Парламент Великобритании

Содержание

Введение
Глава 1. Место парламента в системе разделения властей
1.1Модель принципа разделения властей……………………………………….5
1.2. Парламент Великобритании в системе органов государственной власти
Глава 2. Конституционно-правовые характеристики парламента
2.1. Порядок формирования палат
2.2. Структура и внутренняя организация парламента
2.3. Особенности законодательного процесса в парламенте Великобритании
Глава 3. Тенденции развития парламентаризма
Заключение
Список использованной литературы

Парламент Великобритании

В ином порядке формируется высшая палата парламента — палата лордов. Прежде всего, она не избирается. В настоящее время палата лордов состоит преимущественно из пожизненных членов — пэров с титулом не ниже барона (баронессы). Каждый год 21 апреля (день рождения королевы) и 25 декабря (Рождест­во) королева по представлению премьер-министра жалует дво­рянские титулы тем, кто отличился перед страной: политическим и партийным деятелям, военнослужащим и чиновникам, вышед­шим в отставку, выдающимся ученым, артистам и т. д. Место в палате лордов дает титул. С 2002 г. упразднено членство в палате лордов по праву наследования (более 700 пэров, чьи имена впи­саны в так называемую Золотую книгу английского дворянства). Помимо пэров, в состав палаты входят 26 «духовных» лордов (высшие иерархи англиканской церкви) и 20 лордов «по апелля­ции». Лорды по апелляции — судьи — назначаются пожизненно королевой из числа лиц, занимающих высшие судейские долж­ности. Они составляют судебный комитет палаты лордов.
Работу палаты лордов возглавляет лорд-канцлер. Его назна­чает монарх на пять лет по представлению премьер-министра. Положение лорд-канцлера до недавнего времени было уникаль­ным и противоречило конституционному принципу разделения властей. Можно сказать,- что он — спикер палаты лордов. У него есть два заместителя, которые ведут заседания палаты в его от­сутствие. В палате лордов постоянные комитеты, кроме судебного ко­митета, работающие на постоянной основе, не формируются. По своему усмотрению палата может образовать комитет всей пала­ты и создавать специализированные комитеты по конкретным вопросам.
Партийные фракции могут создаваться и в палате лордов. Ли­дер правящей партии — лидер палаты лордов. Каждая фракция в палате имеет своего «кнута». В целом лорды более независимы от партий, не связаны с избирателями и партийной дисциплиной.4
Парламентская неприкосновенность членов палаты лордов выше, чем у их коллег - депутатов палаты общин. Их может су­дить лишь палата лордов. В отличие от депутатов палаты общин их деятельность не оплачивается, и на заседания они являются нерегулярно: кворум составляет три человека, а для голосования по законопроектам, поступившим из нижней палаты, достаточно 30 членов палаты лордов.
К функциям палаты лордов относятся: законодательная ини­циатива, голосование по законопроектам, поступающим из па­латы общин с правом отлагательного вето, парламентские деба­ты по политическим проблемам. Фактически палата лордов ут­ратила свои властные полномочия на рубеже XIX—XX вв.
Неверно думать, что британский парламент состоит только из двух палат. На самом деле монарх — такая же неотъемлемая часть парламента, как и палаты. Британская конституционная доктрина исходит из триединства парламента. Считается, что только структурное триединство парламента образует представи­тельную власть в стране5. В то же время сами англичане, говоря о парламенте, имеют в виду, как правило, основную его часть — палату общин. Собственно говоря, палата общин и есть парла­мент в узком смысле слова.
2.2. Структура и внутренняя организация парламента
Деятельность парламента опирается на две доктрины: парла­ментского суверенитета (верховенство парламента) и парламент­ского (ответственного) правления.
Суверенитет (верховенство) парламента выражен в праве принимать, вносить изменения и дополнения в любой закон в порядке обычной законодательной процедуры. Парламент не свя­зан никаким конституционным актом, и нет никаких правовых ограничений его верховенства в законодательной деятельности.
Ответственное правление означает ответственность прави­тельства перед парламентом. Это значит, что правительство фор­мируется из числа членов парламента, а в случае вынесения па­латой общин вотума недоверия оно уходит в отставку. В свою очередь, правительство имеет право распустить палату общин и назначить новые выборы. В британской парламентской практи­ке вотум недоверия — явление редчайшее и исключительное. В XX в. он имел место лишь в 1924 и 1979 гг.
Среди функций парламента наиболее важные — принятие за­конов и контроль работы правительства. Правом законодатель­ной инициативы пользуются члены парламента, а также прави­тельство, так как министры должны быть депутатами одной из палат. Приоритет, как упоминалось выше, принадлежит прави­тельственным законопроектам: депутаты, не являющиеся члена­ми правительства, могут вносить законопроекты только один день в неделю, в то время как члены правительства — в любое время. Законопроекты могут быть внесены как в верхнюю, так и в нижнюю палату парламента, но, как правило, сначала проис­ходит их обсуждение в палате общин, а затем — в палате лордов.
