2.Роль президента в административных системах.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3
1. ПРЕЗИДЕНТ В СИСТЕМЕ И СТРУКТУРЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ НА ПРИМЕРЕ РОССИИ И АРМЕНИИ) ……………………………………….5
2. РОЛЬ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА В ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКЕ: ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ РОССИИ………………………………………………………9
3. КОНСТИТУЦИОННЫЕ СПОСОБЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ НА ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ ВЛАСТЬ И СВЯЗАННЫЕ С НИМИ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ………………….21
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….32
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ……….34

2.Роль президента в административных системах.

Конституции некоторых стран разрешают ввести на период чрезвычайного положения ограничения и на свободу деятельности самого президента. В тех случаях, когда объявляется осадное положение на территории, охваченной беспорядками или нападением извне, приостанавливается действие конституционных прав и свобод граждан. "Однако президент в период этой приостановки не может ни присуждать к наказаниям, ни применять их", - говорится в Конституции Аргентины. Конституционные положения о военных и чрезвычайных полномочиях президента в комплексе составляют важнейший фактор, определяющий сильную президентскую власть в странах Латинской Америки16.
Давняя традиция отождествлять фигуру президента в суперпрезидентских республиках с вождем нации, рассматривать политического лидера прежде всего как личность,а не как выразителя идеологической программы той или иной партии либо группы в итоге привела к тому, что институт президентского правления утратил свой первоначальный смысл, став символом почти целиком вертикальной системы власти, что зачастую усугублялось личными качествами главы государства, а также многолетним правлением авторитарных режимов, приходивших к власти неконституционным путем. Хотя в некоторых странах, например в Боливии, в период демократического плюрализма (начиная с 1980-х годов), когда функции исполнительной и законодательной власти пришли в относительное равновесие, были заключены политические соглашения, признающие необходимость управления страной при поддержке конгресса. Система образования парламентского большинства, с одной стороны, обеспечила связь с исполнительной властью и контроль со стороны президента, но с другой - вновь привела к полной зависимости одной ветви власти от другой17.
Откровенная фетишизация президентской формы правления в странах Латинской Америки во многом обусловлена тем, что правительственная власть, возглавляемая президентом, все в большей степени подчиняет себе весь пропагандистский аппарат, в том числе использующий и средства массовой информации. Именно средства массовой информации, особенно когда они полностью контролируются правительством, организуют благоприятное общественное мнение в отношении роли и значения президентской формы правления18.
Президентская форма правления занимает доминирующее положение в отношениях с традиционно сложившейся партийной системой латиноамериканских стран. Она как бы компенсирует недостатки партийной системы. Эффективному функционированию президентской формы правления в Латинской Америке способствует и относительная слабость, и политическая неэффективность законодательных и судебных органов власти, и прямая или косвенная зависимость от правительства, наличие у президента значительных рычагов давления на эти органы.
Все эти факторы дают основание определять латиноамериканскую форму правления как суперпрезидентскую, во многом отличную от американской формы президентской республики и от президентских республик развивающихся стран Азии и Африки. Сама форма правления и способы осуществления президентской власти в Латинской Америке обладают рядом особенностей, что дает основания для выделения их в особую разновидность.
В странах Латинской Америки прямые выборы президента выступают в качестве основы для возможного установления диктаторского режима. Страны, которые когда-то использовали двухстепенную систему выборов, наподобие той, что существует в США (выборщики - президент), в основном отказались от нее и перешли к системе выборов президента прямым голосованием.
Конституции стран Латинской Америки закрепляют специальную детальную квалификацию, которой обязательно должен удовлетворять кандидат на пост президента. Смысл введения этой квалификации состоит в законодательном установлении определенных цензов, которые в состоянии предохранить высший государственный пост от нежелательных с точки зрения политической элиты элементов. Одним из основных требований этой категории является принадлежность претендента на президентский пост к данной национальности по рождению. Конституция Мексики 1917 года вводит специальное условие, в соответствии с которым кандидат на пост президента должен быть не только мексиканцем по рождению, но еще и сыном родителей - мексиканцев по рождению. Конституция Аргентины 1853 года предусматривает, что президентом может быть избран лишь родившийся на аргентинской территории или сын прирожденного гражданина Аргентины, родившийся за границей, причем оговаривается, что этот гражданин должен принадлежать к католической римской церкви и удовлетворять требованиям, необходимым для избрания в сенаторы (ст. 76)19.
