Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛНОМОЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ Президента РФ…………………………….........……........6
1.1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ «ПОЛНОМОЧНЫЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬ»………
1.2. Формирование института полномочного представителя
ПРЕЗИДЕНТА РФ
ГЛАВА II. ПРАВОВОЙ СТАТУС ПОЛНОМОЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ
2.1. Законодательное регулирование полномочного представителя
ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ
2.2. Определение полномочий полномочного представителя
ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ………………………………...19
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЯ

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах

6) гарантии реализации полномочий должностного лица;
7) ответственность;
8) льготы, гарантии и компенсации.
Исходя из выявленных и обозначенных в юридической литературе характерных черт служащего и должностного лица органов публичной власти можно выделить определенные, в том числе отличительные, признаки полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как государственных служащих и должностных лиц. Специфика труда полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в качестве государственных служащих заключается в том, что они:
- обеспечивают условия для материального и духовного производства, но сами материальных ценностей не создают;
- обладают особым предметом труда - информацией;
- заняты умственным, а не физическим трудом;
- воздействуют на людей;
- обслуживают интересы не только государства, но и населения;
- работают возмездно, получают заработанную плату из федерального бюджета;
- занимают федеральные государственные должности;
- работают на профессиональной основе;
- работают в "чужих интересах", т.е. выполняют волю главы государства.
При этом полномочные представители Президента РФ в федеральных округах - это государственные служащие:
а) состоящие на федеральной государственной гражданской службе и, следовательно, осуществляющие федеральные полномочия;
б) занимающие должности на основании общих нормативных правовых актов;
в) имеющие специальные властные (распорядительные) полномочия, выражающиеся в обладании правом совершать действия, вызывающие юридические последствия;
г) наделенные правом по занимаемой должности выполнять организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции по реализации принадлежащей компетенции;
д) несущие повышенную политико-правовую ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Итак, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах - это федеральные государственные гражданские служащие, занимающие конкретные должности на основании норм Конституции России и Указа о полномочном представителе и исполняющие функции по реализации компетенции в соответствии с наделенными полномочиями, вызывающими определенные юридические последствия и несущие в связи с этим повышенную политико-правовую ответственность.
1.2. Формирование института полномочного представителя Президента РФ
Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, по сути, выступает инструментом антикризисного управления, звеном института федерального вмешательства. Как верно подмечают некоторые авторы, в стабильные периоды он является механизмом контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации; в кризисные периоды - "нервом" административной машины, инструментом проведения директив Президента России в субъектах Российской Федерации 1.
Этому способствует некоторая неопределенность правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, что позволяет главе государства наделить их в установленное время и в необходимый момент "скрытыми" полномочиями, проистекающими из "явных" и "подразумеваемых" полномочий Президента России. Не все функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах подвергаются общественной огласке, обнародованию. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах - институт скрытых полномочий. Данное обстоятельство стало основой значительной "мобильности" и "подвижности" компетенции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Отсюда и противоречия между их правовым статусом, с одной стороны, и фактическим положением в системе государственного аппарата России, с другой стороны, сегодня являются весьма значительными .
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах сегодня формально не обладают административной властью. Вместе с тем их полномочия носят публичный характер, они могут обнаружить нарушение, потребовать их устранения, но самостоятельно не вправе применить меры ответственности. Лишь служащие их аппаратов (за исключением заместителей и помощников) находятся в прямом административном подчинении полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Однако на практике для разрешения возникающих проблем они могут обратиться к главе государства, который вправе будет в этом случае принять соответствующий нормативно-правовой либо индивидуальный акт, тем самым отчасти косвенно выразив волю и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Поэтому даже при отсутствии административного подчинения на практике вряд ли какое должностное лицо регионального или муниципального уровня откажется от реализации позиций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Кроме того, в ряде ведомственных нормативных актов нередко фиксируется обязанность федеральных органов исполнительной власти и их территориальных структур не только реагировать на обращения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов, но в некоторых из них "ставить на контроль" и следовать в своей дальнейшей деятельности содержащимся в данных обращениях "предписаниям" и даже осуществлять поручения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, руководствоваться ими.
