Бюрократизация государственного управления после смерти Петра I

Введение
Глава 1. Теоретические и исторические основы исследования
1.1. Понятие бюрократии и бюрократизации государственного аппарата
1.2. Исторические предпосылки формирования бюрократии в России
Глава 2. Развитие бюрократизма в государственном управлении России
2.1. Верховная власть в Российском государстве
2.2. Изменение системы государственного управления
Заключение
Список использованных источников и литературы

Бюрократизация государственного управления после смерти Петра I

XVII век унаследовал от предыдущих времен территориально-административное деление страны на уезды, которых к середине столетия стало более 250, а к концу правления Федора Алексеевича - почти 300. При этом сохранялась традиционная двухуровневая структура власти: местная власть на уровне уездов и центральная - приказы. Отдельные региональные особенности не меняли общей картины. Но уже во второй половине столетия стала ощущаться неэффективность подобной вертикали. Возникла потребность в создании промежуточного звена, призванного несколько разгрузить приказы и приблизить судебно-административные органы более высокой юрисдикции к населению.
Можно говорить по крайней мере о двух факторах, побуждающих к подобной реформе. Во-первых, служилые и посадские люди давно уже требовали децентрализации суда. Из-за ограниченной юрисдикции воевод массу судебных дел приходилось разрешать в московских приказах, что было чрезвычайно обременительно и затратно.
Во-вторых, подобное деление было неудовлетворительно с точки зрения решения военно-мобилизационных задач. Ощущалась потребность в создании между центром и уездом промежуточного военно-административного звена. Подобными звеньями стали так называемые разряды.
В 1679 г. правительство Федора Алексеевича провело так называемую военно-окружную реформу. 12 разрядов-округов охватили всю территорию страны. Несомненно, окружная реформа расширила военные возможности страны. Однако в административном плане многое оставалось нерешенным, поскольку должностные обязанности, полномочия и компетенции воевод, главных разрядных воевод и приказов не были точно определены. Тем не менее окружная реформа отразила потребность в создании более крупного административного деления - губерний. Так был намечен еще один вектор государственно-административного развития, унаследованный Петром I.
XVII век со своими исканиями и первыми, пока еще робкими, иреобразованиями предуготовил эпоху реформ. Век не только выразился и высказался сполна, израсходовав ресурс развития средневековой государственности; не только предопределил парадигму развития страны в новое время - абсолютизм и крепостничество. Столетие еще и сформировало атмосферу реформ, осознание необходимости перемен как главного условия модернизационного скачка. И этот скачок предполагал качественные перемены в административном устройстве страны, усовершенствование системы управления, превращение Московской Руси в Российскую империю.
Характеризуя административную систему России петровского времени в целом, следует иметь в виду, что наряду с названными постоянно действующими учреждениями разных уровней в течение всего царствования Петра возникало множество органов чрезвычайного характера, выполнявших разовые, иногда весьма масштабные, поручения царя. Такие органы получали названия канцелярий и комиссий, а к руководству ими Петр зачастую привлекал гвардейских офицеров, пользовавшихся его особым доверием, поэтому и сами эти учреждения в исторической литературе именуют обычно «майорскими канцеляриями». В значительной степени на них возлагались обязанности, связанные с расследованием дел о коррупции крупных чиновников. Всего существовало около двух десятков подобных канцелярий, а их деятельность была в основном свернута к 1724 г., когда завершилась административная реформа. Привлечение к подобной работе, а значит, и к административному управлению военных отражало общую тенденцию милитаризации жизни государства с особым положен им и ролью в нем армии. На протяжении всего XVIII в. высшие сановники государства, возглавлявшие центральные ведомства, как правило, имели также и крупные военные чины9.
