Механизмы сглаживания ассиметрии в развитии регионов России.

Введение
Глава 1. Асимметрия в федеративном устройстве России: отечественный и зарубежный опыт
Глава 2. Проблема асимметрии субъектов России
Глава 3. Рекомендации по снижению асимметрии субъектов РФ
Заключение
Список использованных источников и литературы

Механизмы сглаживания ассиметрии в развитии регионов России.

Наконец, важное отличие республик от остальных субъектов заключаются во внешней форме выражения государственности. Так, республики, подобно государствам, имеют в качестве учредительных документов конституции, тогда как остальные субъекты - уставы (причем федеральная Конституция строго устанавливает порядок принятия уставов - представительным органом субъекта Федерации, в то время как порядок принятия республиканских конституций может быть выбран республиками самостоятельно). Места пребывания региональных органов власти в республиках именуются «столицами», в остальных субъектах - «административными центрами». Высшие должностные лица в большинстве республик называются «президентами». Даже территориальные подразделения федеральных органов государственной власти могут иметь различные названияв республиках и в других субъектах РФ. Так, подразделения Министерства внутренних дел РФ в республиках тоже именуются «министерствами», в других субъектах – «главными управлениями» и «управлениями», хотя статус республиканских министерств и, например, областных управлений одинаков. Наличие у республик подобных характерных признаков государств также способствует их восприятию как более самостоятельных и независимых субъектов Федерации. Но надо отметить, что в конституционно-правовой науке и правоприменительной практике последних лет было много сделано для того, чтобы доказать юридическую и фактическую равнозначность республиканских конституций, столиц и президентов соответственно уставам, административным центрам и губернаторам (главам администраций) остальных субъектов Федерации. «И республиканские конституции, и уставы иных регионов выступают в качестве основных законов соответствующих субъектов, в силу чего они находятся на одном уровне по своему назначению и по юридической силе в рамках собственных правовых систем», - отмечает М.С. Саликов1.
О нелогичности существования в республиках института президентства говорят и политики. Так, В.В. Жириновский в одном из интервью заявил, что «в стране должен быть только один глава государства, а главы субъектов РФ - это губернаторы, председатели правительства, верховного совета или народного собрания». Попытки упразднить «малое президентство» предпринимались, в частности, в Удмуртии, где был инициирован референдум по упразднению должности Президента Республики. Но инициатива была остановлена на уровне региональных законодателей, которые сочли ее «вредной» и «антинародной». В июне 2008 года федеральные средства массовой информации распространили сведения о том, что к отказу от регионального президентства готовятся в Татарстане. Но Государственный Совет Республики впоследствии опроверг эту информацию (возможно, это был политический ход для «прощупывания» общественного мнения). А в Северной Осетии должность Президента Республики упразднена с 2006 года (в настоящее время высшим должностным лицом там является Глава Республики).
Неравноправие субъектов Федерации (в т.ч. формальное) вытекает из других положений Конституции РФ. Так, уникальным с конституционно-правовой точки зрения является статус автономных округов. Они являются, с одной стороны, составными частями других субъектов Федерации - Архангельской и Тюменской областей (исключение составляет лишь Чукотский автономный округ, непосредственно входящий в состав РФ), с другой стороны – самостоятельными субъектами Федерации, равноправными с соответствующими областями. Однако, даже несмотря на утверждение Конституционного Суда РФ о том, что «вхождение не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации» (Постановление от 14 июля 1997 года № 12-П), само по себе положение в составе другого субъекта в любом случае влечет определенное ограничение прав, в том числе финансовых. Причем как автономного округа, так и сложносоставного субъекта в целом. На этот конституционный парадокс указывает, в частности, Н.М. Добрынин: «Оставаясь формально равноправными субъектами Федерации в списке регионов в ст. 65 Конституции РФ, автономные округа в принудительном порядке лишаются многих конституционных прав»1. В особом положении находятся и города федерального значения (являясь одновременно и субъектами Федерации, и населенными пунктами, и административными центрами других субъектов Федерации - соответствующих областей), в особенности город Москва, который сочетает в себе помимо трех названных статусов еще и статус столицы Российской Федерации.