Глава 2. Правовой статус полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах
2.1. Законодательное регулирование полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах
Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации был учрежден Указом Президента РФ от 24 апреля 1995 года N 403. Такая должность вводилась в составе Администрации Президента РФ в целях обеспечения взаимодействия Президента РФ с Конституционным Судом РФ. Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации предусматривалось, что полномочный представитель, участвуя в заседаниях Конституционного Суда РФ, способствует осуществлению деятельности Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
Правовую основу деятельности полномочного представителя составляют Конституция РФ, Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", другие федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, а также Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации.
В целом правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах составляет установленная законодательством и гарантированная государством, а равно обладающая устойчивостью, относительным постоянством, внутренней согласованностью и системообразующей значимостью совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, гарантий, поощрений, ответственности. Как и иные государственные служащие, они предстают центральным элементом института государственной службы, характеризующегося комплексным характером, объединением в себе множества правовых норм разных отраслей права (конституционного, административного, трудового и т.д.) 1. Особенности правового положения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в системе государственной службы определяются в большей мере принадлежащей им компетенцией и характером служебных полномочий, особыми чертами государственной гражданской службы Российской Федерации как организационного и правового института, спецификой деятельности президентских органов.
Ранее должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, как и их предшественников, относились к высшим государственным должностям федеральной государственной службы категории "Б", учреждаемым для непосредственного обеспечения реализации конституционных полномочий Президента России. Однако их определенная автономность позволяла некоторым авторам справедливо говорить о наличии юридических оснований для отнесения их к государственным должностям категории "А" 2.
Действительно, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах выступают в виде органов, предусмотренных Конституцией России, а не в качестве рядовых подразделений Администрации Президента России, представляют собой организационно обособленные государственные органы в структуре механизма реализации президентской власти, в пределах своих полномочий независимы и подчиняются в полной мере единственно главе государства, однако с ним организационно не сливаются. В соответствии с Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) они имеют основания быть включенными в Перечень данных должностей.
Однако в настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" (с посл. изм. и доп.) его полномочные представители в федеральных округах отнесены к высшей группе должностей в Администрации Президента РФ категории "руководители". На них распространяются как общие правовые положения, связанные с замещением государственных гражданских должностей и нашедшие юридическое закрепление в Федеральных законах от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.), от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.), отчасти в Трудовом кодексе РФ от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (с посл. изм. и доп.) и детализирующих их подзаконных нормативных правовых актах, так и конкретные правовые положения, непосредственно обусловленные занимаемой государственной должностью государственной гражданской службы Российской Федерации. Данные нормативные правовые акты достаточно подробно и полно регулируют большинство вопросов, так или иначе затрагивающих государственную гражданскую службу полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Например, в соответствии с распоряжением Администрации Президента РФ от 18 марта 2007 г. N 291 "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым федеральным государственным гражданским служащим Администрации Президента Российской Федерации для исполнения должностных обязанностей" полномочные представители Президента РФ в федеральных округах должны показать следующее:
- профессиональные знания: Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов, международных договоров Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ, распоряжений Администрации Президента РФ и иных нормативных правовых актов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; структуры и полномочий органов государственной власти Российской Федерации, государственных органов, органов местного самоуправления муниципальных образований; законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации; служебного распорядка Администрации Президента РФ; порядка работы со сведениями, составляющими государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну; форм и методов работы с применением компьютерной техники; правил и норм охраны труда, техники безопасности и противопожарной защиты;
- профессиональные навыки: в сфере деятельности, позволяющей исполнять должностные обязанности с учетом задач и функций, возложенных на Администрацию Президента РФ, управления Президента РФ и иные самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ; эффективного руководства подразделениями и подчиненными должностными лицами; постановки задач и организации их выполнения; оперативного принятия и реализации управленческих решений; контроля за исполнением поручений; подбора и расстановки кадров; своевременного выявления и разрешения ситуаций, приводящих к конфликту интересов; анализа, прогнозирования и планирования работы; ведения деловых переговоров и публичного выступления; стимулирования достижения результатов; организации работы по эффективному взаимодействию с представителями органов государственной власти Российской Федерации, государственных органов, органов местного самоуправления муниципальных образований и организаций; подготовки проектов нормативных правовых актов и служебных документов; пользования компьютерной техникой.
