Естественные монополии в России и методы регулирования их деятельности

Содержание
Введение
1. Сущность естественных монополий
1.1. Эволюция понятия естественной монополии
1.2. Причины возникновения естественных монополий
2. Реформирование отдельных отраслей естественных монополий
2.1. Реформа электроэнергетики
2.2. Реформа газовой отрасли
3. Государственное регулирование естественных монополий
3.1. Зарубежный опыт государственного регулирования естественных монополий
3.2. Законодательное регулирование естественных монополий в РФ
Заключение
Список литературы

Естественные монополии в России и методы регулирования их деятельности

2.1. Реформа электроэнергетики
Реформа электроэнергетики - одна из наиболее продвинутых в сфере российских естественных монополий. Она моделировалась по классическим принципам: отделение сетей от производственной составляющей (генерации); развитие конкурентных отношений на стадии генерации и создание реально функционирующего рынка электроэнергии, последующая приватизация генерирующих мощностей с целью привлечения частных инвестиций в отрасль.
Проблема перекрестного субсидирования. В российской электроэнергетике традиционно отпускные тарифы для населения существенно занижены по сравнению с объективно необходимым для нормального воспроизводства уровнем.7 Тарифы же для промышленных потребителей, напротив, сильно завышены. Промышленность, таким образом, субсидирует население. Понятно, что предприятия стремятся найти для себя более благоприятные варианты. Отметим, что перекрестное субсидирование реализуется в рамках конкретных территориальных энергосистем - нескольких десятков АО-энерго, объединяющих генерацию, передачу и распределение электроэнергии. Промышленные потребители, по существу, прямо заинтересованы в переходе на оптовый рынок, тарифы на котором, как правило, ниже. Здесь и сталкиваются интересы промышленности и энергосистемы. На практике это привело к тому, что «бегство» крупных потребителей от перекрестного субсидирования в ряде регионов (например, в Нижнем Новгороде, Тамбове, «холодных» сибирских регионах) поставило энергосистемы перед дилеммой - либо признать свое потенциальное банкротство, либо единовременно повысить в разы тарифы для населения.
Позиция энергетиков сложнее. Дело в том, что на оптовом рынке (за исключением 15-процентного либерализованного сектора) потребителя электроэнергии в обязательном порядке прикрепляют к определенному поставщику и устанавливают ему тариф. Руководство РАО ЕЭС полагает, что, прежде чем реально обеспечить недискриминационный доступ к сетям, необходимо четко определить на государственном уровне круг субсидируемых потребителей энергии (в их числе, конечно, и население). При этом следует открыто обозначить категории субсидируемых и субсидирующих, зафиксировав для них соответствующие тарифы. Льготные же тарифы для субсидируемых должны быть ограничены официальной нормой потребления на одного человека (в киловатт-часах). Одновременно на федеральном уровне нужно установить прямую надбавку к тарифу для субсидирующих. Такая система мер позволит перевести проблему перекрестного субсидирования с регионального уровня на федеральный, выработать ясную стратегию ее поэтапного решения, а также определить источники и направления расходования средств.
Примечательно, что подобному развитию энергореформы способствовала практическая реализация закона о монетизации льгот в начале2005 г. Межведомственная комиссия по реформированию электроэнергетики вынуждена была признать неизбежность существования перекрестного субсидирования еще как минимум в течение двух лет.
Деньги в бюджете на эти цели найти молено, однако отсутствует система адресного субсидирования, ориентированная на поддержку только беднейших слоев населения. Заработать такая система сможет не раньше начала 2007 г., причем потребуются соответствующие изменения в федеральном законодательстве. В частности, необходимо утвердить норму социального потребления энергии.
Осенью 2004 г. был принят ряд принципиальных решений по уточнению модели рынка электроэнергии. Основой новой модели должны стать прямые договора между производителями и потребителями электроэнергии. Причем условия для разных групп потребителей - "энергоемких", социальных, остальных - будут разными. В пользу такого подхода особенно активно выступают большие компании, изначально создававшиеся в комплексе с гидростанциями, снабжавшими их более дешевой электроэнергией. Пока позиции крупных промышленников достаточно прочны и им удается отстаивать для себя право на более низкие тарифы «в силу технологических особенностей» (алюминиевые компании).
Проблема перекрестного субсидирования непосредственно связана с обеспечением недискриминационного доступа к сетям. Решение этой задачи требует реорганизации самого сетевого хозяйства монополии. В соответствии с концепцией реформы электроэнергетики контроль государства над сетями как инфраструктурной частью естественной монополии будет полностью сохранен. При этом должен быть принят ряд нормативных актов, регламентирующих правила эксплуатации инфраструктурного комплекса.
