Особые полномочия президента РФ

Введение
1. Статуса Президента РФ и перечень его полномочий
2. Характеристика особых полномочий Президента РФ
2.1. Кадровые полномочия Президента РФ
2.2. Координация исполнительной, законодательной и судебной власти
2.3. Полномочия президента во внешней политике
2.4. Верховный главнокомандующий
2.5. Введение чрезвычайного положения
2.6. Предоставление гражданства
3. Особые полномочия Президента РФ и его ответственность
Заключение
Библиография

Особые полномочия президента РФ

Контакты с руководителями иностранных государств и международными организациями являются важной частью внешней политики страны. Как глава государства и лицо, осуществляющее руководство внешней политикой России, Президент РФ ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты.
Действующая Конституция не дает прямого ответа на вопрос о том, какая из палат Федерального Собрания и в каком порядке ратифицирует международные договоры и соглашения, подписываемые Президентом РФ. В соответствии с Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ "О международных договорах РФ" ратификация договоров РФ осуществляется в форме федерального закона. О ратификации международного договора РФ Президент РФ подписывает ратификационную грамоту, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел РФ.
По Конституции Президент РФ принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота свидетельствует о том, что данное лицо назначено полномочным представителем соответствующего иностранного государства. Отзывная грамота удостоверяет факт прекращения полномочий представителя иностранного государства в связи с окончанием его миссии и вручается перед его отбытием из России.
2.4. Верховный главнокомандующий
Президент РФ, как и президенты ряда зарубежных государств, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Этот статус позволяет ему реализовать свои функции по охране суверенитета и целостности государства, гаранта прав человека, которые могут обеспечиваться лишь в условиях мира. В качестве Верховного Главнокомандующего Президент РФ осуществляет общее политическое руководство Вооруженными Силами РФ. Он непосредственно руководит Минобороны России, осуществляет предусмотренные Конституцией полномочия по утверждению военной доктрины РФ, назначению и освобождению высшего командования Вооруженных Сил РФ, введению военного положения, присвоению высших воинских званий. Полномочия Президента РФ в военной сфере более подробно регулируют Федеральные законы "Об обороне" и "О воинской обязанности и военной службе".14
Осуществление важного полномочия Президента РФ по введению военного положения на всей территории РФ или в отдельных ее местностях Конституция связывает с определенными условиями: во-первых, оно может быть введено только в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России; во-вторых, Конституция обязывает Президента РФ незамедлительно сообщить об этом обеим палатам Федерального Собрания. Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит утверждению Советом Федерации.
Федеральный конституционный закон "О военном положении"15 определяет военное положение как особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Президентом РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии с целью создания условий для отражения или предотвращения агрессии.
Особый режим военного положения, при котором могут быть ограничены некоторые права и свободы человека и гражданина, обусловливает принятие федерального конституционного закона по этому вопросу, а не обычного, текущего закона. Необходимость ограничения прав и свобод, провозглашенных Конституцией в качестве высшей ценности, должна быть поддержана квалифицированным большинством в обеих палатах представительного органа РФ.
В период действия военного положения граждане пользуются всеми установленными Конституцией правами и свободами за некоторыми исключениями. В частности, закон устанавливает обязанность граждан выполнять требования федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц и оказывать содействие таким органам и лицам; являться по вызову в указанные органы и военные комиссариаты; выполнять требования, изложенные в полученных ими предписаниях, повестках и распоряжениях указанных органов, участвовать в порядке, установленном Правительством РФ, в выполнении работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлении поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями, вступать в специальные формирования; предоставлять в соответствии с федеральными законами необходимое для нужд обороны имущество, находящееся в их собственности, с последующей выплатой государством стоимости указанного имущества.
2.5. Введение чрезвычайного положения
Одним из важных полномочий Президента РФ как гаранта суверенитета, целостности государства, прав и свобод человека и гражданина является его право введения на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения. Президент РФ может использовать это полномочие не по своему усмотрению, а только по основаниям, предусмотренным федеральным конституционным законом. Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении"16 устанавливает, что чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:
а) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ. В соответствии со ст. 102 Конституции указ подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ.
