Правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий

Оглавление
Введение
Юридическая конструкция унитарного предприятия.
Имущество государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Управление государственным и муниципальным унитарным предприятием.
Заключение
Список использованной литературы

Правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий

Содержательное многообразие точек зрения по поводу возможности сохранения и перспективах новации унитарных предприятий, на мой взгляд, объясняется тем, что на современном этапе экономического развития России действуют объективные факторы, способствующие сохранению конструкции унитарного предприятия, но имеются и те, которые препятствуют его существованию, во всяком случае, в неизменном виде.Определить перспективы сохранения и использования конструкции унитарного предприятия в отечественном праве можно при условии правильной постановки задач, которая не будет уводить нас от сути проблемы к решению частных вопросов, исследованию тонкостей юридической техники. Прежде всего, необходимо указать те принципиальные черты унитарного предприятия как субъекта экономической деятельности, которые удовлетворяют нужды публичных образований, не ущемляя интересов иных субъектов общественных отношений.К числу факторов, способствующих сохранению унитарных предприятий, можно отнести: а) объективную потребность в юридических лицах, управление которыми осуществляется без допуска частных субъектов; б) эффективность конструкции при организации государственной монополии; в) невозможность рейдерского захвата управления юридическим лицом.Если принять за аксиому тезис о том, что любое государство заинтересовано в наличии сектора экономики, проникновение частных интересов в который сопряжено с большим риском для безопасности общества, придется сделать вывод, что унитарные предприятия как нельзя лучше подходят для соответствующего сектора экономики. Конечно, закон не только не запрещает создание одним лицом, но и прямо оговаривает возможность существования хозяйственных обществ "одного лица". Однако гарантий того, что с течением времени органами государственной власти в угоду каким-либо сиюминутным интересам не будет принято решение о продаже пакета акций такого акционерного общества, нет. Существование унитарного по природе юридического лица, созданного публичным образованием, в управление которым не может легитимными средствами вмешаться частный капитал, обоснованно.Имущество государственных и муниципальных унитарных предприятий.Унитарные предприятия являются традиционным инструментом управления государственной или муниципальной собственностью в различных основных отраслях народного хозяйства. При этом эффективность их деятельности зависит от объема имущественной базы, переданной этим предприятиям для управления.Поскольку в соответствии с п. 2 ст. 50 и ст. 113 ГК РФ унитарные предприятия являются коммерческими юридическими лицами, их деятельность направлена на извлечение прибыли в пользу собственника имущества - государства или муниципального образования, а также для покрытия собственных расходов. Кроме того, безусловно, целью деятельности является не извлечение прибыли, а удовлетворение публичных интересов государства, обеспечение государственных нужд.Термин "имущество" в гражданском законодательстве употребляется в разных по объему смыслах. В широком смысле, исходя, например, из ст. 1112 ГК РФ, имущество - это вещи, а также имущественные права и обязанности. В более узком смысле, исходя из положений ст. 128 ГК РФ, имущество - это имущественные права и вещи, включая деньги и ценные бумаги. В самом узком смысле имущество - это вещи (ст. 301 ГК РФ).В статье 11 Закона под имуществом понимаются не только имущественные права и вещи, включая деньги и ценные бумаги, но и неимущественные права, имеющие денежную оценку; за счет такого имущества может формироваться уставный фонд унитарного предприятия. В пункте 1 ст. 11 не указаны права на имущество, получаемое унитарным предприятием за счет доходов и иных источников. Однако это можно признать оправданным, если включать в понятие имущество также и имущественные права. Ведь, например, имущество в виде права аренды, очевидно, само по себе не может находиться в хозяйственном ведении или на каком-либо другом праве у предприятия. А для определения прав унитарного предприятия в отношении такого имущества как вещи, получаемого унитарным предприятием за счет доходов и иных источников, следует обратиться к ст. 299 ГК РФ. Согласно этой статье плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения в порядке, установленном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности.Кроме того, согласно абз. 4 ст. 2 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.В п. 3 ст. 11 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" вообще прямо содержит указание на то, что не столько имущество унитарного предприятия, переданное собственником в хозяйственное ведение, столько само государственное или муниципальное предприятие при переходе права собственности на него определяется как имущественный комплекс. По общему правилу право на имущество, закрепляемое за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества, возникает с момента передачи такого имущества унитарному предприятию.В соответствии со ст. 125 ГК РФ передачу имущества от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований должны осуществлять их органы в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Например, согласно п. 5.21 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом", органом, который закрепляет находящееся в федеральной собственности имущество в хозяйственном ведении и оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и производит в установленном порядке правомерное изъятие этого имущества, является названное агентство, т.