Закон «О правах человека» 1998 г. соответствует конституци­онной традиции Великобритании, согласно которой парламент в принятии законов ничем не ограничен и может принимать любые законы. В то время как провозглашена презумпция соответствия законов положениям Конвенции по правам человека, закон 1998 г. (ст. 19) открыто подтверждает возможность принимать за­коны, не соответствующие данной Конвенции. Это иллюстрирует конституционный обычай, согласно которому законы, принятые парламентом, необязательны для парламента следующего созыва.
Как уже отмечено выше, парламент контролирует деятель­ность правительства. Практикуется форма депутатских запросов членам правительства. Палата общин заслушивает министров на своих заседаниях. Два раза в неделю (по вторникам и четвергам) на вопросы депутатов отвечает премьер-министр. Все происхо­дящее транслируется по радио и телевидению и публикуется в ежедневном парламентском бюллетене. Порядок трансляции оп­ределяет палата общин. Зачитывать ответы на парламентские во­просы представителям правительства запрещено.
На депутатские запросы министры дают устные объяснения на заседаниях палат парламента или подготавливают письменные ответы, публикуемые затем в парламентских отчетах. В на­чале каждой сессии парламента депутаты проводят прения по поводу речи монарха, в которой изложены основные направле­ния деятельности правительства.
По результатам парламентских выборов формируется прави­тельство. Соответственно премьер-министром становится лидер партии, получившей большинство мест в палате общин. Долж­ность премьер-министра в Великобритании существует с конца XVIII в. Премьер-министр обязательно должен быть членом па­латы общин, лорды не могут занимать этот пост. Положение, права и обязанности премьер-министра не урегулированы законами и регулируются конституционными соглашениями. Смена лидера правящей партии означает автоматическую отставку пре­мьер-министра. Вновь избранный лидер становится премьер-ми­нистром и формирует новое правительство.
Премьер-министр осуществляет ряд прерогатив монарха от его имени. Например, премьер объявляет войну и заключает мир, назначает высших должностных лиц государства. Монарх по представлению премьер-министра назначает остальных чле­нов правительства.
В Великобритании различают понятия «правительство» и «ка­бинет». Правительство ответственно за свою деятельность перед па­латой общин парламента. Эта ответственность носит коллектив­ный и солидарный характер. Вотум недоверия, вынесенный пар­ламентом, как упоминалось выше, влечет за собой отставку пра­вительства.
Делами местного значения в каждом графстве, округе, облас­ти занимаются выборные советы. В конце 1990-х годов в Вели­кобритании началась крупная государственно-правовая рефор­ма, призванная наделить некоторые исторические части Соеди­ненного Королевства государственно-политической автономией. В конце 1999 г. на основе акта «О передаче власти на места (де­централизации власти)» парламент Великобритании официально передал часть полномочий законодательной ассамблее Северной Ирландии, завершая прямое правление Лондона в Ольстере в те­чение четверти века. Правда, степень полученной политической автономии различна: в Шотландии она весьма значительная, в Уэльсе ассамблея является лишь совещательным органом.
Свой собственный и, как уже отмечалось, старейший в мире парламент (тинвальд) существует на острове Мэн. Он состоит из назначаемого английским монархом лейтенант-губернатора и двух палат. Верхняя палата (Законодательный Совет) включает в себя епископа, генерального атторнея, местных судей и семь членов, избираемых нижней палатой. Нижняя палата состоит из 24 депутатов, избираемых на пять лет. Парламент принимает законы, требующие одобрения приказом монарха в Совете. Роль конституции острова Мэн играет Конституционный акт 1960 г. На островах Джерси и Гернси, как указано выше, законодатель­ная власть представлена однопалатными ассамблеями (штата­ми), а исполнительная — комитетами, которые утверждаются ас­самблеями.
Закон о парламенте 1911 г. был принят с целью найти выход из, казалось, безвыходного положения, сложившегося из-за кон­фликта между верхней и нижней палатами. Проблема заключа­лась в том, что премьер-министр Герберт Аскот добивался приня­тия нового закона, ограничивающего полномочия палаты лордов отклонять законопроекты, одобренные палатой общин. Без одоб­рения лордов такие законопроекты не могли получить монаршее согласие. Между тем палата общин — демократически избирае­мая, а потому более легитимная часть парламента и в большей мере представляет общество. Если законопроект, ограничиваю­щий права палаты лордов, не будет принят, Герберт Аскот, зару­чившись поддержкой короля, угрожал пополнить палату лордов новыми назначенными пэрами: у него была договоренность, что новые пэры проголосуют за решения, по сути, направленные на то, чтобы превратить верхнюю палату парламента в нижнюю. Под таким давлением палата лордов согласилась на ограничение своих полномочий и приняла закон о парламенте 1911 г.
