Формы управления в гос.секторе

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ПРЕДПРИЯТИЕМ
1.1. Особенности управления государственными предприятиями
1.2. Правовые формы управленческой деятельности
1.3. Неправовые формы управленческой деятельности
ГЛАВА 2. МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ
2.1. Государственное управление
2.2. Организация управления
2.3. Контроль за деятельностью государственных предприятий
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Формы управления в гос.секторе

Положения в большинстве своем статутные акты. В них в систематизированном виде определяются порядок образования органов исполнительной власти и их структурных подразделений, а также полномочия и организация их работы. Положения устанавливают порядок реализации отдельных функций, возложенных на органы государственного управления, статус различных документов, государственных наград и почетных званий Российской Федерации.
1.3. Неправовые формы управленческой деятельности
На практике выбор форм управления зависит от многих обстоятельств. Например, многое зависит от характера компетенции конкретного исполнительного органа (должностного лица), от особенностей объекта управляющего воздействия (гражданин или подведомственный объект), от целей совершаемых управленческих действий (управляющее воздействие или организация собственных дел), от характера последствий, на достижение которых нацелено данное действие, от степени юридической регламентации этих действий и т.п.
Наиболее подробно рассмотрим неправовые формы управления.
Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут, так как их совершение не связано с изданием правовых актов управления. В частности, они не порождают административно-правовых отношений, что характерно для правовых форм (издание индивидуальных актов). Это совершение различного рода организационных действий, способствующих применению правовых форм или их последующей реализации.
Осуществление организационных действий – это повседневные и разнообразные проявления управленческой деятельности, лишенные юридической оболочки. Они широко используются для обеспечения четкой и эффективной работы государственных органов. Организационные действия могут быть направлены как внутрь аппарата государства, так и вовне его – в отношении негосударственных формирований и граждан8.
В целом непосредственные организационные действия могут выражаться:
1. в инспектировании государственных органов, должностных лиц и негосударственных организаций;
2. в их инструктировании;
3. в разъяснении содержания цепей законодательных и иных юридических актов;
4. в привлечении негосударственных организаций и граждан к работе государственного аппарата. Например, обеспечение правильного сочетания единоначалия и коллегиальности, подготовка и проведение заседаний, совещаний, распределение функций и обязанностей между структурными подразделениями государственного органа, изучение, обобщение и распределение положительного опыта и т.п.
Все возрастающую роль играют изучение и учет общественного мнения в работе государственного аппарата. Применительно к негосударственным формированиям и гражданам можно говорить о различных формах привлечения общественных и самодеятельных организаций и граждан к работе государственных органов, об организационно-массовой работе последних и т.п.
Материально-технические операции имеют исключительно вспомогательное значение. Их совершение является необходимой предпосылкой для правотворческой и правоприменительной деятельности в процессе осуществления государственного управления.
К материально-техническим операциям относятся: ведение делопроизводства; регистрация фактов; оформление документов; сбор, подготовка и обработка информационных материалов; учетно-статистические работы; составление справок, отчетов и др. При осуществлении материально-технических операций все шире используются различные средства организационной техники и автоматизации, что значительно облегчает обработку объемной управленческой информации, повышает производительность и культуру управленческого труда.
Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого сочетания правовых и не правовых форм деятельности.
На основании всего вышесказанного можно сделать следующие выводы. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 10000 федеральных государственных унитарных предприятий. Функции по управлению унитарными предприятиями разделяются между федеральными органами исполнительной власти, которые в свою очередь регулируют их с помощью определенных форм управления.
ГЛАВА 2. МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ
2.1. Государственное управление
Проблеме методов государственного управления в отечественной литературе всегда уделялось достаточное внимание. Однако нельзя не отметить, что данное понятие в работах различных авторов употребляется совершенно по-разному и в него вкладывается разный смысл. В основном это связано с тем, что очень часто ставится знак равенства между методами государственного управления и различными проявлениями государственно-управленческого воздействия на общественные отношения. Поэтому для четкого понимания средств государственного управления, что является основной целью настоящей работы, необходимо четко провести разграничение между именно методами воздействия государства и всеми иными элементами управленческого процесса, в которых управляющей стороной выступает государство в лице его органов.
Под методами государственного управления Козлов Ю.М. понимал «способы юридического или организационного воздействия (регулирования) на управляемые объекты или на отношения в сфере управления». Сходной точки зрения придерживался Лунев А.Е., который определял методы управления как «способы воздействия на управляемых в целях наиболее правильного оперативного решения задач, стоящих перед аппаратом управления». Атаманчук Г.В. предлагал понимание методов государственного управления как «взятые в единстве и взаимодействии способы, приемы осуществления и средства обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов, выражающиеся в определенном воздействии на сознание и поведение людей в общественной деятельности, отношениях и связях»9. Все эти определения казалось бы похожи, но в действительности авторы имеют в виду совершенно различные вещи. Все зависит от того, какой смысл каждый из них вкладывает в термины «способы», «приемы», «средства». Как выясняется, определение этих терминов для различных авторов далеко не идентично. Как следует из приводимых ими примеров этих «способов» большинство подразумевает под ними конкретные действия государственных органов.