В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе срок назначения на должность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах определяется Президентом России, который, однако, не может превышать срок исполнения полномочий главы государства - четыре года. Более того, согласно Указу Президента РФ от 30 апреля 2008 г. N 634 "Вопросы федеральной государственной гражданской службы" замещение должностей федеральной государственной гражданской службы в Администрации Президента РФ, назначение на которые производится Президентом России, осуществляется федеральными государственными гражданскими служащими в течение срока исполнения Президентом РФ своих полномочий. По истечении этого срока решением вступившего в должность Президента РФ на них может быть возложено временное исполнение обязанностей по замещаемым ими должностям. На практике в персонифицированном указе главы государства о назначении определенного лица на должность полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе конкретный (предполагаемый) срок исполнения им своих полномочий не указывается.
2.2. Определение полномочий полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах
Применительно к компетенции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах можно говорить о властности, не тождественной подчиненности. Полномочия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах распространяются на независимые от них органы публичной власти, что определяет разнообразие в методах осуществления принадлежащих им функций в управленческой сфере. Усматривать же проявление государственно-властных полномочий лишь только при взаимоотношениях неравных, подчиненных сторон - значит в определенной степени сузить сферу управленческой деятельности и административно-правовых отношений.
Полномочия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах обладают основными признаками межотраслевого администрирования 1. Об этом, в частности, свидетельствуют осуществляемые ими функции организации контроля, а также обеспечения координации (взаимодействия).
Многие функции и права полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах дублируют функции и права Правительства России, прокуратуры, а отчасти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи некоторые авторы утверждают, что функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах носят "дополнительный" характер, их единственной "чистой" функцией является мониторинг ситуации на местах и подготовка в этой связи регулярных докладов главе государства 2. Действительно, это имеет место быть. Так, например, правом внесения главе государства предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина наделены одновременно и полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, и Правительство России.
С правовой точки зрения это обусловлено тем, что полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах обеспечивают реализацию компетенции Президента России на местах в области обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. С политико-организационной точки зрения подобное дублирование стало результатом неэффективной работы указанных органов, а также по-прежнему низкой исполнительской дисциплины.
Вместе с тем функции и права полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах обладают и определенной особенностью - в отличие от иных указанных органов, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах привносят в их содержание значимую политическую составляющую. Большая часть их функций обладает политической направленностью, что свидетельствует о по-прежнему весомой ее составляющей в сущности исследуемого института. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах не являются сугубо "исполнительскими" государственными органами, характеризуются чертами "политических исполнителей". Данное обстоятельство позволяет утверждать о нецелесообразности разработки административных регламентов их деятельности. В противном случае они будут серьезно ограничены в реализации принадлежащих им полномочий. В конечном итоге это приведет к ограничению полномочий Президента России как центральной фигуры политической системы Российской Федерации. Кроме того, анализ практики реализации схожих функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и иных государственных органов свидетельствует и об их определенном расхождении.
Относительно дублирования части функций Администрации Президента России, Совета Безопасности Российской Федерации, то это закономерно и оправданно в силу того, что полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппараты фактически являются их структурным продолжением на территориальном и межрегиональном уровнях, "филиалами" Администрации Президента России и Совета Безопасности Российской Федерации на местах. При этом основная цель существования как Администрации Президента России, Совета Безопасности Российской Федерации, так и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах одна и состоит в обеспечении реализации полномочий главы государства, но на разных уровнях и отчасти направлениях публичного управления.
Важно отметить, одни функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах носят обобщенный характер, а другие - более предметный. Именно функции, имеющие широкие формулировки, и содержат потенциал их "скрытых" полномочий, а также возможность для дальнейшего развития рассматриваемого института как государственно-правового явления. Но в то же время такие функции вызывают некоторые проблемы, так как затрудняют определение реального правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также установление законности и правомерности их вмешательства в деятельность иных органов публичной власти и прочих элементов политической системы общества.
Ситуацию усугубляет неурегулированность правового механизма и формы реализации их функций. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе указывает на возможность принятия полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах актов - распоряжений, но только в отношении своих аппаратов. Такие распоряжения могут быть как нормативные, так и ненормативные. Однако на практике они принимают также и иные акты - обращения, не носящие нормативного содержания.