Управление развитием регионов

Введение
1.Теоретические аспекты управления развитием региона
1.1.Понятие управления развитием региона
1.2.Цели, задачи управления развитием региона
1.3.Субъекты управления развитием региона
2. Основы эффективного управления развитием региона
2.1. Эффективность как основа развития региона
2.2. Концепция эффективности управления развитием региона в России на современном этапе
3. Особенности управления развитием дотационного и региона донора
3.1. Экономическое разделение регионов и особенности подходов к управлению
3.2. Управление развитием дотационного региона
3.3. Особенности управления развитием региона – донора
Заключение
Список использованной литературы
Приложение 1

Управление развитием регионов

1.3. Субъекты управления развитием региона
Субъектами управления развитием региона являются органы региональной государственной власти. И в этом смысле, сразу стоит отметить, что, несмотря на большую роль исполнительных органов власти региона, представительные (или законодательные) органы власти, также играют значение, так как именно через законодательные органы проходят бюджеты того или иного региона, именно представительная власть принимает законы, которые влияют на различные сферы его развития.
Органы государственной власти субъектов Федерации обладают собственной компетенцией, в границы которой не могут вторгаться федеральные органы, но сами субъекты Федерации вправе участвовать в решении вопросов, относящихся к федеральной компетенции6.
«В федеративном государстве, даже в случае юридического закрепления принципа ограниченного суверенитета субъектов федерации, речь фактически может идти лишь о разграничении полномочий между двумя уровнями органов государственной власти и значительной самостоятельности субъектов федерации в решении вопросов собственной жизни, включая и образование ими самостоятельно своих органов государственной власти»7.
Исходя из этого, учреждение на региональном уровне своих органов государственной исполнительной власти является обязанностью каждого субъекта РФ. Она обусловлена закрепленным в ст. 10 Конституции РФ принципом осуществления государственной власти в России (в том числе и на региональном уровне) на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Установленные федеральным и региональным законодательством полномочия органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ принадлежат только этим ветви власти, и ни один орган не имеет право вторгаться в их компетенцию. Законодательная и исполнительная ветви власти самостоятельны и независимы. Эта независимость строиться на принципе разделения властей.
В большинстве входящих в состав РФ республик (они, согласно Конституции, являются государствами) учрежден пост президента, например в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл и др. Но некоторые республики отказались от введения института президентства. Функции главы государства исполняют должностные лица, именуемые по-разному: Глава Республики (Коми), Председатель Правительства (Хакасия), Председатель Государственного Совета (Удмуртия). Причем лишь в некоторых республиках их президенты (главы государств) обладают статусом глав исполнительной власти. Так, Президент Республики Бурятия одновременно является главой республики, главой ее исполнительной власти и председателем правительства. В большинстве республик президенты (главы республик) именуются высшими должностными лицами, гарантами конституций республик, прав и свобод граждан. Их взаимоотношения с правительствами и иными органами исполнительной власти определяются конституциями (уставами)8.
К органам исполнительной власти краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов относятся администрации (правительства) и главы администраций данных субъектов Федерации (губернаторы).
2. Основы эффективного управления развитием региона
2.1. Эффективность как основа развития региона
Существует несколько подходов к анализу эффективности; целевой, многопараметрический и подход к эффективности с точки зрения теории систем. Все эти три подхода могут использоваться как самостоятельно, но могут и дополнять друг друга. Целевой подход является самым известным и наиболее широко применяющимся методом оценки.
Все уровни управления должны быть нацелены на повышение эффективности системы регионального управления. Понятие эффективности, прагматическое по своей сути, признается одним из важнейших, если не основным, для деятельностного подхода.
Хотя термин «эффективность» зародился в экономической литературе, но используется он по отношению к действиям субъекта управления – правительства (федерального и/или регионального). Новый термин «эффективность» отразил происходящую смену взглядов на роль правительства, которое переставали воспринимать только как субъект власти, относясь к нему уже как к субъекту управления. Это подтверждается тем, что для оценки его деятельности предлагали некоторые рациональные подходы, связанные с объективированным измерением результата деятельности по отношению к определенной цели.