Ключевым принципом реформы является приватизация генерирующих компаний. Принятие правительственных решений по созданию и приватизации оптовых и территориальных генерирующих компаний (ОГК и ТГК) неоднократно откладывалось именно из-за их судьбоносности для энергетики и российской экономики в целом.
Затягивание окончательного решения, касающегося завершающего этапа реформы электроэнергетики, оказывает отрицательное воздействие на развитие отрасли. Так, по итогам 2004 г. динамика производства электроэнергии в 2-2,5 раза отставала от темпов роста ВВП. При прочном запасе избыточных мощностей подобное отставание некритично; однако, по разным оценкам, 50-60% производственных мощностей в электроэнергетике изношены, и их полноценная эксплуатация требует значительной модернизации. Для этого необходимы не только государственные инвестиции, но и серьезные вложения крупных стратегических инвесторов, на которые можно рассчитывать лишь после решения вопроса о приватизации генерирующих мощностей.
Хотя реформа электроэнергетики и продвинулась дальше, чем в других госмонополиях, в ее планах возможны принципиальные изменения. Инициатива здесь исходит от самого РАО ЕЭС. Ранее предполагалось выделить из региональных энергокомпаний сбытовые компании, основной функцией которых должно было стать обслуживание населения. Позднее РАО ЕЭС выступило с предложением интегрировать сбытовые компании в состав ТГК на правах дочерних структур. В компании считают, что эта мера обеспечит устойчивость сбыта и минимизирует риски банкротства. Предполагаемое слияние сбытовых и генерирующих компаний будет способствовать повышению капитализации ТГК, так как у первых мало активов, но значительны финансовые потоки. Это может стать весомым аргументом в пользу частичного изменения начальной логики реформы - выделения в самостоятельные виды бизнеса всех потенциально конкурентных стадий производственно-хозяйственных процессов в рамках бывшей монополии.
2.2. Реформа газовой отрасли
Реформирование газовой отрасли также предполагало выделение естественно монопольной (транспортировка и распределение газа) и потенциально конкурентной (газодобыча и газоснабжение) сфер с их последующим организационным обособлением. Однако специфика газовой отрасли обусловливает особенности ее реформирования по сравнению с другими естественными монополиями и прежде всего электроэнергетикой.
Во-первых, газ можно накапливать, а потому необходимо обеспечить доступ сторонним производителям к его хранилищам. Во-вторых, структура издержек в газовой отрасли сложнее, а их уровень намного выше, чем, например, в электроэнергетике. Потребность в крупных инвестициях в газодобычу определяет нежелание рисковать в условиях либерализованных оптовых рынков и вынуждает формировать стратегию сбыта на базе долгосрочных контрактов. В результате оценки потенциальных выгод от либерализации в газовой отрасли не так однозначны, как, скажем, в электроэнергетике.8
В России, видимо, нет необходимости специально форсировать разделение добывающего сегмента самого газового монополиста. Активными игроками на рынке газа могут стать нефтяные компании и другие независимые газодобытчики, например, формально независимая от «Газпрома» компания «Итера». При этом для нормального развития конкуренции важно обеспечить для всех субъектов рынка равный доступ к трубопроводам и хранилищам. Одновременно нужно решать и проблему перекрестного субсидирования, которая для газовой отрасли является еще более острой, чем для электроэнергетики.
В рамках ОАО «Газпром» продолжается работа по всей технологической «цепочке» (стадии разведки, добычи, магистрального транспорта и частично распределения природного газа). Программы реструктуризации «Газпрома» как раз и преследовали цель повышения эффективности системы управления единой корпорацией и существенного улучшения финансовой и маркетинговой деятельности, адаптированной к условиям рыночной экономики. В целом реструктуризация больше напоминала реакцию корпорации на общее ухудшение внешней экономической среды при сохранении в основном сложившейся производственно-технологической системы, чем корректировку естественно монопольного положения. Линия на использование возможностей и преимуществ единой компании остается для «Газпрома» доминирующей.9 Более того, его руководство и акционеры занимают весьма осторожную позицию, резко противясь любым предложениям о раздроблении компании. В отличие от электроэнергетики для реформирования газовой отрасли первостепенное значение приобретает не столько создание конкурентной среды, сколько достижение необходимой финансово-экономической прозрачности в деятельности газового монополиста.
