Развитие системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

Введение
Глава 1. Теоретические основы функционирования института государственной власти в регионах
1.1 Организация и способы осуществления государственной власти
1.2 Сущность регионального управления
1.3 Региональное управление в унитарных и федеративных государствах
Глава 2. Институт государственной власти в субъектах федерации РФ
2.1 Особенности регионального управления в России
2.2 Разграничение компетенции между РФ и ее субъектами по устройству системы органов исполнительной власти
2.3 Особенности организации института государственной власти на примере крупнейших городов РФ
Заключение
Список использованных источников и литературы

Развитие системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

Свои особенности имеет государственная власть в регионах государств с федеративным устройством.
Поскольку федерализм представляет собой такую политическую организацию, при которой государственное управление разделено между региональными и центральным правительством таким образом, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательные решения по определенным видам деятельности, региональное управление в этом случае приобретает качественно новые характеристики.
Причиной тому служат два обстоятельства:
основу федерализма составляет гарантированное разделение власти между центром и региональными властями;
именно регионы выступают в роли субъектов федерации, т.е. речь идет о территориальном разделении власти, при котором субъекты федерации определены географически.
На статус регионов оказывают существенное влияние и такие, вторичные по своей сути, характеристики федерализма как:
1. Наличие конституции. Разделение власти должно быть четко определено: и центральному, и региональным правительствам необходимы твердые гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулированы. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной гарантией, тем не менее она является необходимым компонентом федерализма.
2. Двухпалатный парламент. Высший законодательный орган федеративного государства, как правило, состоит из двух палат: Первая представляет население страны в целом, а вторая - субъекты федерации, то есть является органом представительства регионов на общегосударственном уровне управления.
3. Право субъектов принимать участие в изменении федеральной конституции и самостоятельно вносить изменения в собственную конституцию. Как правило, изменения федеральной конституции не могут быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия субъектов Федерации. Оно может быть выражено верхней палатой парламента, представляющей субъекты федерации, и/или одобрением со стороны по крайней мере большинства законодательных органов субъектов Федерации или референдумами, проводимыми в субъектах Федерации. Однако эти примеры не опровергают общей тенденции к унификации систем государственного управления на уровне Федерации в целом и отдельных ее субъектов.
4. Равное или непропорционально сильное представительство небольших субъектов федерации в верхней палате парламента. Поскольку все субъекты Федерации имеют равное представительство (Россия, США, Швейцария - по два представителя, Австралия - по десять представителей) небольшие субъекты получают преимущество, так как их небольшое население имеет такое же представительство, как население крупных образований. Хотя в германском бундесрате и канадском сенате нет равного представительства субъектов Федерации, все равно меньшие по численности населения единицы имеют определенные преимущества в представительстве, не соответствующие пропорциональному соотношению численности населения в них. Исключением опять является Австрия, где в бундесрате представительство земель примерно пропорционально численности их населения.
5. Децентрализация государственного управления. Определение степени централизации/децентрализации представляет значительную трудность. Чаще всего за основу берутся расходы и доходы центра и регионов. Однако многие исследователи считают, что целесообразнее сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложение. К последнему относятся, во-первых, налоги, собираемые субнациональными уровнями управления для самих себя, во-вторых, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и доли определенных центральных налогов, автоматически передаваемые субнациональным уровням управления. При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых центром субнациональным уровням (трансферт центра), а также обо всех налогах, связанных с социальным страхованием. Анализ ситуации в 22 развитых демократических государствах показывает, что исходя из этого критерия средний уровень централизации для 15 унитарных государств составляет 83%, а для 6 федеративных – 58%.
В основе создания федеративного государства лежат, как правило, определение мотивы. Во-первых, стремление максимально адекватно отразить гетерогенный характер многонационального общества.
Во-вторых, надежда на приобретение определенных политических выгод, на политическое и военное усиление. При этом речь может идти не только о противостоянии внешней агрессии, но и об усилении собственных возможностей для экспансии. Так, например, создатели Канадской федерации стремились обеспечить свое политическое и экономическое влияние на северо-запад континента в противовес конкуренции США.