Важнейшие решения данного закона содержатся в двух стать­ях. Статья 1 определяет, что палата лордов имеет право отклады­вать рассмотрение финансовых законопроектов только на один месяц. По истечении этого срока финансовый законопроект ав­томатически получает монаршее согласие даже без одобрения лордов. Решение вопроса о том, какой законопроект — «финан­совый», зависит от спикера палаты обшин. Решение последнего нельзя оспорить в судебном порядке. Указанная статья серьезно ограничила власть палаты лордов, поскольку они потеряли воз­можность отклонять финансовые законопроекты, а значит, и ут­верждать бюджет государства. Принцип, согласно которому рас­ходование бюджетных средств требует согласия парламента, в Великобритании действует с XVII в.; палата общин закрепила за собой такое право в 1911 г. Определение финансовой политики и распоряжение финансами в пределах средств, утвержденных парламентом, — прерогатива правительства. Депутаты могут вносить поправки в бюджет лишь после согласования с соответствующи­ми министерствами и ведомствами.
Еще более серьезные для палаты лордов последствия вытека­ли из положений ст. 2: ограничение времени, — две парламент­ские сессии, или 2 года, — в течение которого верхняя палата парламента могла отклонять нефинансовые законопроекты, одоб­ренные палатой общин. Палата лордов могла три раза отклонять одобренный палатой общин законопроект по общим вопросам, после третьего отклонения законопроект автоматически получал монаршее согласие и считался принятым без одобрения лордов.
Закон о парламенте 1911 г. применялся только семь раз: два­жды в 19Д4 г., четыре раза за последующие 15 лет и последний раз — в 1949 г., когда были приняты изменения и дополнения в него же. Закон о парламенте 1949 г. сократил общий срок, в тече­ние которого палата лордов может отклонять финансовые зако­нопроекты, до одного года: законопроект теперь принимается не после третьего, а после второго отклонения его палатой лордов.
Важно отметить, что закон о парламенте 1911 г. применяется только к законопроектам, внесенным в палату общин. Если в за­конопроект, внесенный в палату лордов и рассмотренный ею, вносит изменения палата общин и палата лордов отказывается признать такие изменения в течение двух последующих лет, за­кон считается не принятым.
2.3. Особенности законодательного процесса в парламенте Великобритании
Всякий публичный законопроект должен пройти в палате общин пять стадий: первою чтение, второе чтение, стадия ко­митета, стадия доклада, третье чтение. В дополнение к это­му, если текст законопроекта был изменен в палате лордов, в палате общин должны быть рассмотрены поправки палаты лордов.
Внесение законопроекта и первое чтение. Внесению за­конопроекта в парламент предшествует длительная пред-парламентская стадия его разработки. Все наиболее важ­ные законопроекты разрабатываются в министерствах. Ос­новное участие в этой работе принимают профессиональные гражданские служащие министерств. При этом проводятся широкие консультации как между различными министерствами (особенно с министерством финансов), так и министерств с различными группами дав­ления, предпринимательскими ассоциациями, тред-юнионами. Все эти консультации носят конфиденциальный харак­тер. Проект закона не обнародуется. Если же правительст­во хочет провести более широкое обсуждение, оно может опубликовать консультативный документ — “зеленую кни­гу” или “белую книгу”, в которых излагается общий смысл предложений правительства. Министерство-спонсор пред­ставляет билль комитету кабинета, который занимается долгосрочным планированием законодательной программы. В кабинете имеется также специальный комитет по зако­нодательству, на обязанности которого лежит осуществле­ние контроля за тем, чтобы все представляемые парламен­ту законопроекты прошли через парламент до конца сес­сии. Законопроект может быть внесен в любую палату. Однако наиболее важные билли вносятся в палату общин.
Члены парламента не видят текста законопроекта вплоть до момента его представления.
Законодательная инициатива в Великобритании принад­лежит только членам парламента. Согласно действующей процедуре, законопроект вносится в общем порядке, неза­висимо от того, является ли вносящий членом правительст­ва. Министр, когда вносит законопроект, формально делает это не в своем качестве члена правительства, а как член парламента. Правительственный билль вносятся тем мини­стром, который отвечает за его разработку и прохождение в палате.
Всякое законодательное предложение должно быть обле­чено в форму законопроекта (билля), причем представляе­мый в парламент законопроект должен быть непременно правильно оформлен. Этому придается особое значение.