2.6. Предоставление гражданства
К компетенции главы государства традиционно относится решение вопросов гражданства, предоставления политического убежища, вручения государственных наград и званий, помилования. В Конституции не конкретизируется, какие вопросы гражданства решаются Президентом РФ. Они предусмотрены Федеральным законом от 31.05.2002 № 62-ФЗ "О гражданстве РФ".17 К компетенции главы государства отнесены вопросы приема в гражданство РФ и восстановления в гражданстве в общем порядке; выхода из гражданства РФ в общем порядке; отмены решений по вопросам гражданства РФ. Президент РФ утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ. По вопросам гражданства Президент РФ издает указы.
Основания и порядок предоставления Президентом РФ политического убежища урегулированы ст. 63 Конституции, Декларацией о территориальном убежище (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1967 г.) и Положением о порядке предоставления политического убежища, утвержденным Указом Президента РФ от 21.07.1997 № 746.
Перечень наград России определен Указом Президента РФ от 02.03.1994 № 442 "О государственных наградах РФ". Единый перечень почетных званий РФ законом не установлен, действуют самостоятельные положения о каждом из них. Высшие специальные звания, например классные чины для работников судебной системы, прокуратуры, органов юстиции, устанавливаются соответствующими законами и подзаконными актами.
Традиционное для главы государства право помилования подчеркивает гуманистический характер государственной власти. Актом помилования является решение главы государства о смягчении наказания или полном освобождении от наказания лиц, обратившихся к нему с соответствующим ходатайством. Решение о помиловании принимается только в отношении тех лиц, по делам которых вынесенный судом обвинительный приговор вступил в законную силу. Указом Президента РФ от 28.12.2001 № 1500 "О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов РФ" утверждено Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в РФ, определяющее порядок и сроки рассмотрения таких ходатайств.18
3. Особые полномочия Президента РФ и его ответственность
Президент РФ как глава государства обладает рядом полномочий контрольного и властно-распорядительного характера. Контрольные полномочия Президента РФ предусмотрены в отношении федерального парламента (право вето и право на обжалование актов парламента на предмет их неконституционности), органов и должностных лиц исполнительной власти, органов и должностных лиц субъектов РФ (отмена и приостановление актов, принятие решений об отставке ряда должностных лиц и др.). Обширнейшие полномочия Президента РФ, несомненно, должны иметь законодательные ограничения, в том числе и посредством применения мер ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) имеющихся обязанностей, выход за пределы предоставленных полномочий. Особенно актуально закрепление конституционно-правовых санкций в связи с установившимся мнением о том, что глава государства одновременно является и главой исполнительной власти,19 а значит, напрямую определяет правопорядок в стране.
На сегодняшний день Конституцией РФ установлено не так много оснований для привлечения главы государства к ответственности, при этом они касаются лишь случаев совершения Президентом РФ преступления, и нет ни одного, влекущего ответственность за неисполнение им обязанностей.
В частности, Президент РФ может быть подвергнут процедуре импичмента (отрешения от должности) за измену или совершение иного тяжкого преступления (ст. 93 Конституции РФ). Еще одним основанием привлечения к ответственности является признание Конституционным Судом РФ неконституционным и утратившим силу нормативного акта Президента РФ (ч. 2 и 6 ст. 125 Конституции РФ). Каких-либо иных оснований для привлечения Президента РФ к ответственности нет. Да и основание отрешения от должности, предложенное ныне действующей Конституцией РФ, вряд ли заслуживает одобрения. Налицо сужение ответственности Президента РФ по сравнению с прежней российской Конституцией, которая предусматривала отрешение Президента от должности в случае нарушения Конституции, законов РФ и данной им присяги (ст. 121.10 Конституции (Основного Закона) РСФСР).20 На сегодняшний день Президент РФ не подвергнут ответственности не только за неисполнение своих конституционных обязанностей, но и даже за прямое нарушение Конституции РФ, что является предметом самого пристального внимания большинства ученых: "На то обстоятельство, что в действиях федерального Президента РФ могут быть и имеются отступления от действующих законов, указывает практика решений Конституционного Суда РФ... Обращает на себя внимание и тот факт, что Президент РФ, являющийся по Конституции гарантом прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), не несет конституционно-правовой ответственности не только за неисполнение им своих обязанностей в этой части, но и за то, что его указами данные права могут быть нарушены".21
Как показывает мировая практика, даже не имея и трети полномочий, которыми наделен Президент РФ, главы зарубежных государств подлежат ответственности не только за государственную измену и совершение иных тяжких преступлений, но и за ряд иных противоправных действий.