Методы государственного управления обладают определенными признаками:
1. они применяются в процессе государственного управления для осуществления и обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов;
2. они используются от имени государства, по его полномочию и в его интересах, поэтому применяются исключительно органами государственного управления и их официальными и специально уполномоченными представителями;
3. они обладают особым государственным характером воздействия на управляемые объекты, что позволяет в том числе использовать в качестве средств воздействия меры государственного принуждения;
4. в большинстве случаев их содержание и применение регулируется нормами права и облекается в правовую форму10.
В отечественной правовой науке классификация методов государственного управления производится по различным основаниям. Наиболее распространено деление методов по характеру воздействия на управляемую среду на методы убеждения и принуждения.
Существует также не вызывающее споров деление методов государственного управления по характеру воздействия на управляемую систему на прямые и косвенные.
На фоне такого разнообразия позиций достаточно обоснованной представляется позиция Атаманчука Г.В. Прежде всего, он предлагал разделение методов государственного управления на две группы:
1. методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;
2. методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления11.
К первой группе он относил методы, которые используются для обеспечения обоснованности и эффективности всех управленческих функций государства с точки зрения выстраивания системы и структуры внутренней организации деятельности государственных органов. Это такие способы и приемы, как теоретическое осознание существа управленческой проблемы, анализ статистических материалов, обоснование различных альтернатив решения проблемы в условиях ограничения или возможного изменения ресурсов и другие. Смысл всех этих методов сводится к тому, чтобы как можно более точно отразить сам управленческий процесс и сблизить управленческое решение с его управленческими потребностями.
Вторая же группа состоит из методов непосредственного управляющего воздействия на окружающую среду. Атаманчук Г.В. совершенно справедливо указывал, что во избежание путаницы, дублирования, неопределенности в классификации методов государственного управления необходимо при ее осуществлении прежде всего ориентироваться на то, какими способами, приемами это воздействие осуществляется, то есть исходить из характеристики содержания методов государственного управления. С этой точки зрения он предлагал делить все методы на следующие четыре группы: методы морально-идеологического характера, социально-политического характера, экономические и административные методы.
К методам морально-идеологического характера он предлагал относить те, в которых преобладающими средствами являются меры воспитания, морального стимулирования и наказания, разъяснения и пропаганды содержания и целей государственного управления. Смысл их состоит в том, чтобы вырабатывать и поддерживать определенные убеждения, идеологические установки в отношении государственного управления и тех действий, которые необходимы для его осуществления.
При использовании методов социально-политического характера в значительной степени употребляются такие приемы, как создание определенных социальных и политических условий для жизнедеятельности людей, развитие демократии, прав и свобод, развитием политической и общественной активности. Чем более демократично государственное устройство, тем более велика роль этих методов.
Экономические методы следует понимать как методы государственного управления, связанные с использованием экономических средств и интересов для обеспечения реализации функций системы и органов государственной власти. Оперируя такими экономическими институтами как собственность, предпринимательство органы государственной власти могут многого добиться в реализации целей и функций государственного управления12.
Административные методы обычно характеризуются прямым воздействием на управляемый объект (волю исполнителей) с помощью установления его прав и обязанностей, односторонним выбором органом управления способа решения стоящей перед ним задачи, безусловной обязательностью распоряжений и указаний управляющего субъекта, невыполнение которых влечет определенные меры ответственности.
Однако не следует понимать, что только административные методы государственного управления отражают государственно-властный характер управленческой деятельности. Между всеми методами существует определенное единство, выражающееся в том, что все они являются способами реализации функций и задач, стоящих перед государственными органами, и соответственно не могут не содержать в себе всех признаков, которые свойственны государственной деятельности как таковой.
Все вышеперечисленные методы государственного управления взаимосвязаны. Например, материальное стимулирование оформляется посредством издания полномочными органами юридических актов управления. Назначение на должность лица с учетом его психологического склада, характера и способностей оформляется актом уполномоченного на то органа. Поэтому недопустимо противопоставление административных, экономических и социально-психологических методов управления.
2.2. Организация управления
Говоря об организации государственного управления, необходимо отметить, что в современных условиях проводится всесторонняя административная реформа, конечной целью которой является формирование эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. Одним из важнейших направлений этой реформы стало изменение принципов организации государственного управления по сравнению с системой государственного управления, ранее существовавшей в СССР и Российской Федерации.