Порядок внесения билля в палату носит наименование первого чтения. Это чисто формальная стадия, не предре­шающая успеха законопроекта в дальнейшем. Процедура первого чтения состоит в следующем. Член палаты, жела­ющий внести законопроект, делает уведомление спикеру о своем намерении. Когда спикер называет его фами­лию, он вручает клерку палаты так называемый “фиктив­ный билль”, то есть лист бумаги, в котором указывается короткое и длинное название билля, фамилия депутата, внесшего законопроект, и тех депутатов, которые высту­пают в качестве поручителей по законопроекту (не менее 12 членов палаты). Клерк зачитывает краткое название законопроекта, называет день для второго чтения и отдает распоряжение о напечатании законопроекта. Как правило, на этой стадии не происходит обсуждения билля. Пра­вительство прилагает к биллю короткую объяснительную записку.
Почти все время палаты (90%) занято рассмотрением за­конопроектов, вносимых правительством. Для обсуждения законопроектов рядовых членов выделяется строго опреде­ленное время (12 пятниц в сессию). Постоянные правила предусматривают несколько процедур для внесения законо­проекта частного члена в палату общин.
Второе чтение — чрезвычайно существенная стадия. По существу, это первое публичное обсуждение законопро­екта. Только на этой стадии начинается обсуждение внесен­ного законопроекта. Во время второго чтения обсуждаются
основные, принципиальные положения законопроекта. В этой стадии палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, насколько целесообразно в принципе изменение законодательства, предлагаемое внесенным зако­нопроектом. Второе чтение может быть окончено либо одоб­рением законопроекта и направлением в комитет для внесе­ния поправок, либо отклонением законопроекта в целом. Парламентские прения на этой стадии не оказывают влия­ния на содержание статей законопроекта.
В начале второго чтения спикер ставит вопрос о том, при­ступить ли к нему. В этот момент любой член палаты общин может возразить против предложения спикера, либо внести поправку о том, чтобы законопроект был “прочтен” во вто­рой раз по прошествии трех—шести месяцев, либо предло­жить поправку с указанием оснований, по которым законо­проекту вообще должно быть отказано во втором чтении. Эти предложения ставятся на голосование. Если билль по­терпит поражение при голосовании, то дальше он не рас­сматривается.
Таким образом, в отличие от законодательного процесса некоторых других западных стран, где законопроект сначала рассматривается комитетами, а потом — на пленарном засе­дании (США, Франция, Италия), в Великобритании законо­проект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом направляется в комитет.
Комитетская стадия. Билли, одобренные во втором чтении (как правило, они принимаются, поскольку прави­тельство располагает поддержкой правительственного боль­шинства), направляются в постоянные комитеты (либо рас­сматриваются палатой, преобразованной в комитет всей палаты).
В комитете законопроект рассматривается детально, сло­во за словом, статья за статьей. При обсуждении законопро­екта комитет связан решением палаты, вынесенным при вто­ром чтении, и не вправе вносить в законопроект такие по­правки, которые искажают принцип законопроекта, уже одобренного палатой общин.
Комитет не может вносить в законопроект положения, которые противоречат принципу законопроекта. Он имеет право отклонить любую статью законопроекта. При переда­че законопроекта в комитет палата дает ему специальные инструкции, которыми определяются полномочия комитета в отношении данного законопроекта.
Комитетская стадия заканчивается составлением докла­да по законопроекту, который представляется палате об­щин.
Стадия доклада и третье чтение. В стадии доклада палата рассматривает докладываемый комитетом законо­проект, обсуждает сделанные им поправки и решает, дол­жны ли отдельные статьи законопроекта быть принятыми в прежнем виде, с поправками комитета или новыми поправ­ками, предложенными членами палаты в этой стадии. Билль не рассматривается статья за статьей. Практически обсуждение ограничивается предложением отдельных по­правок депутатами и голосованием по ним. Спикер вправе отбирать поправки, подлежащие обсуждению. Здесь, как и на других стадиях, применяются “кенгуру”, “закрытие”, “гильотина”.
Как правило, третье чтение законопроекта имеет место сразу же после окончания стадии доклада. Это формальный этап в обсуждении законопроекта, ибо во время дебатов па­лата связана уже принятыми положениями законопроекта. На этой стадии могут предлагаться поправки, не затрагива­ющие существа билля, обычно чисто редакционные, касаю­щиеся стиля законопроекта, его заглавия и т.п. После голо­сования законопроект считается принятым палатой общин. Если он был внесен первоначально в палату общин, издается приказ, чтобы клерк “отнес билль к лордам и просил их со­действия”; законопроект передается в палату лордов с над­писью “да будет передано господам”.
После прохождения законопроекта через обе палаты он должен получить одобрение королевы и вслед за тем стано­вится законом. Формально главе государства принадлежит право абсолютного вето. Практически королевское согласие на билль — формальная стадия законодательного процесса. Последний случай применения права вето монархом имел место в 1707 г.