Информационное обеспечение системы государственного и муниципального управления

Содержание

Введение
Раздел 1. Информационные системы и технологии в государственном и муниципальном управлении
1.1.Содержание и структура информационной системы в государственном управлении
1.2.Классификация систем информационного обеспечения органов государственной власти
Раздел 2. Применение автоматизированных информационных систем в государственном управлении
2.1.Анализ проблем применения информационных систем в системе государственного и муниципального управления
2.2.Обзор правовых аспектов технического регулирования автоматизированных систем государственного и муниципального управления
2.3.АИС и АРМ органов государственного и муниципального управления
Раздел 3. Совершенствование автоматизации системы государственного и муниципального управления
3.1.Основные задачи и условия повышения эффективности использования информационных технологий
3.2.Стратегия корпорации Microsoft по усовершенствованию автоматизации государственного и муниципального управления
Заключение
Список использованных источников

Информационное обеспечение системы государственного и муниципального управления

Вместе с тем, по состоянию на конец 2010 год эффективность исполнения программы оценивалась как низкая: в полной мере электронный документооборот между государственными органами, а также электронные коммуникации между государственными органами и гражданами так и не функционировали.
Раздел 2. Применение автоматизированных информационных систем в государственном управлении
2.1. Анализ проблем применения информационных систем в системе государственного и муниципального управления
Как показывает практика, в большинстве случаев применение автоматизированных информационных систем способствует повышению эффективности работы практически любого ведомства. Вместе с тем, повсеместное внедрение таких систем нередко наталкивается на специфические проблемы, связанные с некорректной реализацией указанными системами своих функций в сфере государственного и муниципального управления. При этом под корректностью такой системы в настоящей статье понимается соответствие реализуемых ею процессов обработки данных требованиям российского права.
Автоматизированные информационные системы для информационной технологии - это основная среда, составляющими элементами которой являются средства и способы для преобразования данных.
Первостепенное значение проблемы обусловлено не только тем, что некорректно функционирующая АИС может выдавать пользователю неполные или искаженные данные, которые послужат основой для принятия неверного управленческого решения, но также и тем, что действия АИС в настоящее время могут приобретать значение юридических фактов, т.е. напрямую создавать и прекращать юридические права и обязанности (чаще всего таким действием является создание, изменение или удаление записи в базе данных, например, в реестре индивидуальных предпринимателей, объектов недвижимости, договоров передачи исключительных прав на интеллектуальную собственность и т.д.). Хотя формально в такой ситуации юридическими фактами выступают те или иные действия государственного или муниципального служащего, фактически (как это будет показано в дальнейшем) они нередко подменяются действиями, совершаемыми АИС в автоматическом режиме.
Наиболее представительным классом таких систем могут стать электронные административные регламенты, работа над внедрением которых интенсивно ведется в рамках концепции административной реформы в РФ.
Электронный административный регламент является не просто копией административного регламента, представленной в электронной форме.
Если административный регламент представляет собой алгоритм исполнения органом административной власти возложенных на него полномочий, то электронный административный регламент является автоматизированной информационной системой, реализующей этот алгоритм на основе программных средств и информационных технологий. Причем принципиально важным является то, что после того, как порядок действий пользователя этой системы (государственного или муниципального служащего), набор необходимых данных для формирования внутренних и выходных документов, маршрут документооборота (порядок прохождения, согласования и утверждения решений) и пр., зафиксированы в программном коде, изменить их в процессе реализации правоприменительной деятельности практически невозможно.
С одной стороны, это обстоятельство может рассматриваться как, несомненно, положительное, т.к. оно уменьшает объем дискреционных полномочий соответствующих должностных лиц, не позволяя им уклониться от исполнения требований действующего законодательства, что способствует понижению уровня коррупциогенности в государственном и муниципальном управлении. Однако здесь следует вспомнить, что «исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение)». АИС, используемые в государственном и муниципальном управлении эту свободу принятия решений, как правило, сводят к минимуму.
Основным преимуществом является возможность применения социального контроля исполнения регламента со стороны потребителей государственных услуг, поскольку информация доступна обеим сторонам.