е. Росимущество. На практике имущество в хозяйственное ведение или оперативное управление передается собственником на основании распорядительного акта (в частности, в отношении федерального имущества) или на основании договора.В юридической литературе закрепление за унитарным предприятием имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления на основании договора критикуется, так как законодательство не предусматривает необходимости брать согласие предприятия при передаче ему имущества собственником. При передаче имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление по договору следует учитывать п. 39 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в котором указано, что условия договоров, заключенных между собственником соответствующего государственного (муниципального) имущества и таким предприятием, которые изменяют характер и пределы правомочий, определенных ст. ст. 294, 295 ГК РФ, являются ничтожными. Таким образом, высшая судебная инстанция косвенно признает возможность передачи имущества унитарному предприятию по договору.Распространенной позицией является признание имущества унитарного предприятия имущественным комплексом по смыслу ст. 132 ГК РФ. В соответствии с данной статьей предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Поскольку унитарное предприятие является коммерческой организацией, то в целом данный признак может быть аргументом в пользу подобной позиции. Некоторые авторы полагают, что деятельность государственного унитарного предприятия заключается в предпринимательском участии в экономическом обороте определенным способом (соответствующим уставу), например через производство определенных товаров или оказание услуг. Имущественный комплекс, таким образом, могут составлять вещи, права и обязанности, права на результаты интеллектуальной деятельности, которые в своей совокупности, назначении и принадлежности задействованы в конкретном, характерном именно для данного государственного унитарного предприятия механизме получения прибыли. В то же время основной особенностью имущественного комплекса является его целостность, невозможность отделения каких-либо составляющих его элементов, если это изменяет экономически выгодное положение предприятия в системе гражданско-правовых отношений и коммерческого оборота. Данная позиция представляется недостаточно верной и практически обоснованной в современных экономических условиях хозяйствования, поскольку смешение правовых конструкций унитарного предприятия как юридического лица и предприятия как имущественного комплекса, являющегося объектом гражданского права, не позволяет эффективно реализовывать те задачи, которые перед унитарным предприятием поставил собственник переданного имущества. Кроме того, представляется достаточно проблематичным считать правильным признание предприятия и субъектом, и объектом права. Необходимо признать, что в состав имущества государственных унитарных предприятий не могут быть включены земельные участки. Такой вывод можно сделать исходя из анализа норм Земельного кодекса Российской Федерации, в котором отсутствует право хозяйственного ведения или оперативного управления в качестве основания возникновения права на землю или вообще какого-либо использования земельного участка. Единственное упоминание такого права содержится в п. 3 ст. 36 ЗК РФ, который предусматривает, что в случае, если в здании, находящемся на неделимом земельном участке, помещения принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления или всем лицам на праве хозяйственного ведения, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ, федеральными законами. При этом договор аренды земельного участка заключается с условием согласия сторон на вступление в этот договор иных правообладателей помещений в этом здании.Таким образом, в отношении земельного участка у унитарного предприятия может возникнуть только право на заключение договора аренды с множественностью лиц на стороне арендатора, что, по нашему мнению, значительно ущемляет свободу хозяйственной деятельности рассматриваемых субъектов.Относительно неделимости имущества унитарного предприятия следует обратиться к положениям ст. 18 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", в соответствии с которой государственное или муниципальное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев, установленных данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.Кроме того, п. 2 ст. 18 устанавливает, что государственное или муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или муниципального предприятия.Без согласия собственника имущества унитарное предприятие также не вправе совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.Таким образом, закон предоставляет право унитарным предприятиям, хотя и достаточно ограниченное, на совершение сделок с принадлежащим им имуществом, разделяя его, если подобные сделки будут одобрены собственником. Полагаю, что в этом положении и заключены основные противоречия относительно неделимости имущества унитарного предприятия, которое выступает все-таки как субъект права, а не объект.В п. 3 ст. 18 содержится положение о том, что движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие может распоряжаться только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Согласно п. 3.9 Примерного устава предприятие может распоряжаться результатами производственной деятельности, выпускаемой продукцией (кроме случаев, установленных законодательными актами Российской Федерации), полученной чистой прибылью, остающейся в распоряжении предприятия после уплаты установленных законодательством Российской Федерации налогов и других обязательных платежей и перечисления в федеральный бюджет части прибыли предприятия в соответствии с программой деятельности предприятия. Следует отметить, что позиция законодателя зачастую подвергается критике, поскольку, как считают ученые-практики, сама форма хозяйственного ведения крайне неэффективна и обременительна для собственника имущества, т.