Таким образом, разностатусность субъектов Федерации создает определенную долю асимметрии. Тем не менее, Конституция РФ в той же ст. 5 содержит потенциал симметрии, провозглашая равноправие всех субъектов Федерации (часть 1), в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (часть 4).
Многие исследователи обращали внимание на существующее противоречие между принципом равноправия и разностатусностью субъектов, т.к. равноправие должно предполагать равный статус. «Статус субъекта Федерации – это установленные Конституцией РФ и конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности и ответственность субъекта РФ. Если же Конституция говорит о равноправии субъектов, то как может разниться их статус?» - вопрошал еще в 1997годуВ.Н. Лысенко1. Тем более, что разностатусность прямо следует и из самого конституционного текста. Так, ст. 66 отдельно регламентирует статусы различных субъектов, а в ч. 5 предусматривает возможность изменения статуса субъекта РФ.
«В мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу «разные по государственно-правовой природе субъекты Федерации имеют равный статус», - говорит о России И.А. Конюхова. И далее: «Разная природа предполагает разный статус. Таким образом, российская конституционная формула построена на логической ошибке... И юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации»2.
Есть и иная точка зрения. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин считают, что «различия статуса проистекают из национального, языкового, тому подобного своеобразия и не колеблют равноправия субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти»3.
Нельзя полностью согласиться с мнением М.В. Глигич-Золотаревой о том, что «Российская Федерация – типичный пример асимметрии в федеративном устройстве»4. Гораздо более типичными с этой точки зрения являются Танзания или Индия. Но, в то же время, следует согласиться с мнением большинства ученых, признающих наличие элементов асимметрии в Российской Федерации. Хотя бы уже потому что полностью симметричных федераций в природе не существует, и вряд ли они когда-нибудь появятся. Симметричная федерация - это идеальная модель, в реальной практике государственного строительства неосуществимая.
Для преодоления трудностей и уменьшения влияния асимметрии высказываются предложения по реформированию государственно-территориального устройства России. Наиболее часто высказываются предложения об отказе от национального принципа федеративного устройства, сокращении числа субъектов Федерации, упразднении сложносоставных субъектов, выравнивании экономического потенциала регионов.
М.В. Глигич-Золотарева пишет: «Реформа субъектного состава РФ давно назрела». При этом «критерием оптимальности при реформировании субъектного состава являются преимущественно экономические факторы»1. В то же время, исследовательница отмечает, что в настоящее время «налицо отсутствие юридических критериев оптимальной численности субъектов Федерации». Теория управления говорит о том, что оптимальное количество «единиц управления» должно находиться в интервале от пяти до девяти (при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными). Можно предположить, таким образом, что количество политико-территориальных единиц в Австралии (восемь) является оптимальным, в то время как Российская Федерация испытывает «управленческий дисбаланс»2.
Ряд ученых предлагают сократить число субъектов РФ до 35-50. К примеру, Н.М. Добрынин предлагает образовать 46 субъектов, исходя «не только из исторически сложившихся традиций, этнических, культурных интересов», но и из «экономической самодостаточности укрупняемых субъектов Федерации»3. При этом ученый считает необходимым сократить число видов субъектов до двух (республики и губернии). В перспективе же нужно оставить только одно основание деления – территориальное. По мнению Н.М. Добрынина, для преодоления асимметрии в дальнейшем вообще следует отказаться от национального принципа образования субъектов Федерации, ибо «введение федерализма на межнациональной основе не решает проблему урегулирования межнациональных отношений, а загоняет ее внутрь». «Позитивный опыт федеративного строительства показывает, что федерализм обеспечивает общественную стабильность только там, где выделение регионов в рамках единой территории государства происходит на основании сугубо территориального принципа. Там же, где применяется национально-территориальный критерий, он приводит к неустойчивости, что заканчивается либо распадом, либо возобладанием унитаризма», - заключает ученый1.
Наличие национальных субъектов в качестве главного источника конфликтов в федеративной системе рассматривают и другие авторы, в частности, И.А. Конюхова, А.С. Пиголкин, Л.М. Карапетян.