Можно привести следующие основания конституционной ответственности президентов, за которые может последовать в качестве конституционно-правовой санкции лишение полномочий:22
1) нарушение конституции или закона (Греция, ФРГ, Польша, Италия);
2) неисполнение (ненадлежащее исполнение) конституционных обязанностей (Иран, Монголия);
3) совершение государственной измены или другого деяния (преступления), несовместимого с дальнейшим осуществлением президентских полномочий (США, Ирландия, Чешская Республика, Польша, Франция);
4) отклонение, принесение с оговоркой, нарушение присяги (Италия, Литва, Таджикистан, Монголия);
5) нарушение требований о несовместимости (Венгрия);
6) некомпетентное осуществление полномочий (Иран);
7) нарушение порядка выезда за пределы страны (Португалия, Ирландия);
8) инициирование референдума по роспуску парламента, если по итогам народного голосования роспуск не поддержан избирателями (Латвия).
Представляется необходимым увеличить перечень оснований, санкцией которых будет являться отрешение Президента РФ от должности. Нужно учитывать принцип: чем существеннее полномочия, тем больший должен быть контроль за их реализацией. Однако и ныне действующее положение об отрешении от должности Президента РФ заслуживает немало критических замечаний, и не только по причине невключения в качестве основания ответственности за нарушение Конституции РФ.
Весьма странным выглядит ныне предусмотренное основание отрешения Президента РФ от должности по причине того, что в качестве преступлений, за совершение которых можно лишиться соответствующего статуса, предусмотрены наряду с государственной изменой лишь тяжкие преступления, хотя Уголовный кодекс РФ предусматривает еще и такую группу преступлений, как особо тяжкие (ст. 15). Представляется, следуя буквальной формулировке Закона, что на данный момент, кроме государственной измены, ни за одно тяжкое преступление Президент РФ не может быть привлечен к ответственности. Данное положение Конституции РФ не только имеет ограничительный характер, но и определяет ответственность за менее существенные наказания, исключая ответственность за более суровые.
Н.М. Колосова полагает, что для урегулирования вопросов, связанных с отрешением Президента РФ от должности, необходимо определить возможность повторного выдвижения обвинения; слова "обвинение в совершении иного тяжкого преступления" в ст. 93 Конституции РФ заменить на слова "обвинение во всех уголовных преступлениях".23
Также неверным является использование в ст. 93 Конституции РФ словосочетания "Президент Российской Федерации может быть отрешен", за ряд преступлений подобная санкция должна быть безусловной.
Недостатком предложенной Конституцией РФ процедуры отрешения от должности Президента РФ является не только громоздкий характер такой процедуры, но и отсутствие точно указанных сроков принятия решения Конституционным Судом РФ; полномочие Верховного Суда РФ о даче заключения, подтверждающего наличие признаков преступления, вообще никаким законом не прописано, о нем лишь упоминается в Конституции РФ.
