь регионов. Полномочные представители должны бороться с региональным сепаратизмом, который приобрел угрожающие масштабы и вылился в пренебрежительное отношение к решениям центральных властей, в том числе к Конституции РФ и федеральному законодательству.
Вместе с тем и Президент России В.В. Путин, и его полномочные представители неоднократно говорили о том, что полпреды должны способствовать сближению центра и регионов, укреплению их отношений, более полному доведению информации о проблемах отдельных субъектов до федеральных органов, совместному поиску средств разрешения этих проблем.
Предпринятые федеральной властью в 2000 - 2001 годах меры по восстановлению властной вертикали, приведению конституций и уставов субъектов, а также регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством содействовали устранению опасности правового сепаратизма и укреплению единого правового пространства РФ. Федеральный центр предпринял наряду с политическим давлением ряд мер правового характера, направленных на восстановление единого правового пространства, задействовав, помимо института полпредов, прокуратуру и судебную систему. В сфере приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным полпреды Президента в федеральных округах играли одну из основных ролей и достигли большого успеха - задача в этой области практически решена.
Выступая на Всероссийском совещании прокуроров, Президент В.В. Путин отметил, что в 2000 году благодаря усилиям прокуратуры в соответствие с Конституцией РФ были приведены 60 конституций и уставов субъектов Федерации, 2312 региональных правовых актов.
Заместитель Генерального Прокурора РФ А. Звягинцев, почти три года занимавшийся приведением законодательных актов Приволжского федерального округа в соответствие с федеральным законодательством, в интервью отметил: "После проверки уставов и конституций (субъектов РФ) начиная с 2001 года прокурорами был подвергнут сплошной ревизии весь колоссальный массив нормативной базы субъектов РФ. В результате опротестованы или оспорены в судебном порядке 10400 незаконных актов органов власти. В единое правовое пространство страны возвращены 90% выявленных незаконных региональных актов".
Наиболее проблемными в плане приведения конституций и уставов субъектов в соответствие с федеральным законодательством являются Татарстан, Калмыкия, Самарская область.
Решение о создании института полпредов в федеральных округах вызвало неоднозначную реакцию и политиков, и ученых-правоведов. Были высказаны различные мнения о соответствии данного института принципам федеративного устройства России и правовой обоснованности создания института полпредов в целом. Однако при этом, как правило, не подвергается сомнению целесообразность создания такого института. Например, Г.В. Дегтев в своем диссертационном исследовании отмечает, что федеральные округа по существу являются новым элементом территориальной организации России, не предусмотренным Конституцией РФ и созданным для представления центра в регионах1.
Г.Б. Мирзоев и И.Ю. Маканова, авторы монографии, посвященной институту полпредов Президента России, рассматривают возникшую в связи с введением института полпредов ситуацию как "правовой вакуум", поскольку, с одной стороны, введение федеральных округов является изменением федеративного и административного устройства РФ, с другой - до сих пор в Конституцию РФ не внесены соответствующие изменения, касающиеся федеративного устройства2 .
Напротив, как отмечает в своем диссертационном исследовании А.А. Муравьев, федеральные округа на современном этапе развития российской государственности являются не изменением государственного устройства страны или территориальной организации государства, а неоговоренным Конституцией механизмом реформирования системы государственного управления3. Такая точка зрения представляется более обоснованной.
Необходимо отметить, что создание федеральных округов - решение, производное от преобразования института полпредов Президента России. Это означает, что федеральный округ необходимо рассматривать не как административно-территориальную единицу, не как основу нового государственного деления, а как сферу управленческих воздействий. В пункте 1 Указа Президента РФ N 849 говорится об этом так: "Преобразовать институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах". Федеральный округ можно определить как совокупность субъектов РФ, в которых полпред представляет Президента России, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.
Помимо деления территории и населения административными границами на территории субъектов РФ, в целях осуществления федерального управления по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов территория России подразделяется на военные округа, федеральные округа, а также избирательные округа и др. Так, чтобы оптимизировать структуру управления Вооруженными Силами страны, усовершенствовать их взаимодействие с другими войсками, воинскими формированиями и органами при решении в регионах России задач в области обороны, Указом Президента РФ от 27 июля 1998 г. N 900 "О военно-административном делении РФ" были образованы 7 военных округов: Ленинградский, Московский, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный, а также самостоятельная военно-административная единица - Калининградский особый район (Указом Президента РФ от 24 марта 2001 г. N 337с Приволжский и Уральский военные округа были объединены). Многие исследователи отмечают, что деление на федеральные округа практически совпадает с военными округами, за исключением Нижегородской области, относящейся к Московскому военному округу, но включенной в Приволжский федеральный округ, а также Калининградской области.