Возникают вполне оправданные опасения по поводу возможных последствий указанных процессов для российской экономики. Во-первых, помимо электроэнергетики в стратегии «Газпрома» в качестве отраслей, представляющих интерес для компании, упоминаются еще и металлургия, химия, нефтехимия, производство удобрений и стройматериалов. Логично предположить, что со временем газовый монополист попытается принять участие в переделе активов и в этих отраслях. Какой «монстр» в результате может получиться - трудно даже представить. Во-вторых, вхождение ставшего в 2005 г. de jure государственным «Газпрома» в формирующийся электроэнергетический рынок в условиях, когда и крупнейшая ОГК - гидроэнергетическая - также будет сохранена в госсобственности, серьезно подорвет позиции частных генерирующих компаний. В-третьих, возможен рост выручки «Газпрома» за счет использования схемы давальческого сырья. Наконец, в-четвертых, все указанные преимущества специфического рыночного позиционирования «Газпрома» имеют смысл только в том случае, если газовый монополист сохранится в сегодняшнем нерасчлененном виде. Поэтому следует ожидать, что его реформирование, предусматривающее организационное выделение естественно монопольной составляющей (то есть «трубы»), скорее всего будет отложено на более отдаленный срок (но меньшей мере за пределы 2010 г.).
Второй специфический элемент стратегии развития «Газпрома» возможное превращение газового монополиста в крупнейшую нефтегазовую компанию. Еще до приобретения «Сибнефти» у «Газпрома» был весьма существенный по объемам собственный нефтяной бизнес.10 Теперь же компания становится важным участником нефтяного рынка. Принятые в конце 2005 г. решения о либерализации рынка акций газового монополиста еще больше укрепят его позиции.
Сохранение «Газпрома» в форме вертикально интегрированной единой госкорпорации принципиально для решения одной из важнейших проблем реформирования газовой отрасли - либерализации рынка газа по схеме, близкой к уже практикуемой на рынке электроэнергии. Население и бюджетные организации продолжат покупать газ по фиксированным ценам. С промышленными потребителями вопрос сложнее. Металлургические, химические и энергетические компании стремятся сохранить для себя поставки газа по низким государственным тарифам, что в корне подрывает саму идею предполагаемого перехода на систему биржевых торгов. Поэтому движение от централизованных тарифов к рыночным будет постепенным. Сначала промышленные потребители получат нормативы газоснабжения по гостарифам, а сверхнормативное количество газа они будут покупать по более высокой биржевой цене. Предполагается, что такая система запустит механизм энергосбережения.
3. Государственное регулирование естественных монополий
3.1. Зарубежный опыт государственного регулирования естественных монополий
Соединенные Штаты Америки. Государственное регулирование естественных монополий в современном понимании имеет более чем вековую историю. В силу исторических и идеологических причин национализация никогда не приобретала существенных масштабов.
Юридической основой государственного регулирования частных фирм, действующих в условиях естественной монополии, считают конституционную обязанность государства обеспечить защиту благосостояния, безопасности и здоровья граждан. Такие же обязанности по обеспечению защиты интересов жителей штата лежат и на местных властях. С учетом этого, а также того, что естественные монополии в США в первую очередь характерны для локальных рынков, неудивительно, что формирование системы государственного регулирования в США началось снизу - с уровня отдельных штатов.
Основы системы регулирования, базирующиеся на судебных разбирательствах и прецедентном обобщении решений судов, строились начиная с 70-х годов XIX в. Суды рассматривали и разрешали такие вопросы, как лицензирование деятельности естественных монополий; право фирм оказывать конкретные услуги; раздел спорных территорий между обслуживающими фирмами; определение необходимого минимума услуг; обязанность естественных монополистов обслуживать всех обратившихся к ним потенциальных потребителей; недопущение дискриминации отдельных групп потребителей по ценам и уровню обслуживания; предупреждение возможного банкротства обслуживающей фирмы, пресечение злоупотреблений со стороны покупателей, наносящих ущерб как обслуживающей компании, так и другим покупателям; определение приемлемого уровня тарифов и цен.
Большое количество этих весьма специфических взаимосвязанных вопросов привело к созданию специального внесудебного государственного органа, который мог бы заменить суд при их решении. Прецедентом, узаконившим превентивные регулирующие меры, стало решение властей штата Иллинойс о введении регулирования цен и стандартов услуг на зерноэлеваторах (по всей видимости, в тот период этот рынок имел черты естественной монополии). Дело рассматривалось федеральным судом, и его вердикт в пользу штата создал прецедент, в соответствии с которым штат получил право принимать подобные решения. Затем последовали решения судов о регулировании железных дорог. В дальнейшем, с рассмотрением новых случаев, ширилась законодательная база прецедентного порядка. В сферу регулирования вошли услуги телефонной связи, электроэнергия, газ, водоснабжение и канализация, строительство дорог и функционирование такси. Таким образом, формирование перечня сфер естественных монополий происходило довольно стихийно, исходя из потребностей практики. Гибкость правовой системы позволила оперативно корректировать этот список в зависимости от реально складывающейся на рынке ситуации.