Недостатком процедуры принятия решения федеральным парламентом об отрешении Президента РФ от должности является и то, что деятельность Президента РФ, в том числе связанная с совершением им действий, не совместимых со статусом высшего должного лица государства, не подлежит парламентскому расследованию (ч. 2 ст. 4 Федерального закона о парламентском расследовании Федерального Собрания РФ24). Представляется странным, как можно человеку предъявлять обвинение в совершении преступления, не имея возможности расследования всех обстоятельств совершенного деяния. Думается, что необходимо устранить этот пробел и урегулировать право Федерального Собрания РФ, в том числе с участием Верховного Суда РФ, инициировать и обеспечить сбор необходимых сведений, доказывающих факт совершения Президентом РФ инкриминируемых деяний.
Отрешение от должности должно следовать в случае совершения поступка, несовместимого с данной должностью, будь то преступление или иное нарушение Конституции РФ. Тем самым основание ответственности Президента РФ из уголовно-правового должно видоизмениться в конституционно-правовой деликт.
А основанием отрешения от должности должно стать не исключительно преступление (уголовно-правовой деликт), но и иное деяние, выходящее за рамки полномочий Президента РФ, т.е. образующее конституционно-правовой деликт. В частности, основанием отрешения Президента РФ от должности должно стать грубое нарушение ряда конституционных обязанностей или присвоение властных полномочий, если указанными действиями создана угроза безопасности и территориальной целостности государства, нарушены права и свободы граждан, либо если главе государства неоднократно (три и более раза) было вынесено предупреждение о неконституционности (незаконности) деятельности.
Необходимо конкретизировать и само понятие государственной измены. Сложно найти пример, когда бы кто-то из правоведов уголовно-правовой сферы сформулировал это понятие применительно к главе государства, т.е. к лицу, обладающему самыми огромными возможностями по принятию решений, посредством которых можно причинить вред и стране, и проживающим в ней людям, ведь у Президента РФ существует доступ к секретной информации, являющейся государственной тайной, а также в его ведении находятся все силовые структуры.
И. Марино в своей статье, посвященной прошедшему летом 1993 г. Конституционному совещанию, на котором обсуждался проект будущей Конституции РФ, с уверенностью заявляет, что именно отказ представителей тогдашнего Президента РФ (Б.Н. Ельцина) установить в Основном Законе стране, что должно пониматься под терминами "захват власти" и "государственная измена", и позволило самому Президенту РФ уже по-своему "расшифровать" данные понятия и спустя три месяца после дискуссии о новой Конституции ликвидировать два парламентских государственных органа - Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ.25 Можно добавить к списку нарушений и неконституционное решение о принятии в указанные главой государства сроки и в им обозначенном порядке новой Конституции РФ, что произошло все в том же 1993 г.
При установлении оснований и мер конституционной ответственности в отношении Президента РФ следует рассматривать и более мягкие меры ответственности за ряд конституционных правонарушений. Ведь отрешение от должности - это крайняя мера, которая способствует прекращению полномочий и лишению статуса соответствующего должностного лица. С помощью ограничительных и предупредительных мер ответственности можно обеспечить деятельность главы государства в рамках правового поля.
Деликты о конституционно-правовой ответственности Президента РФ должны строиться на основе обозначения неисполнения наиболее важных его обязанностей и быть закреплены в специальном законе о конституционно-правовой ответственности (как нам видится, при внесении соответствующих изменений в Конституцию РФ его статус должен быть обозначен как федерального конституционного закона).
На основе имеющихся обязанностей Президента РФ как в Конституции РФ, так и в других актах законодательного характера можно сконструировать следующие деликты.
Принятие указов и распоряжений, не соответствующих Конституции РФ, влечет признание Конституционным Судом РФ нормативного акта Президента РФ не соответствующим Конституции РФ и утратившим силу.
Принятие указов и распоряжений, не соответствующих закону, влечет признание судом акта Президента РФ недействующим.
Принятие Президентом РФ акта, противоречащего Конституции РФ и (или) законам и повлекшего за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, влечет признание данного акта Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ и утратившим силу или соответствующим судом недействующим, а также возмещение причиненного ущерба в полном объеме за счет средств федерального бюджета.