Местные органы управления, их иерархия

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. Теоретические основы местного самоуправления в России.
1.1История развития местного самоуправления в России
1.2 Местное самоуправление: понятие, принципы, виды, вопросы ведения
1.3 Структура органов местного самоуправления
Глава 2. Анализ деятельности органов местного самоуправления на примере города Казань
2.1 Структура органов местного самоуправления МО города Казань
2.2 Основные проблемы организации местного управления в МО города Казани и Республики Татарстан
2.3 Перспективные направления развития местного управления в МО город Казани Республика Татарстан
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Приложение 1
Приложение 2
Приложение 3

Местные органы управления, их иерархия

Чиновники министерских делегатур могут проверять соответствующие отделы местного самоуправления по определенным вопросам (финансы и др.) и составлять акты проверки. Они могут также давать советы отраслевым органам местного самоуправления. Таким образом, управление на местах сочетает и общественные, и государственные элементы, последние имеются и в местном самоуправлении. Видимо, нужна разработка общественно-государственной теории, но прежде всего — разработка концепции особой публичной власти местного самоуправления.
Естественные и искусственные административно-территориальные единицы. Во многих зарубежных странах принято различать естественные и искусственные административно-территориальные единицы и, как следствие, естественные и искусственные территориальные коллективы. С этим делениемсвязана организация муниципального управления и государственного управления на местах. В России в настоящее время такие различия не имеют выхода на практику, но если будет проводиться реформа местного самоуправления и государственного управления на местах, их следует учитывать.[5]
Естественные территориальные единицы — это поселения, города, где люди исторически осели для совместной жизни (обычно возле источников воды, на территориях, отделенных от вражеских набегов труднопроходимой местностью). Они выбирали для управления общественными делами вождей, старейшин, советы, собирали сходы. Впоследствии такие единицы получили обобщенное название общин, общинного звена территориального деления государства. В общинах всегда есть выборные органы местного самоуправления и нет назначенных государством чиновников общей компетенции.
Местное самоуправление — это один из видов управления определенными (установленными законом) общественными делами локального сообщества людей. Оно представляет собой самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Местное самоуправление организуется, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оно автономно: его органы не входят в систему органов государственной власти и не подчинены иерархически друг другу (в отличие, например, от системы Советов в странах тоталитарного социализма).[11]
Вместе с тем автономия местного самоуправления имеет и не может не иметь относительный характер. Во-первых, местное самоуправление существует и действует в системе общих связей и отношений по управлению обществом в рамках данного государства. Как часть целого, оно в соответствии с принципами теории систем и синергетики не может не подчиняться общесистемным качествам. Во-вторых, юридические принципы организации и деятельности местного самоуправления устанавливаются государственной властью, принятыми ее органами законами. В-третьих, материальные основы местного самоуправления во многом (часто — в определяющей степени) зависят от государства. Основную часть необходимых органам местного самоуправления финансовых средств они получают от государства и в Германии, и в Японии, и в России. В-четвертых, избранные главы местного самоуправления (мэры, бургомистры и др.) в зарубежных странах обычно утверждаются в качестве представителей государственной власти на местах. В этом качестве они выполняют некоторые общегосударственные функции (например, нотариальное удостоверение по определенным вопросам) и несут ответственность за это перед органами государства. В России этот вопрос решен иначе: местным органам могут быть переданы с их согласия некоторые функции государственных органов, и за их выполнение они тоже несут ответственность перед государством. Наконец, если не юридическая, то фактическая иерархия существует и между звеньями (и, следовательно, органами) местного самоуправления, когда одни из них территориально входят в другие (так бывает в России, когда муниципальными образованиями являются и районы, и расположенные на их территории небольшие города или поселки).