В-третьих, сильнейшим мотивом для объединения может стать экономическая целесообразность и выгода.
Таким образом, таковы основы изучения регионального развития в государствах с различным территориальным устройством. Рассмотрим далее на основе указанного теоретического материала особенности развития регионального управления в России и функции института государственной власти в субъектах федерации.
Глава 2. Институт государственной власти в субъектах федерации РФ
2.1 Особенности регионального управления в России
Конституция Российской Федерации 1993 года заложила основные принципы, «общие правила» построения подлинной федерации, а именно:
суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;
верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;
государственная целостность страны;
единство системы государственной власти;
разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти12.
Данные принципы стали необходимой базой для решения проблем национально-государственного устройства России, которое и было продолжено в последующий период.
К концу 1990-х годов отчетливо обозначились основные проблемы и противоречия формирующейся федеративной системы. Основными из них стали:
отсутствие четкого и хорошо продуманного разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
проблема соединения федерализма с правовым государством, проявившаяся в несоответствии нормативных и подзаконных актов, принятых субъектами Федерации Конституции РФ и федеральным законам;
сохранение реального различия в статусе между республиками и регионами РФ;
наличие в составе ряда краев и областей национальных округов, также являющихся субъектами федерации (так называемый парадокс «матрешки»);
проблемы развития бюджетного федерализма13.
На процесс развития федеративных отношений не могли не оказывать влияния и другие факторы социально-экономического порядка. Среди них следует особо выделить наличие таких проблем, как:
возрастание противоречий между «бедными» (дотационными) и «богатыми» регионами;
«идеология» экономического сепаратизма: появление территорий с льготными, особыми режимами природопользования, хозяйствования, налогообложения и т.п., охватившее почти четверть пространства России и около трети ее экономического и ресурсного потенциала;
изменение региональных приоритетов России в результате продолжающихся геополитических сдвигов: неизмеримо возросла доля северных и тихоокеанских территорий, требующих солидной государственной поддержки.
Развитие российского федерализма находилось и под воздействием общего характера переходного периода: неизбежные издержки демократического реформирования государственного устройства страны при отсутствии подлинно демократической правовой культуры; унаследованная от Советского Союза асимметричность Федерации; излишняя фрагментация общероссийского рынка и, вероятно, в большей степени - стиль руководства Президента Б.Н. Ельцина, который в контексте внутрифедеративных отношений проявился в предпочтении использования разного рода неформальных методов воздействия, согласительных процедур и т.п. собственно правовым мерам, что с 1996 года усугубилось отсутствием политической воли. Иными словами, к концу 1990-х годов очевидным стал не столько кризис федеративного государства как такового, сколько кризис управления им.
Осознание наличия серьезных проблем в функционировании российского федерализма, оказывающих влияние на общую ситуацию в стране и вызывающих ослабление управляемости политическими и социально-экономическими процессами, заставило Президента РФ начать процесс реформирования федеративных отношений.
Прежде всего, он нашел свое выражение в так называемом пакете президентских законодательных инициатив по укреплению государственности, направленных на:
усиление контроля федерального Центра над властными структурами территорий;
разграничение членства в Верхней палате Федерального Собрания и пребывание в должности региональных руководителей;
определение условий и порядка отстранения от власти лидеров субъектов Федерации, избираемых населением.
Соответственно, основными шагами в реформировании федеративных отношений стали:
изменение способа формирования Совета Федерации;
создание Государственного совета;
создание конкретных механизмов ответственности представителей властей субъектов Федерации за нарушение общероссийского законодательства;
создание федеральных округов;
уточнение разграничения сфер компетенции между уровнями публичной власти.