По-разному оценивается и политическая оправданность и целесообразность решения о введении полпредов в федеральных округах. Некоторые авторы выражают опасения относительно тенденций дальнейшего развития государства, выраженных решением о введении полпредов. Например, В.Н. Лысенко считает, что ключевым является вопрос: какую модель развития страны - инновационную или мобилизационную - олицетворяет новый институт? Другими словами, является ли он институтом демократической, либеральной модернизации, ведущим к свободному рынку, правовому государству и демократии, или авторитарной модернизации, основанным на политической целесообразности, а не на праве, на внеэкономическом принуждении, доминировании одной партии и одной идеологии. При этом отмечается, что большинство полпредов ранее были высокопоставленными сотрудниками силовых ведомств.
Из этого ключевого вопроса, по мнению В.Н. Лысенко, вытекает и второй не менее важный: к федеративному или унитарному устройству России ведет институт полпредов в федеральных округах 1?
А.А. Муравьев отмечает, что доминирование полпредов над политической элитой субъектов Федерации становится одним из важных последствий введения федеральных округов. По его мнению, при всей положительной оценке решения о создании федеральных округов, проведенный анализ позволяет рассматривать институт полпредов прежде всего как инструмент кризисного управления, который может эффективно работать лишь в условиях централизации, жесткой вертикали власти. Следовательно, реализация его компетенции в полном объеме предполагает осуществление этой централизации путем ослабления всех других властных региональных институтов. А это возможно в полном объеме лишь в условиях прямого президентского правления или чрезвычайного положения, то есть когда управление на местах осуществляется непосредственно из центра
Отсюда вытекает известная двойственность функций института полпредов. В стабильные периоды это инструмент контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации; в кризисные периоды это инструмент проведения директив Президента "через голову местных властей", поэтому он представляет собой прежде всего институт скрытых полномочий Главы государства. Это касается прежде всего полномочий, связанных с охраной Конституции и государственного суверенитета (ст. 80 Конституции России), механизма введения чрезвычайного и военного положения (ст. 87 и 88 Конституции России).
Необходимо остановиться на проблемных вопросах функционирования и правового развития института полномочных представителей. Институт федеральных округов не предусмотрен Конституцией РФ, что определяет его вторичность в территориально-государственной системе, основой которой было и остается деление России на 89 субъектов Федерации. В то же время институт полпредов развивается только в рамках президентского указного права, что определяет специфику и ограничения его легитимности. То, что институт полпредов в федеральных округах не предусмотрен федеральным законодательством, означает отсутствие у полпредов распорядительных полномочий. Иными словами, полпреды являются ответвлением президентской власти, но никак не автономным органом власти. Таким образом, их легитимность ограничена, а функции могут относиться к сфере контроля, координации и согласования, но не к области принятия властных решений.
Необходимо отметить, что первые годы существования института показали недостаточность наделения полпредов только координационными функциями. Уже сейчас полпреды в силу различных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного аппарата России, значительны. Реализация в полном объеме скрытых и явных полномочий полпредов, как показывает практика, существенно ограничивает полномочия глав субъектов Федерации.
Таким образом, возникает вопрос о дополнительном правовом оформлении института полпредов в федеральных округах, включая специальные федеральные законы и поправки к действующему федеральному законодательству. Практические статусные вопросы положения полпредов должны быть системно и последовательно отражены в нормах законов, в положениях о государственных органах. Анализ деятельности полпредов как координирующей федеральной власти на местах показывает, что в этом качестве их функции должны быть четко прописаны, однако лишь после того как практика выявит перечень реальных сфер местной жизни, где регулирующая деятельность нового института важна и необходима. При этом представляется целесообразным закрепить в нормах законодательства широкие полномочия полпредов по эффективному участию в государственном регулировании экономики, определении бюджетной политики и межбюджетных отношений; необходимо более четко определить порядок взаимодействия с органами федеральных министерств и ведомств в регионах (формирование окружных коллегий федеральных органов исполнительной власти), при этом возможно проведение унификации окружных структур. Представляется обоснованным законодательное закрепление участия полпредов в решении вопросов рационализации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, закрепление функции полпредов по развитию нормативного регулирования в системе исполнительной власти (установить право полпредов вносить предложения по закреплению в федеральном законодательстве эффективных норм регионального права), а также функции по подготовке и реализации предложений по оказанию федеральной поддержки регионам.