Новая административная система задумывалась и создавалась Петром таким образом, чтобы на основании законов, уставов и регламентов она работала четко, бесперебойно, как хорошо отлаженный часовой механизм. Однако на практике достичь этого не удалось И в значительной мере потому, что сам характер самодержавной власти предполагал возможность вмешательства государя в решение любых вопросов и на любом уровне. Довольно ярко это проявлялось в деятельности Кабинета Его Императорского Величества - собственной канцелярии, секретариата, а выражаясь современным языком, администрации главы государства. Созданный в 1704 г. во главе с кабинет-секретарем А.В. Макаровым и насчитывавший чуть более десятка служащих, Кабинет постепенно превратился в полноценное государственное учреждение, особый орган власти. Помимо того что в его ведении находилось личное имущество самодержца, а значит и крупные суммы денег, именно через Кабинет к царю поступали разного рода доклады, дела, прошения и там же составлялись проекты его ответов, резолюций и указов. При этом с входящими документами царь знакомился в основном не непосредственно, а в изложении кабинет-секретаря, через его доклады. Понятно, что и решение государя в значительной мере зависело от того, как, когда и при каких обстоятельствах было доложено дело. Отсюда и колоссальное влияние, которым пользовался А.В. Макаров. Проходившие же через Кабинет указы царя составляли особую группу распорядительной документации, исходившей от верховной власти и получившей название «кабинетских указов»10.
Еще одной важной особенностью созданной Петром новой бюрократической системы стала возросшая роль документа как средства управления. Петровское законодательство предписывало тщательное документирование всех видов управленческой деятельности, в связи с чем документооборот в стране вырос в несколько раз. При этом центр считал необходимым информировать о всех своих решениях даже самые мелкие местные органы власти, в результате чего каждое учреждение ежегодно получало сотни указов и распоряжений, зачастую по своему содержанию не имевших к нему никакого отношения, причем на каждый такой входящий документ необходимо было отвечать рапортом о его получении. В результате учреждения не справлялись с потоком документов, дела, как правило, решались крайне медленно, а число нерешенных дел постоянно росло, причем в первую очередь это касалось дел по заявлениям населения. Все попытки властей ускорить сроки принятия решений оставались втуне, и даже в центральных ведомствах, включая Правительствующий Сенат, многие, в том числе и мелкие, дела рассматривались годами. Таким образом, новая административная система фактически унаследовала от прежней характерную для той «приказную волокиту» и, несмотря на все усилия, была лишена такого важнейшего свойства, как оперативность в принятии решений. Это стало особенно ощутимым после смерти Петра Великого, когда у власти зачастую оказывались люди, не обладавшие политической волей своего великого предшественника.
Глава 2. Развитие бюрократизма в государственном управлении России
Преобразования Петра I стали той осью, вокруг которой вращалось колесо российской истории весь XVIII в. Не стала исключением и система управления, созданная им. Отношение к реформам в целом, к созданным институтам и органам управления, в частности, было одним из главных вопросов для правителей России «постпетровской эпохи». Период этот растянулся на 37 лет (с 1725 г. - после смерти Петра 1, до 1762 г. - восшествия на престол Екатерины II), за это время страной успели поруководить шесть монархов, в том числе 3 женщины, 1 подросток и 1 младенец. Причина неустойчивости власти заключалась в том, что, изменив порядок престолонаследия, Петр сам не успел назначить своего преемника, что сделало вопрос о престолонаследии центральным на несколько десятилетий. С легкой руки В.О.Ключевского этот период называют «эпохой дворцовых переворотов»11.
Именно в этот период наряду с господствовавшей тенденцией к укреплению абсолютной монархии выявилась и иная тенденция - стремление отдельных групп представителей высшей знати ограничить права носителя верховной власти в свою пользу. Однако эти попытки не нашли поддержки в среде дворянства, которое в основной своей массе считало, что только укрепление абсолютной монархии и ее государственного аппарата может предотвратить крупные социальные потрясения, сохранить материальное и служебное положение дворян и их привилегии.
При преемниках Петра Великого продолжал действовать порядок, в соответствии с которым все государственные учреждения - высшие, центральные и местные, законосовещательные, исполнительные и судебные - имели свой единственный источник в лице императора. Вся полнота государственной власти оставалась сосредоточенной в руках одного человека - главы государства. Вместе с тем нестабильность в вопросе о власти в этот период больно ударила по системе государственного управления.