Реформирование государственного управления в современных условиях было начато указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». В этих указах были определены новая блоковая система и структура федеральных органов исполнительной власти: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство. Внутри каждого блока осуществляется разделение функций органов исполнительной власти в соответствии с их системой. Ведущая роль принадлежит федеральным министерствам, которые осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Следовательно, их можно отнести к отраслевым органам управления при определенных условиях. Отраслевыми министерствами в «чистом виде» являются, например, Министерство транспорта РФ, Министерство сельского хозяйства РФ и др. Влияние отраслевого принципа на механизм государственного управления в современных условиях резко ослаблено, что обусловлено разобщенностью отраслей, бесконечным «дроблением» объектов управления, ростом числа органов отраслевого управления.
Все больше места занимают в аппарате управления органы, относящиеся к межотраслевым органам государственного управления — Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ, Министерство здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по финансовому мониторингу.
Одновременно в структуре федеральных органов исполнительной власти существует ряд органов исполнительной власти — федеральных агентств (Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по энергетике, Федеральное агентство лесного хозяйства и др.), чья управленческая деятельность носит отраслевой характер.
При этом следует отметить, что отраслевые предприятия, учреждения и организации (в основном негосударственные), как правило, имеют достаточную самостоятельность, они не подчиняются и не зависят от вышестоящих органов отраслевого управления.
В системе отраслевого управления в настоящее время наметились две группы органов:
органы специализированного отраслевого управления (например, Министерство сельского хозяйства РФ);
органы управления укрупненными отраслями (Министерство транспорта РФ и др.).
Все отрасли управления формируют три сферы управления.
Сфера хозяйственной деятельности (экономическая), которая включает в себя промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, связь, природные ресурсы, финансы, торговлю.
Социально-политическая сфера (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).
Социально-культурная сфера (образование, наука, культура, здравоохранение и социальная защита населения).
Общее руководство этими сферами осуществляется органами исполнительной власти общей компетенции (Президент и Правительство РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, Совет Министров (правительство) республики в составе РФ, администрации, мэрии и т. д. в других субъектах РФ). Специализированное руководство указанными сферами осуществляют органы исполнительной власти отраслевого и межотраслевого характера.
Административно-правовая реформа продолжается все последние годы.
Созданная в настоящее время система государственного управления в Российской Федерации строится на следующих принципах13:
в систему федеральных органов исполнительной власти входят только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства;
предусматривается четкое и строгое разделение функций указанных федеральных органов исполнительной власти;
каждый федеральный орган исполнительной власти осуществляет строго определенные функции, установленные актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (разработка и реализация государственной политики, нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом и оказание государственных услуг);
федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Вместе с тем в ряде областей, определенных Президентом Российской Федерации, указанные органы исполнительной власти осуществляют государственное управление самостоятельно и не подведомственны федеральным министерствам (например, Федеральная служба безопасности, Федеральное агентство по рыболовству).
2.3. Контроль за деятельностью государственных предприятий
Система органов государственной власти, осуществляющая контрольную деятельность за соблюдением законодательства в сфере промышленности.
Необходимой предпосылкой государственного контроля и надзора является установление норм, соблюдение которых и является предметом контрольно-надзорной деятельности. Можно провести аналогию с известным принципом уголовного права «nullum crimen sine lege» (не может быть преступления, не определенного в таком качестве законом) – не может быть контроля и надзора без установленной нормы, выполнение которой контролируется.
Основные обременения для хозяйствующих субъектов связаны не столько с осуществлением государственного контроля, сколько с теми законоположениями, выполнение которых является объектом контроля и надзора.
Следует отметить, что необходимыми основаниями для осуществления деятельности по контролю являются ее законность и общественная целесообразность (направленность на предотвращение негативных последствий).
Выделение функций, направленных на обеспечение деятельности подконтрольных систем (аккредитация, аттестация, ведение реестров) дает основания предложить передачу соответствующих функций, исполнение которых возложено на государственные органы, саморегулируемым организациям14.
Далее в настоящем разделе главы предпринята попытка проанализировать основные виды государственного контроля, относимые к сфере промышленности с указанием контролируемых законоположений, а также государственного органа, осуществляющего соответствующий контроль.
Таблица 1
Основные виды контроля в сфере промышленности
Область применения
Вид государственного контроля/в сфере промышленности/
Контролируемые законоположения
Госорган,
осуществляющий
контроль/надзор
В области промышленной безопасности:
Государственный надзор за безопасным ведением работ в промышленности.
Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях промышленности и на некоторых объектах осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере промышленной безопасности, который вправе следить за соблюдением государственных нормативных требований охраны труда на объектах угольной, горнорудной, горнохимической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химической, металлургической и нефтегазоперерабатывающей промышленности, в геологоразведочных экспедициях и партиях, а также при устройстве и эксплуатации Подъемных сооружений, котельных установок и сосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа, при ведении взрывных работ в промышленности.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.