Общеобязательными требованиями в соответствии с конституциями можно назвать принадлежность к гражданству данного государства, непрерывное проживание в стране в течение определенного периода времени, предшествующего президентским выборам, возрастной ценз. В Аргентине президент обязательно должен быть приверженцем католической церкви. В остальных странах такое требование не является обязательным и не включено в конституции.
Как правило, конституции латиноамериканских стран допускают, что президент, находившийся в должности один установленный срок, может быть переизбран вновь по прошествии нескольких лет (обычно через один президентский срок). Например, по Конституции Аргентины 1853 года президент избирается сроком на шесть лет и может быть вновь избран только через шесть лет, после окончания срока полномочий.
В некоторых странах Центральной Америки основной закон запрещает баллотироваться на пост президента его ближайшим родственникам, а также руководителям государственных переворотов. Но политическая практика свидетельствует о явном игнорировании таких конституционных положений. Целая группа стран исключает из списка претендентов на президентский пост членов действующего кабинета министров, судей Верховного суда, священников и военных, находящихся на действительной службе.
Одна из характерных особенностей этой формы правления - отсутствие в ряде стран поста вице-президента (Мексика, Венесуэла, Колумбия). В этих особых случаях устанавливают специальный порядок замещения президента (председатель конгресса, его заместители, главный судья Верховного суда) или применяют так называемую систему десигнадос, в соответствии с которой законодательный орган власти обладает полномочиями по назначению любого лица, отвечающего требованиям, предъявляемым к кандидату на исполнение временно его обязанностей президента. В Колумбии, например, по Конституции 1886 года конгресс каждые два года избирает лицо, которое замещает президента в случае его отсутствия.
Другой характерный пример. По Конституции Мексики 1917 года президент избирается на шестилетний срок. В случае постоянной недееспособности президента конгресс страны преобразует себя в избирательную коллегию и при наличии двух третей всего состава путем тайного голосования избирает временно исполняющего обязанности президента (ст. 84). Затем конгресс обязан назначить всеобщие выборы для избрания постоянного президента на остающийся срок его полномочий. Разрыв во времени между назначением президентских выборов и датой их проведения не должен быть менее 14 и более 18 месяцев. Если конгресс не заседает, то временно исполняющего обязанности президента назначает постоянная комиссия конгресса.
В некоторых странах пост президента могут занимать члены правительства в специально установленном порядке. Такая норма была принята в Чили до государственного переворота 1973 года. Здесь каждый раз на период отсутствия президента специальным президентским Декретом назначался член правительства на пост временного вице-президента. Так, например, декретом президента министр внутренних дел Чили Хосе Тоа был назначен с 21 августа по 3 сентября 1971 г. (на период заграничной поездки Альенде) вице-президентом страны. Причем состоялась даже специальная церемония передачи власти, на которой присутствовали командующие всех родов войск, министры правительства и их заместители20.
Исполняющий обязанности президента пользуется теми же правами и несет те же обязанности, что и президент, функции которого он временно исполняет. По сложившейся конституционной практике он не имеет права сразу же баллотироваться на пост президента в случае проведения досрочных выборов. В отдельных случаях (Перу, Панама, Коста-Рика) одновременно с президентом избираются два вице-президента, причем оба на тот же срок, что и президент. В его отсутствие они осуществляют президентские функции, причем с этой целью устанавливается либо специальная очередность, либо один из вице-президентов назначается официально первым вице-президентом, а другой - соответственно вторым вице-президентом. Отсутствие вице-президента или наличие сразу двух вице-президентов является некоторым отклонением от классической формы президентской республики, что в условиях Латинской Америки объясняется спецификой политических условий, а также некоторыми историческими традициями21.