Существуют и иные точки зрения. Так, А.С. Автономов полагает, что утверждение о том, что национальный принцип не может лежать в основе федерации, «не выдерживает критики». «Зарубежный опыт показывает, что в XX веке именно этот принцип формирования субъектов федерации получил широкое распространение»2. По мнению Р.Г. Абдулатипова, «не следует избегать национально-этнического фактора в государственном строительстве – наоборот, он должен стать важным компонентом российской государственности»3. Ученый рассматривает Россию как «соборное государство всех этнонациональных общин»4. Кроме того, с точки зрения Р.Г. Абдулатипова, «все субъекты Федерации у нас имеют тот или иной этнонациональный, многонациональный статус. Безнациональных субъектов в нашей Федерации нет. Отсутствуют также и конституционно закрепленные различия между субъектами Федерации. Их нет, по сути и по линии сравнения республик, краев и областей, как это часто принято делать»1. Б.С. Эбзеев, С.Л. Краснорядцев, И.В. Левакин и В.И. Радченко говорят о «диалектике национального и территориального факторов в организации Российского государства»2. По мнению указанных авторов, «исторически сложившиеся национально-культурные и национально-государственные образования с их относительно и абсолют но компактным проживанием нации на определенной территории служат стабилизирующим фактором целостности Российской Федерации. Любые попытки сегодня и в обозримом будущем искусственно преобразовать их в губернии, отказаться от национального фактора, объединяющего эти народы, приведут к разрушению этой целостности», в связи с чем «переход к территориальной модели федерализма по западному образцу (США, ФРГ) если и возможен, то лишь в перспективе»3.
С последним приведенным утверждением нельзя не согласиться. Действительно, так называемый «национальный вопрос» продолжает находиться в числе основных факторов, определяющих структуру нашей федеративной системы. И если начать преобразовывать республики (в целях отказа от национального принципа их образования), мы неизбежно получим новую волну антироссийских и антирусских настроений, усилению сепаратизма и новым попыткам се цессии. Как показывает практика, республики в настоящее время не намерены расставаться со своим особым статусом и продолжают рассматривать свой «дремлющий» суверенитет как основу данного статуса. Это иллюстрирует Договор РФ с Республикой Татарстан, заключенный в 2007 году (как усматривается из содержания Договора, поводом к его заключению стала не столько необходимость индивидуального разграничения полномочий в силу объективных географических и экономических особенностей данного региона, сколько очередная попытка Республики подчеркнуть свою самобытность и «особое» положение среди других субъектов РФ).
Поэтому, в целом признавая, что равно-статусные субъекты, образованные исключительно по территориальному принципу являются идеальной формой построения федеративной системы, при проектировании реальных федераций следует исходить не только из идеальной модели, но и из исторических, этнокультурных, географических и иных факторов конкретного государства. А они на данном этапе исторического развития России свидетельствуют об обратном: национальный принцип в кратко- и среднесрочной перспективе должен остаться. И при создании РСФСР, и при образовании Российской Федерации в основе решения о форме государственного устройства страны лежала именно предпосылка «национального» вопроса.
Оригинальную и в то же время очень простую идею по выравниванию конституционно-правового статуса субъектов РФ высказал М.С. Саликов. Он предложил ввести единый статус для всех субъектов и ввести в Конституцию его обозначение - «регион» (подобно «штатам» в США и Австралии, «землям» в ФРГ и т.д.). При этом слова «республика», «область», «край» и пр., а также указания на титульные нации остаются, но лишь в наименованиях регионов, тем самым эти слова утрачивают конституционное значение и перестают быть определяющими в установлении статуса субъекта, продолжая рассматриваться только в культурно-исторической, но не в правовой плоскости1. Потенциал для реализации данной стратегии заложен в самом тексте Конституции, которая также использует обобщенное наименование - «равноправные субъекты Российской Федерации». Поэтому возможно, в будущем целесообразно внести поправки в ст. 66 Конституции РФ, исключающие признание различного статуса субъектов Федерации.