Проблема здесь заключается в том, что в регламенте не могут (и не должны) быть прописаны все многочисленные детали сложного процесса принятия управленческого решения. В частности, в регламенте не содержатся (и не должны содержаться) технические требования: к формату хранения данных, к структуре базы данных и т.д. В процессе создания системы ее разработчики (как правило, не имеющие юридического образования и не знакомые со всеми тонкостями законодательства в сфере, для которой разрабатывается АИС), вынуждены самостоятельно принимать множество решений. Полученная в результате система может содержать неочевидные, проявляющиеся в весьма специфических случаях, расхождения с регламентом, который она автоматизирует10.
Основные направления развития информационных технологий в части электронных административных регламентов:
модернизация в действующие информационных систем и ресурсов путем: развития сервис-ориентированной архитектуры и развития семантического интернета;
сквозная интеграция административных процессов (например, на основе веб-сервисов с использованием языка BPEL4WS);
развитие информационных технологий формализации нормативной базы и ведения баз знаний.
В настоящее время сложилась ситуация, когда АИС, используемые в государственном и муниципальном управлении, de facto выступают как своеобразные источники права. Внедрение такой АИС является особым средством правового регулирования. При ее использовании в сфере исполнительной власти, фактические требования к поведению участников административных правоотношений следует искать в программном коде системы. Формально они обычно закреплены в нормативно-правовых актах различного уровня, в том числе и регулирующих работу соответствующей АИС, однако АИС, даже если она не допускает отступлений от правовых норм, в любом случае, как минимум, конкретизирует их до полной программной реализации. Таким образом, реально существуют общеобязательные правила (нормы), которые содержатся исключительно в программном коде системы.
Безусловно, существующая ситуация выглядит парадоксальной: технологическая система, которую можно определить как совокупность определенных программных средств и баз данных, практически выступает средством правового регулирования, при отсутствии каких-либо юридических предпосылок для этого.
Разрыв между фактическим и юридическим статусом АИС, используемых в государственном и муниципальном управлении в настоящее время обычно устраняется законодателем путем принятия при внедрении новой АИС, нормативно-правового акта соответствующего уровня, который закрепляет правовой статус данной системы. В случае, если АИС в качестве инструмента автоматизации деятельности органа исполнительной власти будет признана неудовлетворительной (например, из-за выявленных в ней ошибок), можно добиться отмены этого нормативного акта и, тем самым, изменить статус системы.
Так, например, использование Государственной автоматизированной системы «Выборы» регулируется федеральным законом «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» от 10 января 2003 года № 20-ФЗ, в котором устанавливается обязательность применения ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума, недопустимость использования для этих целей вместо Государственной автоматизированной системы «Выборы» других автоматизированных систем и информационных технологий11.
Данный способ характеризуется несколькими серьезными недостатками:
1. Низкое качество законодательства в области регулирования правового статуса государственных и муниципальных АИС, поскольку нормативно-правовые акты в этой области принимаются различными органами при отсутствии единой системы, единых требований и единой юридической технологии. При этом, как показывает практика, низкое качество нормативной базы по конкретной АИС или даже полное ее отсутствие, не является препятствием для ее внедрения.
2. Разрыв между реальным состоянием АИС и определяющим ее статус нормативно-правовым актом, т.к. последний может не в полной мере отражать все особенности АИС.
3. Усложненная процедура оспаривания. В принципе при обнаружении существенных ошибок в работе АИС суд может вынести решение о признании «сопровождающего» ее нормативно-правового акта недействующим. Однако добиться такого решения будет достаточно сложно, если противоречия действующему законодательству имеются в самой АИС, но отсутствуют в регулирующем ее использование правовом акте, т.к. у суда в таком случае просто не будет формальных оснований для признания недействующим данного акта.
4. Отсутствие эффективных механизмов общественного контроля за процессом реализации исполнительно-распорядительных полномочий с использованием АИС (при том, что обеспечение такого контроля и является одной из главных целей административной реформы вообще и разработки электронных административных регламентов, в частности). Дело в том, что анализ нормативно-правовых актов, утверждающих административный регламент, должностные регламенты и статус системы, автоматизирующей эти регламенты и иные процессы, не позволяют сделать вывод о том, что система полностью соответствует этим регламентам, корректно работает и не нарушает ничьих прав и законных интересов. Причина в том, что сама система, ее проектная документация и исходный код не являются открытыми, а, следовательно, не могут быть проанализированы общественностью и заинтересованными лицами. Важнейший механизм обеспечения надлежащего качества правового регулирования - открытость законодательства - при этом не работает. Затруднено также доказывание случаев нарушения прав и законных интересов вследствие некорректной работы программы.