На современном этапе развития основными направлениями развития региона в целом являются следующие:
создание оптимальных условий для эффективного функционирования хозяйствующих субъектов в регионе, улучшение основных экономических показателей, увеличение занятости населения
привлечение в регион внешних инвестиций, поддержка наиболее значимых инновационных проектов;
планирование и увеличение налоговых поступлений, стабилизация финансово- бюджетной сферы региона, эффективное управление и контроль финансовых потоков
развитие инфраструктуры и эффективное управление системами социального обеспечения, здравоохранения, образования, жилищно-коммунальным хозяйством, транспортом и т.п.; создание и поддержание стабильности общественно-политической ситуации в регионе
охрана правопорядка и эффективная борьба с преступностью
эффективное использование природных ресурсов, решение проблем экологии.
На сегодняшний день можно говорить о наличии основательной законодательной платформы для функционирования и дальнейшего совершенствования деятельности органов регионального управления.
2.2. Концепция эффективности управления развитием региона в России на современном этапе
С 2005 года проводится оценка достижения запланированных целей и показателей реализации политики в той или иной сфере государственного регулирования. Отчеты о достижении целей и показателей, утверждаемые в Докладах о результатах и основных направлениях деятельности, в определённой степени характеризуют успешность политики реализуемых ведомствами. Доклад включает следующие разделы: цели и задачи деятельности; расходные обязательства и формирование доходов; результаты деятельности; распределение расходов по целям, задачам и программам; результативность бюджетных расходов. Так же в рамках этого проекта подготавливаются Планы деятельности субъектов бюджетного планирования, в которых достижение отдельных показателей обосновывается перечнем мероприятий9.
Помимо докладов Указом Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» введен перечень показателей10, по которым будут оцениваться результаты государственного управления на региональном уровне11. А данной концепции реализуется унифицированный подход, основанный на единой для всех базе показателей и методике их сравнительной оценки. Эти данные служат основанием для стимулирования наиболее динамичных регионов в форме предоставления им грантов. Направления оценки: экономический рост, доходы населения, правопорядок и общественная безопасность, здоровье, образование, культура, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, доступность и качество жилья, государственное и муниципальное управление. Источники информации используется Росстат и статистические данные ведомства и подразделений администраций субъекта.
Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации» определены 43 показателя для оценки. Комиссией при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия, в соответствии с названным указом, определены 77 показателей для оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ (протокол № 1 от 18 июля 2007 г.)12.
Многие показатели, выбранные для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, как и показатели, разработанные и используемые в федеральных органах исполнительной власти, не отвечают ставшим классическими предъявляемым требованиям, таким, как соотнесенность; четкость и однозначность, простота в понимании и использовании; сравнимость; проверяемость; статистическая надежность; экономическая целесообразность; контролируемость; отсутствие внутренних «антистимулов»; гибкость в отношении инноваций; быстрота обновления.
На заседании Правительства России 13 ноября 2008 г. министр регионального развития В. Басаргин выступил с докладом о результатах проведенной Министерством регионального развития РФ оценки значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по достигнутому уровню эффективности по итогам 2007 г. Им был представлен анализ качества управления социально-экономическим развитием субъектов РФ в следующих разрезах: экономический рост, доходы населения, здоровье населения, общее образование, начальное и среднее профессиональное образование, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищное строительство, обеспечение безопасности граждан, организация государственного и муниципального управления, а также анализ эффективности расходования бюджетных средств.
В выступлении был сделан ряд принципиально значимых акцентов, имеющих непосредственное отношение к теме настоящего исследования. Отмечалось, что на уровне субъектов РФ показатели, предусмотренные системой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, были распределены между органами власти в соответствии с полномочиями. Трансляция целей и задач всей системы государственного управления региона на уровень исполнительных органов не должна предусматривать механического закрепления за одним профильным органом комплексных показателей, значения которых зависят от многих внешних факторов или результатов деятельности иных органов власти. В частности, например, такие показатели, как объем валового регионального продукта, объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека, среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников в целом по субъекту РФ, смертность населения, не могут зависеть от результатов деятельности только одного органа исполнительной власти. В большей степени предусмотренная система показате­лей может быть применима для оценки деятельности регионального правительства или губернатора. На региональном уровне оценка эффективности деятельности органа власти строится с учетом достижения собственных целей и задач, встроенных в систему целей и задач более высокого уровня, но не копирует ее. Исходя из уровня установленных целей и решаемых задач, применяют различ­ные виды показателей оценки. Минимальный набор показателей включает показатели ресурсов, показатели непосредственного результата, показатели процесса (структурных подразделений и служащих), показатели конечного ре­зультата (реже для структурных подразделений, чаще для органа власти).