Уже в 1725 г., в отсутствие твердой руки и воли императора, паправлявшего деятельность всей административной системы, обпажились ее существенные изъяны, в частности, недостаточная иерархическая четкость и неспособность функционировать вне зависимости от политических интересов отдельных лиц.
2.1. Верховная власть в Российском государстве
Первые изменения произошли уже в непродолжительное царствование жены Петра I - императрицы Екатерины I. По совету влиятельных государственных сановников (АД. Меншикова, П.А. Толстого, Ф.М.Апраксина) ею был учрежден специальный орган, который должен был возвышаться над всеми государственными учреждениями империи. Им стал Верховный тайный совет, получивший статус главного правительственного органа при императрице.
Председательствовала в нем государыня, состав его определялся ею же и насчитывал семь человек: Д.А.Меншиков, П.А. Толстой, Ф.М.Апраксин, Г.И.Головкин, А.И. Остерман, Д.М. Голицын и зять Петра I - Карл Голштинский12.
В компетенции Верховного тайного совета находились все важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Он ведал назначением высших чиновников, финансовыми вопросами государства, перед ним отчитывалась ревизионная коллегия. Совету, кроме того, подчинялись три важнейшие коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранная. К нему же перешли и контрольно-розыскные, и надзорные функции. С этой целью ему были переподчинены Главная полицмейстерская канцелярия и Преображенский приказ.
Появление нового высшего органа государственного управления не могло не сказаться на статусе высших органов государственного управления. учрежденных в Петровскую эпоху. Так, Сенат решением императрицы потерял титул Правительствующего и был подчинен тому же Верховному тайному совету. Из ведения Сената были изъяты все дела, интересовавшие «верховников». Отныне Верховный тайный совет посылал в Сенат указы и требовал от него отчетов (доношений). В Тайный совет можно было подавать жалобы на Сенат и коллегии. Сенаторы назначались из кандидатов, рекомендованных Советом.
Сама Екатерина I не имела большой склонности к государственным делам. Верховный тайный совет, фактическим главой которого был светлейший князь Меншиков, на деле подменял императрицу, Доказательством тому служил указ от 4 августа 1726 г., в соответствии с которым все законы подписывались либо императрицей, либо Верховным тайным советом.
Преемник Екатерины I - Петр II (сын царевича Алексея, внук Петра I) в силу своего юного возраста (при восшествии на престол ему едва минуло 12 лет) государственными делами не занимался. При нем Верховный тайный совет, в состав которого вошли представители противоборствовавшей с Меншиковым группировки - князья Долгорукие, фактически сосредоточил всю верховную власть в своих руках. В этот период обострилась борьба среди «верховников» за влияние на молодого правителя. Верх взяла группировка Долгоруких. Влияние Меньшикова свелось к нулю, сам он по решению Верховного тайного совета в 1727 г. был сослан в Сибирь, а имущество его конфисковано.
Со смертью пятнадцатилетнего Петра II прервалось прямое наследие престола династией Романовых по мужской линии. Борьба за власть обострилась. Судьбу престола решили «верховники». Закон о престолонаследии, изданный Петром I, позволял приглашать на трон любого члена семьи Романовых по усмотрению царя. Пока царя не было, его функции выполнял Верховный тайный совет. Он отверг кандидатуру дочери Петра I Елизаветы как «незаконнорожденной» и остановил свой выбор нз племяннице Петра Великого, вдовствовавшей герцогине курляндской Анне Иоановне.