Любая АИС, автоматизирующая задачи государственного и муниципального управления, по сути, представляет собой административный регламент, представленный таким образом, чтобы этот регламент мог быть исполнен ЭВМ. При этом именно АИС является первичным, реально используемым регламентом, а тот регламент, который сформулирован на естественном языке и отражен в нормативных документах, может считаться лишь частью технического задания на эту систему. В силу этого именно сама АИС должна рассматриваться как часть российской системы законодательства, и именно к ней должны применяться отработанные механизмы обеспечения целостности, непротиворечивости и законности этой системы.
Несмотря на многообразие информационных средств в настоящее время в сфере государственного и муниципального управления остается актуальным решение ряда серьезных проблем, связанных с использованием информационных и коммуникационных технологий в процессе управления на различных уровнях органов власти.
2.2. Обзор правовых аспектов технического регулирования автоматизированных систем государственного и муниципального управления
В период активного развития информатизации в России усиливается значимость автоматизированных систем государственного и муниципального управления, повышаются требования к их работе в едином информационном пространстве.
Для достижения этих целей автоматизированные системы должны строиться на основе современных информационных технологий, в т.ч. обладать свойствами открытости, такими как расширяемость, масштабируемость, интероперабельность. При этом автоматизированные системы должны отвечать требованиям функциональности, определяемым законодательной базой, организационно-распорядительными и инструктивно-методическими документами, связанными с работой органов государственной власти.
Вопросами подтверждения соответствия заданным требованиям занимается система технического регулирования, нашедшая отражение в Федеральном законе № 184-ФЗ от 27.12.2002 «О техническом регулировании». Этот закон предусматривает использование для технического регулирования следующих отношений:
Технические регламенты12 с обязательным подтверждением соответствия требований в виде сертификации или принятии декларации о соответствии. Технические регламенты согласно ст. 6 Федерального закона «О техническом регулировании» используются для защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, а также охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений и предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Рассмотрим возможность использования технических регламентов для технического регулирования автоматизированных систем органов государственной власти.
Анализируя цели применения технических регламентов, изложенные в статье 6 Федерального закона, и специфику автоматизированных систем органов государственной власти, можно заключить, что цели применения технических регламентов можно отнести и к автоматизированным системам органов государственной власти. Однако в результате формального анализа статьи 7 Федерального закона по применению технических регламентов можно сделать вывод, что технические регламенты применимы для компонент технического обеспечения автоматизированных систем государственной власти и не применимы для систем в целом без дополнений к Федеральному закону «О техническом регулировании».
Для реализации нормативно - технического регулирования качества средств информатизации на базе Федерального закона «О техническом регулировании» для автоматизированных систем, необходимо решить следующие основные задачи:
дать оценку соответствия автоматизированных систем органов государственной власти базовым стандартам и возможности создания функциональных стандартов (профилей);
разработать профили технической и информационной совместимости;
обеспечить соответствие автоматизированных систем органов государственной власти базовым и функциональным стандартам.
Оценка соответствия автоматизированных систем органов государственной власти профилям предусматривает, прежде всего, создание тестовых наборов, обеспечивающих проверку конформности13 реализаций как базовым стандартам, так и профилям информационных систем. При тестировании автоматизированной системы на соответствие базовому стандарту или профилю необходимо решать следующие основные задачи:
как представить требования стандартов в формальном виде, удобном для проверки;
как связать полученные формальные требования с тестируемой реализацией.
Помимо указанных задач при тестировании на соответствие стандартам необходимо решить ряд общих для тестирования вопросов:
архитектура тестовой системы;
критерий полноты тестирования (в условиях отсутствия или нечеткости определения этих критериев и отсутствия прямой связи с функциональными требованиями);
автоматизация построения тестовых воздействий;
транспорт воздействий в тестируемую реализацию и сбор реакций реализации;
поддержка повторного использования тестов.