В настоящее время с точки зрения совершенствования российского федерализма представляется важным сконцентрировать усилия на дальнейшем развитии и совершенствовании правовой базы федерализма. В частности, целесообразна разработка и принятие федеральных конституционных законов о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта и о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
Необходима успешная реализация уже законодательно закрепленной судебной реформы, создание единой и эффективной системы судебной власти в стране, поскольку именно судебные органы являются инструментами, посредством которых исполняются решения, касающиеся нарушений федерального законодательства в регионах.
Таким образом, проводимые административные реформы способствуют преодолению кризиса управления Российской Федерацией. В арсенале федерального Центра теперь имеются легальные процедуры для контроля над ситуацией в регионах. Притом не только при крайних обстоятельствах (например, сецессия Ичкерии), но и в случае несоблюдения общегосударственных законов или нарушения конституционных прав граждан России, так сказать, в рутинном порядке. Последнее особо важно, поскольку существует целый ряд причин, делающих федеральное вмешательство более чем уместным, в частности, межэтнические трения и элементы дискриминации по национальному признаку.
В то же время необходимо отметить, что проведение реформ идет в русле сложившегося еще в 1990-е годы так называемого исполнительного федерализма, позволяющего правящим элитам страны вести главным образом закулисный торг по ключевым вопросам, достаточно вольно трактуя Конституцию Российской Федерации, отодвинув на задний план представительные органы власти, не испытывая ни малейшего давления со стороны общественного мнения.
Таким образом, все это является результатом базового противоречия российского федерализма. В силу целого ряда особенностей - обширная территория, многонациональный состав населения, неравномерность экономического, социального и культурного развития регионов, - федеративное устройство представляется для России оптимальным. Федералистская идея прочно утвердилась в ряду тех общественно-политических идеалов, которые разделяются подавляющим большинством рядовых граждан и политической элиты страны.
В то же время попытки взрастить федеративную идею в условиях неразвитого гражданского общества, дефицита демократической культуры, при отсутствии субстрата федерализма - уважения к либеральным ценностям - могут привести только к промежуточным результатам. Соответственно, подобно любой переходной форме, «исполнительный федерализм» несовершенен и противоречив. Это - приспособление федералистской идеи к потребностям только еще формирующегося демократического и рыночного общества.
2.2 Разграничение компетенции между РФ и ее субъектами по устройству системы органов исполнительной власти
Как уже отмечалось, Россия является федеративным государством, поэтому при рассмотрении конституционно-правовых основ системы федеральных органов исполнительной власти встает вопрос о разграничении компетенции между федеральными органами и субъектами федерации.
По Конституции Российская Федерация является демократическим правовым федеративным государством. Первый раз за всю историю страны в России сформирована демократическая политическая система, которая основана на разделении властей, верховенстве права, гарантиях прав человека; вместо унитарного государства она стала федеративным с тремя равноправными уровнями власти – федеральной, региональной и муниципальной.
Россия – это многонациональное государство. В России слишком много субъектов федерации, которые очень разнятся по уровню экономического развития и численности населения. Все это затрудняет выработку эффективной системы управления такой страной.
За годы становления нынешней государственной системы отношения между субъектами федерации и центром строились зачастую исходя из текущей ситуации. Как результат – резкие различия в отношениях различных регионов с центром, обусловленные не только объективными причинами, но и, скажем, просто амбициями их руководителей. Можно вспомнить и понятие, характеризовавшее Российскую Федерацию периода президента Б. Ельцина – «ассиметричная федерация». Сейчас мы видим другую тенденцию, когда в рамках федеративной реформы (имеется в виду реформа, в соответствии с которой главы регионов стали назначаться Президентом РФ) происходит процесс укрупнение регионов России. М. Столяров пишет, что рано или поздно должен был встать «вопрос о возвращении экономически несамостоятельных регионов с сомнительным культурным суверенитетом в лоно исторически сложившихся и промышленно развитых областей»14. Итак, данная реформа проходит за счет объединения областей, краев и автономных округов. И отнюдь не всегда встречает поддержку местного населения, потому что в одних случаях это объединение бедных территорий с более богатыми (например, объединение Коми-Пермяцкого округа с Пермской областью), в других наоборот – более богатых с менее благополучными (например, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа с Тюменью), в результате чего довольным останется только население менее обеспеченных территорий. Все это чревато конфликтными ситуациями.