к. после заключения договора с руководителем предприятия органы власти и местного самоуправления, осуществляющие права собственников, фактически не вправе вмешиваться в его хозяйственную деятельность, кроме случаев, оговоренных законодательством и уставом предприятия. Руководители государственных (муниципальных) предприятий действуют практически бесконтрольно, и нередко неэффективное управление такими предприятиями приводит к тому, что имущество предприятия описывается за долги судебными приставами и, таким образом, утрачивается государственная или муниципальная собственность, а собственники не вправе воспрепятствовать этому. В силу этого высказываются мнения о необходимости постоянного и жесткого административного и финансового контроля за деятельностью государственных (муниципальных) предприятий путем реформирования таких предприятий. У собственника имущества (Российской Федерации или муниципального образования) при направлении такового в управление унитарному предприятию сохраняется право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия (ст. 17 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").Государственное или муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, в размерах и в сроки, которые определяются Правительством Российской Федерации, уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления. Взвешенный, системный гражданско-правовой, а не буквальный финансово-правовой подход к толкованию норм законодательства наблюдался в судебных актах Верховного Суда Российской Федерации, подчеркивавшего, что в бюджет должна перечислиться лишь часть прибыли, а не дохода унитарного предприятия от продажи имущества. Попытки региональных законодателей распределять доход от продажи имущества унитарного предприятия, например, по принципу 97% - соответствующему бюджету, 3% - унитарному предприятию также не нашли поддержки со стороны судов. Аналогичную практику можно было наблюдать и в арбитражном правоприменении. Впрочем, в ряде случаев единства судебной практики не наблюдалось: распределение, например, арендной платы унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, между бюджетом и унитарным предприятием в ряде случаев оценивалось то как принципиально не соответствующее закону, то как допустимое в зависимости от пропорции, то как допустимое вообще. В пункте 5 информационного письма Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. N 98 "Обзор практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с применением отдельных положений главы 25 Налогового кодекса Российской Федерации" предлагается рассматривать "перечисление части арендной платы в бюджет муниципального образования как выплату предприятием собственнику имущества соответствующей доли прибыли, которая должна производиться после уплаты налога на прибыль". Логика понятна: в данном случае пресекалась не основанная на содержании гражданского и налогового закона попытка уклониться от уплаты налога на прибыль. Суждения о допустимости перечисления денежных средств непосредственно в бюджет в названном примере нет. Как указывает А.В. Фролова, "Максимальный размер перечисляемой прибыли, установленный в нормативных актах, позволил бы предприятиям планировать свою дальнейшую деятельность". Однако сегодня, не нарушая закона, можно потребовать от предприятия 99% прибыли, т.е. практически всю. Закон в таком случае будет соблюден лишь формально, а идея законодателя не реализована. И все же это не означает, что правопорядок и идея права в данном случае должны обеспечиваться нормами о возможности судебного оспаривания решения собственника по экономическим мотивам.Таким образом, можно заключить, что унитарные предприятия являются юридическими лицами, субъектами права с ограниченными правами в отношении переданного им имущества, имеющими возможность осуществлять ряд сделок, предусмотренных законодательством и учредительными документами предприятия.Управление государственным и муниципальным унитарным предприятием.В действующем законодательстве установление компетенции собственника имущества унитарного предприятия осуществлено без распределения полномочий между конкретными органами власти, выполняющими функции по управлению организацией. Решение комплекса проблем, связанных с распределением полномочий между различными ведомствами, фактически возложено на исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления.В законе нет указания на то, что совмещение выполнения некоторых функций одним органом недопустимо. Такое положение дел вряд ли можно признать оправданным. Тем более что есть иная точка зрения, согласно которой существует потребность "закрепления функций по государственному управлению унитарными предприятиями за одним органом власти, что позволит осуществлять единую политику по отношению к данным хозяйствующим субъектам, а также избежать дублирования в деятельности соответствующих органов власти". Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161 "О государственных и муниципальных предприятиях" существенно расширил права собственника. Полномочия собственника определены ст. 20 ФЗ РФ. К основополагающим нововведениям прав учредителя можно отнести:- определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;- утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;- осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;- утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение;- дает согласие в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;- принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг.Необходимо отметить, что до принятия ФЗ РФ согласования с собственником требовали лишь сделки, связанные с распоряжением недвижимым имуществом. В настоящее время к компетенции собственника можно отнести сделки, связанные с распоряжением недвижимого имущества, крупные сделки, сделки с заинтересованностью, заимствования унитарного предприятия, сделки в части приобретения (отчуждения) долей (вкладов), акций хозяйствующих субъектов.Кроме того согласно п. 2 ст.