Местное самоуправление — власть не только территориально ограниченная, но ограниченная и по кругу полномочий. Ее органы вправе решать вопросы местного значения в соответствии с законом. В унитарном государстве — это закон, принятый его парламентом. В федеративных государствах (включая Россию) такие законы принимаются субъектами Федерации (местное самоуправление — это сфера ведения субъектов), но сами принципы устанавливаются Федерацией. В более узком смысле местное самоуправление можно разделить на собственно самоуправление и собственно управление, т.е. администрирование. Органами самоуправления в этом смысле будут лишь непосредственно избираемые гражданами органы и должностные лица (совет, мэр и др.)- Органы муниципального управления (администрирования) — это исполнительные органы, назначенные органами самоуправления должностные лица (в том числе муниципальные служащие — управленцы).
Общественная и государственная теории местного самоуправления. Существует несколько различных взглядов на суть местного управления. Традиционными оппонентами являются сторонники двух крупных теорий — общественной и государственной. Первая больше исходит из должного, вторая лучше учитывает сущее.[8]
Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории.
В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территории. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ.[6]
Местное самоуправление — это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые ими органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего общества.[5]
Принципы местного самоуправления:
Принцип многообразия организационных форм самостоятельности органов местной власти заложен в Европейской Хартии местного самоуправления (статья 6, пункт 1) и в Конституции Российской Федерации (статья 131). Он означает, что местные органы власти наделяются правом, не нарушая общих законодательных положений, самостоятельно выбирать тот или иной вид организационной структуры, отвечающий местным особенностям и обеспечивающий эффективное управление.
Принцип адаптивности имеет особое значение для российской практики еще и потому, что по мере становления и развития рыночных отношений в местном хозяйстве изменяется и сокращается функциональная структура управления, а следовательно, организационная структура должна постоянно подстраиваться под эти изменения.
Принцип сбалансированности полномочий, прав и ответственности органов местной власти означает необходимость соблюдения в процессе оргпроектирования их статуса, сферы компетенции, а также форм контроля за их деятельностью.
Принцип разделения управленческого труда означает необходимость нормативного закрепления функций (как специфического вида управленческой деятельности) в соответствующих организационных структурах.
Принцип участия населения в выработке и принятии решений обусловлен принципиально новой средой функционирования органов местной власти, переходом от иерархической авторитарной модели управления к новой, более гибкой, основанной на менеджменте участия[1].
В каждом муниципальном образовании в том или ином виде имеются следующие местные управленческие структуры, обойтись без которых в принципе невозможно: юридические, кадровые, информационно-аналитические, по малому предпринимательству, потребительскому рынку, муниципальной собственности (управление, финансирование и т. д.), по инвестиционному программированию и проектированию (также управление, финансирование и т. д.), жилищно-коммунальному хозяйству, строительству, охране окружающей среды, транспорту, связи, социальной сфере – образованию, здравоохранению и др.
Тем не менее даже эти, казалось бы абсолютно бесспорные организационные формы, присутствуют не во всех муниципальных образованиях. В большинстве своем они свойственны городским муниципальным образованиям. В сельских муниципальных образованиях ряд управленческих структур просто отсутствует, или они объединены в сводные многофункциональные структуры, где исполнение функций осуществляется, строго говоря, не через организационные формы управления, а через отдельных специалистов.[12]
Характерной чертой трансформаций указанных структур в рыночных условиях является их большая автономность и меньшая иерархичность. Некоторые из них имеют ярко выраженные рыночные наименования – агентства, фонды, фирмы, ассоциации и т. д., хотя в содержательной части такие функции находятся лишь в зачаточном состоянии.
Органами местного самоуправления являются и выборные органы: дума либо совет, муниципальный комитет, глава администрации, мэр, староста и т. п.
В поселениях, где проживают до 5 тыс. человек, местное самоуправление обычно осуществляется непосредственно через собрания (сходы) и главу местного самоуправления, периодически переизбираемого, а в поселениях, где проживают свыше 50 тыс. человек, это делается через собрание представителей и главу администрации.