Постепенно была создана правовая база для государственного регулирования деятельности частных компаний, не противоречащая нормам, которые защищают частную собственность как основу экономики государства. Комиссии отдельных штатов по регулированию услуг общественного пользования (коммунального хозяйства) стали создаваться в начале XX в. Первая появилась в штате Нью-Йорк. Каждая комиссия действует на основании устава, утвержденного законодательным органом штата. В уставе оговорены ее цели, задачи, функции и полномочия.
В большинстве штатов члены комиссий назначаются губернатором и утверждаются на должности сенатом штата. В некоторых - избираются на прямых выборах. Срок бессменной работы члена комиссии - 5-6 лет. Он должен работать на полной ставке и не заниматься в этот период никакой другой деятельностью. До окончания срока полномочий ни губернатор, ни сенат не могут лишить его занимаемой должности. Это во многом определяет независимость члена комиссии и имеет принципиальное значение для работы регулирующего органа, поскольку принимаемые им решения затрагивают противоречивые интересы многих социальных групп. Для обеспечения независимости важна и система финансирования деятельности комиссий, которое осуществляется из доходов регулируемых компаний на основании решений сената. Фактически это означает целевое налогообложение, причем такой налог косвенно распределяется между всеми потребителями продукции этой сферы деятельности.
Кроме собственно членов комиссии, полномочных принимать решения, существуют рабочие органы, численность которых колеблется в зависимости от конкретных условий (от около 50 человек в штате Вайоминг до более 900 человек в Калифорнии и Нью-Йорке). Основная задача такого органа - подготовка дел для рассмотрения и принятия решений комиссией. В его штате работают специалисты в области технологии, экономики, бухгалтерского учета, юристы.
Основанием для рассмотрения конкретных дел может служить жалоба, ходатайство или заявление заинтересованных сторон. Работа комиссии построена по принципу судебных органов: выслушиваются стороны, и принимается взвешенное решение, учитывающее интересы всех. До принятия окончательных решений по конкретным делам проводятся гласные предварительные слушания. Свидетельства, документы и записи по делу, кроме содержащих коммерческую тайну, открыты для ознакомления. Надзор за соблюдением этих основополагающих принципов, обеспечивающих гласность и открытость работы, осуществляют местные судебные органы.
Важно отметить обособленность рабочего органа и статус подготовленных им документов при рассмотрении конкретных дел: комиссия при вынесении решений не руководствуется только заключениями своих специалистов, а рассматривает их наряду с другими показаниями и документами. Регулированию подлежат все компании, действующие на территории штата, независимо от их размера и места регистрации.
Расширение системы регулирования рынков, включающих несколько штатов, исторически также исходило из опыта рассмотрения конкретных случаев судебными органами. Так создавались органы регулирования на общегосударственном уровне - федеральные комиссии.
Первый такой орган в стране - Комиссия по транспорту и торговле между штатами (теперь Комиссия по торговле между штатами) возник в 1887 г. Под его юрисдикцию попали железные дороги (1887 г.), грузовые автоперевозки (1934 г.), некоторые виды водного транспорта (в частности, перевозки баржами - 1940 г.). В 1934 г. были созданы Федеральная энергетическая комиссия, впоследствии преобразованная в Федеральную комиссию по энергетическому регулированию, контролирующая электроэнергетику (1935 г.), некоторые операции с газом (1935 г.) и трубопроводы (1938, 1977 гг.); Федеральная комиссия по связи, ответственная за систему телефонной связи (1934 г.), кабельное телевидение (1968 г.), радио и телеграф (1934 г.); в 1936 г. - Федеральная морская комиссия для регулирования морского судоходства (1936 г.); в 1938 г. - Управление гражданской авиации для регулирования авиалиний. Автобусное сообщение, такси, водоснабжение и др. в разной степени также были объектами государственного регулирования.
Пик системы регулирования пришелся в США на конец 60-х - начало и середину 70-х годов XX в. К середине 70-х годов федеральные органы контролировали существенные параметры производства и ценообразования в отраслях, на которые приходилось около 24% ВНП.11
Западная Европа. Во многих европейских странах система государственного регулирования деятельности естественных монополий формировалась по иному принципу. Соответствующие компании находились в общественной собственности (государственной или муниципальной), и поэтому не было необходимости в специальных регулирующих органах.
Очевидно, что для унификации форм собственности и организационно-правовых форм необходимо было принять политическое решение по вопросам национализации и деприватизации фирм, производящих продукцию в условиях естественной монополии. Такие решения в послевоенный период были приняты в Великобритании, Франции, Италии и других западноевропейских странах. Большинство этих отраслей были национализированы. В Великобритании созданные организации стали называться общественными корпорациями, деятельностью которых управляли министры. Таким образом, регулирование являлось важной, но вторичной задачей при послевоенном возрождении экономики.