Несмотря на значительное сходство с системой правления в США, президентские республики в Латинской Америке уже на ранней стадии развития представляли собой особую разновидность, характеризовавшуюся наличием таких специфических черт, как высокая степень централизации государственного аппарата, гипертрофированное развитие института чрезвычайного или особого положения, большая роль армии в политической жизни общества, преобладание насильственных методов достижения власти.
Одной из основных отличительных особенностей явилась значительно большая концентрация власти в руках президента, а также абсолютизация роли исполнительной власти. Сильная власть президента, независимая от законодательной, там сплошь и рядом привела к установлению диктатуры. Большинство президентов было обязано своим возвышением революции или государственному перевороту. Это происходило в течение не только XIX, но и XX столетия.
Различные современные исследования объясняют частоту, с которой совершались в Латинской Америке перевороты, тем фактом, что только немногие из латиноамериканских режимов обрели законность после их разрыва с Испанией и Португалией более 150 лет назад. Не обладая экономической или символической эффективностью, они не сумели достичь законности и поэтому не способны выдерживать кризисы. Не встречая практически никаких "противовесов" со стороны слабых парламентов и опираясь на армию, президенты латиноамериканских стран не только единолично руководили государством и исполнительной властью, но и занимали все решающие позиции в государственных структурах. Поэтому страны Латинской Америки стали называться суперпрезидентскими республиками22.
На основании рассмотренного материала можно сделать вывод о том, что опыт функционирования исполнительной власти в странах Латинской Америки имеет немало общих черт с реальным функционированием исполнительной власти в современной России. Сюда следует отнести такие особенности, как: чрезвычайно широкие, нечетко ограниченные полномочия президента, во многом вспомогательный (технический) характер правительства и премьер-министра, а также малая роль политических партий в формировании правительства и его функционировании.
Реальное функционирование исполнительной власти в странах Латинской Америки в действительности основывается не столько на прописанных в конституциях законах и институциональных нормах, сколько на сложившихся традициях и формах, многие из которых в конституциях соответствующих государств вообще никак не прописаны. Это говорит о том, что очень часто реальное наполнение политики в самых разных странах (в том числе и в России) определенно отличается от того, что прописано в законах и конституциях отцами-основателями. А потому простое формальное копирование прописанных структур и образцов даже близких в чем-то России по сути стран недостаточно для построения эффективной структуры власти в Российской Федерации.
3. КОНСТИТУЦИОННЫЕ СПОСОБЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ
ПРЕЗИДЕНТА РФ НА ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ ВЛАСТЬ И СВЯЗАННЫЕ С НИМИ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ
Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах самой Конституции России23. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти.
Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с самой процедуры назначения Председателя Правительства РФ.
Согласно п. "а" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ. С одной стороны, данное полномочие Президента РФ, возможно, направлено на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Государственной Думы с Правительством РФ, кандидатура Председателя которого согласовывается, с другой стороны, данное полномочие Президента РФ лишает парламент права самостоятельно формировать Правительство и оставляет ему лишь право выбора одной из предложенных кандидатур его Председателя.
Из комплексного рассмотрения процедуры назначения следует, что Председателем Правительства РФ будет именно то лицо, которое Президент РФ решит видеть на этой должности, независимо от согласия Государственной Думы. Во-первых, ст. 111 Конституции РФ предоставляет Государственной Думе право отклонить лишь две представленные кандидатуры, поскольку в случае отклонения третьей Президент распускает Государственную Думу и самостоятельно назначает Председателя Правительства. При этом Конституционный Суд РФ в своем Постановлении N 28-П от 11 декабря 1998 г. обозначил право Президента представлять Государственной Думе все три раза одну и ту же кандидатуру24.
Таким образом, можно утверждать, что Президент РФ самостоятельно (с соблюдением установленной процедуры) назначает Председателя Правительства России.