Что касается перечня конкретных органов местного самоуправления и их названий, то они существенно разнятся от территории к территории. Обычно это налоговые ведомства, отделы, сектора, аудиты, рабочие группы, комиссии.
Здесь трудятся муниципальные работники, которые подразделяются на выборные должностные лица, наделенные полномочиями решения вопросов, и на должностные лица местного самоуправления, включая работающих по контракту или по договору, выполняющих организационно-распорядительные функции и не входящих в разряд госслужащих.
В соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством граждане осуществляют местное самоуправление в форме прямого волеизъявления (референдумы, выборы, собрания, сходы и др.) и через избираемые органы местного самоуправления.
Наиболее демократичной и эффективной формой является местный референдум, когда гражданин осуществляет в полной мере и непосредственно свои властные полномочия.
Реализация функций местного самоуправления на территории осуществляется через организационную структуру, которая должна обеспечивать наиболее эффективное их осуществление. Обязательным в структуре органов местного самоуправления является наличие предварительного органа или должностного лица, избираемого непосредственно жителями. Этим органом или должностным лицом формируются исполнительные структуры (администрация), которые реализуют решения представительного органа.[8]
Основным правовым документом органов местного самоуправления является устав (положение) о местном самоуправлении данной территории. В уставе указываются: границы и состав территории местного самоуправления, вопросы, относящиеся к ведению местного самоуправления, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, полномочия выборных органов и должностных лиц, сроки полномочий, виды и порядок принятия нормативных актов, ответственность органов местного самоуправления, статус избираемых лиц (депутатов, советников и т. п.), экономическая и финансовая основа местного самоуправления и другие положения.[7]
1.3 Структура органов местного самоуправления
Структура органов местного самоуправления — структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Структура органов местного самоуправления городом представлена на рис. 2 приложение 2.
Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек — на сходе граждан, или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.[5]
При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе, как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.
В самом названии органов местного самоуправления заложен и сам смысл основного противоречия между ними и другими уровнями государственной власти. Можно было бы назвать органы МСУ, например, органами государственной власти местного значения или как-нибудь еще - вариантов очень много. Но, руководствуясь демократическими принципами государственного строительства, в соответствии с Конституцией РФ, внутренними и международными правовыми актами, осуществлять функции государственной власти на местах должны органы местного Самоуправления. Эти органы формируются на выборной основе на территориях муниципальных районов и поселений.
Подразумевалось, что органы местного самоуправления будут функционировать и решать местные проблемы автономно от других органов государственной власти. Также подразумевалось четкое разграничение полномочий и предметов ведения.
Теоретически это соответствует мировому процессу, происходящему во всех демократических странах, когда при высокой степени экономической интеграции происходит децентрализация органов государственной власти. Этот процесс способствует большему воплощению гражданских свобод и увеличивает политическую активность населения на муниципальном или другом местном уровне, что, в свою очередь, увеличивает экономическую активность населения. В этом и состоит процесс всей демократизации – увеличить экономическую активность, создать мотивацию к продуктивному труду и развитию созидательных способностей у человека.[3]
Практически во всех странах Западной Европы и Северной Америки это выражается в постоянном росте уровня жизни населения и росте благосостояния государств. Подразумевалось, что создание демократически избранных органов местного самоуправления в РФ позволит вывести страну на новый, более высокий и прогрессивный уровень развития и, прежде всего, на начальном этапе создаст материальную базу для демократического государственного строительства.
Практически органы самоуправления и законодательная база для их функционирования в России есть. Но экономического эффекта от их деятельности нет или почти нет. Причина такого состояния дел одна – органы местного самоуправления не имеют необходимой экономической и политической автономности от других органов государственной власти.
Глава 2. Анализ деятельности органов местного самоуправления на примере города Казань
2.1 Структура органов местного самоуправления МО города Казань
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, администрация муниципального образования, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.[4]
Срок полномочий выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления определяется уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;