В связи с этим, представляется целесообразным инициализация работ по созданию и применению современных унифицированных тестовых наборов, обеспечивающих проверку автоматизированных систем на соответствие стандартам.
Для обеспечения технического регулирования в отношении автоматизированных систем органов государственного и муниципального управления необходимо провести ряд мероприятий, основными из которых являются:
выпуск организационно-распорядительных документов Правительства Российской Федерации о создании системы технического регулирования в отношении автоматизированных систем органов государственного и муниципального управления, о включении в корпоративные договоры вопросов сертификации автоматизированных систем органов государственного и муниципального управления и определении номенклатуры систем, на которые распространяется сертификация;
разработка унифицированных требований к автоматизированным системам органов государственного и муниципального управления и их функциональных стандартов (профилей), включая профиль взаимодействия систем;
разработка инструктивно-методических документов для системы технического регулирования автоматизированных систем органов государственного и муниципального управления.
Создание системы технического регулирования по отношению к автоматизированным системам органов государственного и муниципального управления и развитие соответствующей нормативной базы в направлении их сертификации позволит обеспечить эффективную работу органов государственной власти в едином информационном пространстве.
2.3. АИС и АРМ органов государственного и муниципального управления
Концепция информатизации государственного и муниципального управления позволяет решать все типы простых и сложных задач регионального и муниципального управления при минимальных затратах на разработку методов решения задач, алгоритмов и программных средств. Создаваемые при этом информационная, техническая, программная и технологическая базы информатизации способны обеспечить потребности региона (города) в решении необходимых задач управления.
В отличие от обычных информационных и информационно-вычислительных центров ситуационные центры оснащаются современными аудио- и видеосредствами, технологиями для проведения телеконференций, совещании, залами и лабораториями со специализированными АРМ для формирования групповых, кооперативных и коллегиальных решений.
В настоящее время на федеральном уровне управления действуют ситуационные центры Президента России, Совета Безопасности, в центральных органах федеральной исполнительной власти.
В зависимости от складывающейся обстановки ситуационный центр МЧС может вести работу в трех режимах:
режиме повседневной деятельности;
режиме повышенной готовности;
чрезвычайном режиме.
Для реализации работы в чрезвычайном режиме в составе автоматизированной информационно-управляющей системы МЧС включаются в работу мобильные ситуационные центры, которые могут базироваться на различных транспортных средствах (автомобиле, вертолете, самолете), оснащенных вычислительной техникой, средствами мобильной связи и способных оперативно получать, обрабатывать и передавать информацию о сложившейся в регионе чрезвычайной ситуации, осуществлять поддержку решений, принимаемых соответствующими органами управления.
В быстроразвивающейся информатизации городов опорными пунктами и поставщиками необходимой для нужд городской администрации информации являются создаваемые в городах и уже функционирующие ИС комитетов по чрезвычайным ситуациям, налоговых служб, казначейства, пенсионного фонда, банков, крупных промышленных корпораций, фирм, предприятий.
В интересах обеспечения эффективного функционирования системы административных органов управления, их дальнейшего развития, а также для информационного обслуживания населения в городах функционируют отделы информатики, которые могут создаваться в структуре мэрии либо быть подразделением муниципального вычислительного центра.
Распределение по функциональным подсистемам определяет основу структуры информационной системы города, так как информация в них легко структурируется по предметному признаку, обеспечивая необходимую унификацию для автоматизации процессов сбора, обработки, хранения, накопления в банках данных и использования информации в пределах подсистемы. В интересах совместно решаемых задач между подсистемами осуществляется автоматизированный обмен информацией, что обеспечивает функционирование системы в целом.
Административное управление мэрии основывается на широком использовании распространенных общепользовательских и специализированных программных продуктов. Информатизация этого вида деятельности должна обеспечивать14:
работу должностных лиц с нормативно-справочной информацией;
ведение учета и отчетности технических, материальных, финансовых и других ресурсов;
осуществление планирования и контроля выполнения планов;
применение в процессе деятельности должностных лиц расчетных задач и моделирования ситуаций;
осуществление проектирования и макетирования документации;
статистическую обработку данных;
ведение служебной переписки;
оформление нормативно-распорядительной и финансовой документации.