Если рассматривать процедуру дальнейшего формирования Правительства России, то роль Президента РФ не ограничивается одним лишь назначением его Председателя. Согласно п. "д" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
При этом в Конституции РФ не установлен сам порядок назначения и не закреплены полномочия участвующих в назначении должностных лиц. Поскольку, как это установлено в случае утверждения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства, каких-либо ограничений для отклонения Президентом РФ представленных Председателем Правительства кандидатур заместителей Председателя Правительства и федеральных министров не установлено, из смысла конституционных норм следует, что Президент РФ может отклонять эти кандидатуры бесконечно, пока не будет предложена устраивающая его кандидатура25.
Подытоживая сказанное, можно утверждать, что Президент РФ фактически может самостоятельно формировать Правительство РФ.
Далее, сам порядок управления Правительством РФ имеет двойственный характер. Это проявляется как в процедуре управления Правительством в целом, так и в управлении отдельными федеральными органами исполнительной власти.
В соответствии со ст. 113 Конституции РФ Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Согласно ст. 24 Федерального конституционного закона РФ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"26 (далее - ФКЗ "О Правительстве") Председатель Правительства РФ в рамках организации работы Правительства ведет его заседания, обладая правом решающего голоса. Регламент Правительства РФ27 уточняет эти положения, закрепляя то, что председательствующим на заседаниях Правительства является Председатель Правительства (п. 35).
Вместе с тем п. "б" ст. 83 Конституции РФ предоставляет Президенту РФ право председательствовать на заседаниях Правительства. Статья 31 ФКЗ РФ "О Правительстве РФ" в дополнение к названному полномочию предоставляет Президенту РФ право председательствовать и на заседаниях Президиума Правительства РФ.
В Законе не уточняется объем полномочий, которыми обладает Президент РФ, председательствуя на заседаниях Правительства. Следовательно, объем этих полномочий определяется теми правами, которыми наделен председательствующий в соответствии с законодательством. Также законодательно не определен статус Председателя Правительства, присутствующего на заседании Правительства РФ под председательством Президента.
В соответствии со ст. 32 ФКЗ "О Правительстве РФ" Президент РФ непосредственно и через федеральных министров руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти.
Интересно проследить эволюцию положений названной статьи. В первой редакции ФКЗ "О Правительстве РФ" Президент России как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ в соответствии с законодательством наделялся полномочиями по "направлению деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий".
С принятием ФКЗ от 31 декабря 1997 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"28 эта статья претерпела следующие смысловые изменения:
1) Президент РФ был наделен правом руководства (не направления деятельности) названными органами, причем без ссылки на особенности осуществления полномочий Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ и Председателя Совета безопасности РФ;
2) Президент РФ получил право назначать руководителей этих органов;
3) Президент РФ получил право утверждать по представлению Председателя Правительства РФ положения об этих органах;
4) статья предоставила Президенту РФ право расширять полномочия в рамках осуществления функций Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ и Председателя Совета безопасности РФ;
5) Правительство РФ вместо права осуществления руководства названными органами (как это было в первой редакции) получило право лишь координировать их деятельность.
В редакции рассматриваемой статьи, утвержденной Федеральным конституционным законом от 19 июня 2004 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"29, в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти порядок руководства Президентом РФ перечисленными органами был изложен как "непосредственно и через соответствующих федеральных министров". Кроме того, у Президента РФ появилось право в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия соответствующих федеральных законов перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит.
Исходя из сказанного отчетливо просматривается тенденция усиления влияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время (в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"30) Президент РФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, что составляет практически 25% от общего числа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Правительство РФ по отношению к этим органам обладает лишь координационными полномочиями.
В рамках расширения полномочий Президента РФ по отношению к Правительству следует отметить институт поручений и контроля. Как следует из Регламента Правительства РФ, Президент РФ может давать поручения Председателю Правительства РФ, его заместителям, непосредственно федеральным министрам, непосредственно руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Поручения Президента РФ должны выполняться в установленный в поручении срок и доклад об их исполнении должен направляться Президенту. Также Правительство должно информировать Президента о своей законопроектной деятельности (п. 80 Регламента).