3. Особенности управления развитием дотационного и региона донора
3.1. Экономическое разделение регионов и особенности подходов к управлению
Традиционно в качестве субъекта российской региональной политики рассматривался именно регион. Несмотря на то, что в региональной политике важное значение имеют разные виды развития: социальная, экологическая, культурная, и другие сферы, все же, в практике сложилось распределение регионов России именно по социально – экономическому признаку. Данный признак отражает фактически социально – экономический статус региона. В данном случае мы имеем виду разделение регионов на регионы – доноры и дотационные или рецессивные регионы.
«Фактически деление регионов на доноры и дотационные определяется через отношение доходов региона к издержкам. Если в социально-экономической сфере издержки выше, чем доходы, то регион дотационный, если издержки равны доходам – не дотационный. Если же доходы выше, чем сумма издержек, то этот регион – донор. На практике прослеживается прямая зависимость доходности регионов от наличия на их территории природных ресурсов»13.
Обращение к научной литературе по вопросу понятия региона донора показывает, что исследователи по-разному подходят к данному вопросу.
В частности, некоторые исследователи считают, что регионов – «чистых доноров» нет, любой регион получает трансферты, пусть и намного меньше, чем отдает. Потому, что в системе перераспределения финансовых средств между регионами задействовано не более 10–15% общих федеральных расходов. Остальные, намного большие по объему средства федерального бюджета, распределяются через федеральные министерства и ведомства, а также различные федеральные программы.14
По мнению В. Христенко и А. Лаврова15, «в подлинной федерации нет «доноров» и «иждивенцев», есть равноправные субъекты федерации с разной бюджетной обеспеченностью, которые объединились, в том числе и для того, чтобы обеспечить своим гражданам примерно равные социальные гарантии».
Обращаясь к последним данным по регионам донорам в 2010 г. следует отметить, что список доноров строиться на основании закона о бюджете.
Так, в 2010 г. начитывалось 13 регионов – доноров: Республика Татарстан, Пермский край, Вологодская область, Ленинградская область, Липецкая область, Самарская область, Свердловская область, Тюменская область, Москва, Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ .
Характерным подтверждением об отсутствии «чистых доноров» является подтверждение того, что дотации «на сбалансированность» получают 25 регионов, в том числе из вышеперечисленных «доноров» - Татарстан, Пермский край, Самарская область, Тюменская область. 16
Политика разделения на регионы доноры и дотационные регионы несовершенна. В настоящее время межбюджетным отношениям в стране присущ ряд серьезных недостатков: ориентация на дотационные формы регулирования; усугубление проблем депрессивных районов; отсутствие взаимосвязи процесса выделения трансфертов с проводимыми реформами, существенно подорвана прямая зависимость получения регионами финансовых ресурсов для своего развития и результатами их экономической деятельности.
Исходя из этих положений, следует говорить о том, что управление дотационным регионом и управление регионом донором будет несколько отличаться, что обусловлено спецификой экономического развития. В целом каждый регион стремиться улучшить качество жизни населения, но задачи по развитию будут разными, например, возьмем Тюменскую область которая является донором и республику Тыва – дотационный регион. Даже простейший показатель уровня безработицы говорит о различии мер, методов и средств решения экономических проблем.
3.2. Управление развитием дотационного региона
К важнейшим задачам управления развитием регионов относится следующее:
1. Укрепление социально-экономических основ РФ путем обеспечения социально-экономической интеграции государственных территорий и укрепление единого социально-экономического пространства страны.
2. Сглаживание различий в уровнях социально-экономического развития регионов и обеспечение уровня жизни в них в соответствии с общефедеральными стандартами.