Итак, в связи с принятием в 2004 году нового закона, в соответствии с которым теперь главы регионов назначаются из центра (Президентом), возникла угроза основным принципам федерализма и демократии, так как исполнительная власть субъектов федерации стала напрямую зависимой от федеральных органов исполнительной власти. Мы видим четкую направленность у властей построить централизованное государство. В этой связи очень важной оказалась еще одна тенденция – главы регионов стали активно вступать в «партию власти» («Единая Россия»), чтобы увеличить свои шансы и остаться на своей должности. Но это приведет к их зависимости от центра.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации имеют различные компетенции в решении тех или иных вопросов, которые можно разделить на три группы: 1. исключительной компетенции федеральных органов власти; 2. совместной компетенции федеральных органов и субъектов федерации; 3. исключительной компетенции субъектов федерации.
Формирование системы органов исполнительной власти республики, края, области и других субъектов Российской Федерации происходит в соответствии с конституционными положениями, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов федерации, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции, уставы краев, областей, схема управления, законы, а также положения об отдельных органах исполнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ15.
Так как Конституция Российской Федерации рассматривает республики как государства, конституции республик учреждают пост главы государства, именуемого президентом, главой республики или главой государства. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии-Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии16.
В организации исполнительной власти и ее соотношений с полномочиями главы государства республики можно выделить несколько основных разновидностей:
Правительство является органом исполнительной власти, подотчетным президенту республики (главе республики), хотя ответственно и перед парламентом. (Татарстан, Башкортостан, Калмыкия и др.). В данной группе республик правительство фактически работает под непосредственным руководством главы государства.
Глава республики возглавляет систему исполнительной власти и является председателем Правительства (например Республика Коми, Бурятия). В этой группе республик имеет место прямое слияние функций главы республики и главы правительства в одном лице.
Формирование Правительства и организация исполнительной власти осуществляются коллегиальными органами (Дагестан и некоторые др.)17.
Как и республики, края, области и другие субъекты Российской Федерации самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. Правовой базой для этого выступает устав, а также законы, принимаемые собственными представительными органами, и правовые акты глав администраций18.
В отличие от республик, многие края и области руководствуются не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечить комплексное управление субъектом федерации по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия решений и т. д.19
Функции исполнительной власти на территории субъекта Российской Федерации осуществляет система органов исполнительной власти, возглавляемая соответствующей администрацией.
Функции органов государственной власти субъектов РФ можно классифицировать на три основные блока:
1. экономический – охватывает основные направления в развитии национальной экономики, группирующиеся вокруг базовых отраслей региона;
2. административно-политический – обеспечивает оптимальные внутренние и внешние условия развития субъекта, удовлетворяя интересы граждан в безопасности, защите собственных прав и т.д.
3. социальный – предполагает реализацию специальной политики федеральных органов власти в удовлетворении социальных потребностей людей (образование, здравоохранение, социальная защита, труд, культура и др.), ориентированной на сохранение стабильности в обществе на принципах справедливости и приоритета общечеловеческих ценностей.
Систему органов исполнительной власти образуют три основные группы органов: 1. органы, составляющие аппарат главы администрации; 2. управления, комитеты, отделы и прочие службы администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием подчинения главе администрации; 3. территориальные органы федеральных министерств и ведомств, входящие в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, но имеющие ярко выраженную вертикальную подчиненность20.
В задачи администрации входят обеспечение соблюдения Конституции России и законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, представительство, руководство местными органами власти, защита интересов области в федеральных органах власти21.
Администрация состоит из главы администрации, часто именуемого «губернатором» (в Москве – мэром), и его заместителей, руководителей многочисленных управленческих структур22.