Что касается укрупнения субъектов, то данное предложение в целом следует оценивать положительно, но с некоторыми оговорками. Во-первых, число субъектов не должно быть слишком малым, ибо в этом случае они по площади и численности населения будут сопоставимы с государствами, что приведет к появлению новых проблем в осуществлении государственного управления на региональном уровне, а возможно, и к новой волне сепаратизма. Во-вторых, укрупнение должно строиться с учетом социально-экономических особенностей субъектов, сложившейся инфраструктуры и экономических связей между ними. Об этом, в частности, говорит Н.М. Добрынин. В то же время нельзя согласиться с точкой зрения данного ученого о том, что «одной из главных задач, которую следует решить в ходе федеративной реформы, является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных прокормить себя субъектов»1. Самодостаточные субъекты в любой федерации не заинтересованы в диалоге с федеральным Центром и с другими субъектами. Тем самым создаются условия для их отчуждения и стремления к большей независимости вплоть до сецессии. Особенно это актуально для России с ее «тиранией расстояний».
А. Бьюкенен выделяет два вида сецессии – «сецессию богатых» и «сецессию бедных»2. Причем в первом случае сепаратистский регион является более благополучным в экономическом отношении, чем остальная часть государства (это относится, например, к Биафре в Нигерии, Стране Басков в Испании). Тенденции сепаратизма обусловлены при этом не национальным вопросом, а нежеланием «кормить» более слабые регионы (под таким «лозунгом», кстати, проходил выход России из СССР, поэтому вероятность повторения данных событий представляется вполне реальной). А по причине огромной территории РФ крупным экономически самодостаточным регионам будет куда выгоднее сотрудничать не друг с другом и с федеральным Центром, а с соседними иностранными государствами и крупными международными экономическими центрами.
Таким образом, экономическая асимметрия является одним из механизмов обеспечения стабильности федеративного государства, так как субъекты федерации, не будучи самодостаточными, испытывают потребность в поддержании экономических связей с другими субъектами, что, в свою очередь, создает прочные экономические внутригосударственные связи, служащие «экономическим каркасом» федерации. Федерация существует постольку, поскольку ее субъекты заинтересованы друг в друге.
Резонный вопрос задает М.В. Глигич-Золотареева: «Усиление потенциала субъектов Федерации само по себе неплохо, но какова в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации? Не станет ли укрупнение шагом в сторону реализации сценариев Збигнева Бжезинского, предсказывавшего в свое время распад России на три части: Европейскую, Сибирскую и Дальневосточную?..»1.
Таким образом, для более полной реализации принципа равноправия субъектов Федерации и снижения степени асимметрии необходимо совершенствование субъектного состава РФ. Однако такое совершенствование до сих пор не оформлено в виде единой научно обоснованной программы действий и слаженного организационного и законодательного механизма. В этом на правлении требуются более глубокие (причем не только правовые) научные исследования.
Глава 3. Рекомендации по снижению асимметрии субъектов РФ
Основными целями региональной государственной политики провозглашены благосостояние граждан, целостность государства, социальная справедливость. От того, как будут реализовываться эти цели, во многом зависит преодоление сложившейся асимметрии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, становление и развитие современного российского федерализма, а в конечном итоге – и сохранение единства страны.
В последнее время немало делается по изучению состояния и обоснованию необходимости выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов РФ как одного из важнейших факторов укрепления и развития российского федерализма. И это вполне обоснованно, ибо выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, как верно отмечает И. В. Бочарников, является важнейшим направлением обеспечения внутриполитической стабильности в стране1. Однако результаты проводимой политики выравнивания уровней развития субъектов РФ не всегда свидетельствуют об успехах в продвижении по этому пути.
Выравнивание социально-экономического положения населения различных субъектов РФ возможно только на основе ускоренного роста уровня жизни в наиболее депрессивных регионах. Кстати, в этом отношении и в советские годы в стране делалось немало. Одним из средств ослабления асимметрии в социально-экономическом развитии субъектов РФ являлось, в частности, перераспределение полученной государством в виде налогов части общенациональных доходов в пользу наименее обеспеченных регионов. Необходимостью такого подхода правительства России объясняли и ныне объясняет перераспределение в интересах федерального центра доли доходов, получаемых в регионах.
Современная региональная политика РФ нацелена на повышение благосостояния граждан и осуществляется мерами по стимулированию или сдерживанию различных общественных процессов в зависимости от того, какие из них сочтены полезными для общества, а какие – нежелательными. При этом основная декларируемая цель региональной политики – поддержание и утверждение социальной справедливости и решение чисто экономических региональных проблем через рынок.