3. Создание действенного социально-экономического механизма федеративных отношений, который был бы в состоянии обеспечить функционирование общероссийской экономики как единого целого через сочетание интересов государства и отдельных регионов.
4. Формирование многоукладной экономики на основе равноправного развития всех форм собственности, социальной и рыночной инфраструктуры.
В результате сохранения сильной поляризации в социально-экономическом развитии территорий, отсутствия целостности в федеральной политике регионального развития происходит смешение целей и инструментов экономического и финансового выравнивания. В этой ситуации реальной федерализации может способствовать единая федеральная политика регионального развития. Причем она должна не просто вытягивать менее развитые, дотационные регионы за счет экономически более сильных, но, прежде всего, создать механизм формирования на местах условий и стимулов устойчивого экономического развития на основе собственных ресурсов, и лишь при их объективной недостаточности – инвестиционных и иных финансовых ресурсов федерального центра17.
С одной стороны, регионы, получающие наиболее значительные объемы федеральных инвестиций, но пока числящиеся как дотационные (т.е. получающие средства из ФФПР), должны осознать перспективу сокращения этих дотаций. Следовательно, в их интересах повысить вклад инвестиций в прирост своего экономического и, в частности, налогового потенциала. Одним из способов достижения такого результата для данной категории регионов при распределении дотаций является установление понижающих коэффициентов. С другой стороны, для дотационных регионов, не имеющих мощной целевой инвестиционной подпитки из федерального центра, используются, наоборот, повышающие коэффициенты, т.е. это дополнительные объемы трансфертов из ФФПР.
Государство уже начало приводить в жизнь некоторые элементы такой политики. Правительство планирует сократить дотации успешным регионам, перераспределив их в пользу дотационных.
Кроме этого, необходимо внедрить практику стратегического планирования развитием дотационного региона.
3.3. Особенности управления развитием региона – донора
Безусловно, что регион – донор – это важнейший экономический ресурс государства, но при таком дисбалансе экономической политики, когда 70 регионов дотационные, регионом донором быть достаточно сложно, то есть сказывается дисбаланс экономического развития.
Иначе говоря, только небольшая часть российских регионов при существующей налоговой политике приносит доходы – все остальные находятся на содержании федерального бюджета.
Для федеративного устройства России вот уже более 10 лет характерно малое число субъектов-доноров, что порождает массу экономических и социальных проблем.
Таким образом, субъекты Российской Федерации существенно различаются по их доле в поступлениях налогов и сборов в федеральный бюджет. Более 60% поступлений приходится на 10–13 регионов-доноров около 40% – на остальные субъекты Российской Федерации. Данный факт обусловлен существенными различиями в экономическом развитии, отраслевой структуре хозяйства, интенсивности региональных и межрегиональных потоков товаров, финансовых ресурсах и услугах субъектов Российской Федерации и т. д.
Финансовая поддержка регионам делится на несколько видов: дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты. В структуре межбюджетных трансфертов 38% приходится на дотации, причем к 2013 году их доля будет увеличена до 45%. Субвенции составляют 27%, их доля к 2013 году останется прежней. На субсидии приходится 30%, к 2013 году их доля сократится до 25%. Небольшая доля – 5% – приходится на прочие межбюджетные трансферы, их доля в к 2013 году сократится до 3%.
Благодаря налогам, собранным на территории региона - донора, они содержат и саму федерацию с ее исполнительной властью, и те регионы, которые по объективным и субъективным причинам обделены бюджетной достаточностью. Однако данный факт является не совсем абсолютным, мы же говорили о том, что некоторые регионы – доноры, так получают определенную помощь, безусловно, что не в таких количествах как дотационные.
Кроме того, в последние кризисные годы власть стоит на позиции поощрения регинов – доноров. Так, например, совсем недавно В.Матвиенко высказалась за то, что экономически успешные регионы, которые проводят активную социально-экономическую политику, наращивают свою доходную базу, должны поощряться на федеральном уровне. В связи с этим, как положительный момент, она отметила, новшество бюджета 2012 года – создание специального фонда в размере 10 млрд. рублей для стимулирования таких регионов18.
Многие регионы говорят о том, что могли бы быть самодостаточными, если бы у них не изымалось так много сборов и налогов в федеральный бюджет.