Занять российский престол курляндская герцогиня могла лишь подписав «кондиции» (условия), авторами которых были В.Л.Долгорукий И Д.М.Голицын. «Кондиции» существенно ограничивали императорскую власть в пользу «верховников». Без их согласия царица не могла вступать в войну и заключать мир, жаловать в знатные чины вышс полковничьего ранга, отнимать и жаловать вотчины и имения, производить самостоятельно кого-нибудь в придворные. В соответствии с «кондициями» гвардия была подчинена Совету, а императрица принимала на себя обязательство « ... Буде чего по сему обещанию не исполню, то лишена буду короны Российской». Все это Анна, находившаяся в крайне стесненных финансовых условиях, с легкостыо подписала. Однако увидев, что дворянство не поддерживало «верховников» в их стремлении усилить свои позиции за счет ограничения власти самодержца, она порвала «кондиции» пополам, лишив их тем самым юридической силы. Таким образом, Анна Иоановна вступила на престол как самодержавная императрица13.
Период правления Анны Иониовны получил название «бироновшина. - по имени ставшего всемогущим фаворита Эрнста Иогана Бирона. Не занимая каких-либо официальных должностей, Бирон, еще 13 недавнем прошлом конюх, фактически вершил все государственные дела: назначал и смещал высших должностных лиц, ведал расходованием государственных средств, выдачей всевозможных пожалований и привилегий. На российских дворян, роль которых в системе государственного управления резко упала, он смотрел свысока. Ему принадлежит иронически-снисходительное обращение: «Вы, русские». Неудивительно, что многие доходные места 13 государственном аппарате заняли иноземцы. Армию возглавлял фельдмаршал Миних, внешнеполитическое ведомство - Остерман, уральские заводы - Шембсрг, Академию наук – Шумахер, двор и гвардию - братья Левенвольде14.
Сама императрица не очень обременяла себя государственными делами. 'Вместо упраздненного Верховного тайного совета «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел» был учрежден Кабинет министров из трех лиц: А.И. Остермана, графа г.И.Головкина и князя АМ. Черкасского. Первоначально Кабинет имел более узкую компетенцию, чем Верховный тайный совет.
С ноября 17З5 г. он получил широкие полномочия и законодательные права. Подпись трех членов Кабинета отныне приравнивалась к подписи императрицы.
Сенат при Анне Иоановне продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Кабинет министров, как и Верховный тайный совет, стеснял деятельность Сената. Он посылал в коллегии и местные учреждения указы, а те, минуя Сенат, присылали в Кабинет рапорты и доклады.
В целом в период правления Анны Иоанновны (1730-1740), как и в течение годичного правления Анны Леопольдовны, никаких серьезных изменений административная система России не претерпела. Вместе с тем именно в этот период произошла окончательная адаптация петровских нововведений к реалиям русской жизни.
После смерти Анны и свержения с помощью гвардии ее преемников (малолетнего Иоанна Антоновича и его матери Анны Леопольдовны) на российский престол взошла дочь Петра I Елизавета. Двадцатилетнее правление ее (1741-1761), состояло в его подготовительной роли по отношению к следующей, екатерининской, эпохе и придании национального направления политике государства.
Отец всегда был для нее образцом государственной мудрости, неслучайно в момент восшествии на престол она заявила о возврате к политике «отца нашего, Петра Великого». В именном императорском указе от 12 декабря 1741 r. заявлялось, что в предшествовавшие царствования «произошло многое упущение дел государственных», вследствие отмены порядков, установленных ее венценосными родителями. Указ восстанавливал значение Сената как высшего государственного органа и ликвидировал стоявший над ним Кабинет министров. Вместо последнего императрица решила «иметь при Дворе нашем Кабинет в такой силе, как был при ... Петре Великом». Тем самым восстанавливалась созданная Петром I личная императорская канцелярии - Кабинет, в задачи которого входили прием документов на имя монарха, оформление указов за его личной подписью, объявление словесных «высочайших повелений» И руководство финансовой стороной дворцового хозяйства.
Во главе реставрированного учреждения был поставлен И.А Черкасов, служивший в свое время в петровском Кабинете и хорошо знавший его организацию. Именно поэтому кабинеты Петра I и Елизаветы Петровны по своему организационному устройству были практически идентичны.
Создание личной императорской канцелярии было вызвано желанием Елизаветы взять бразды правления в свои руки и восстановить значение самодержавной власти. Практика принятия указов сначала Верховным тайным советом, затем Кабинетом министров от имени монарха, существовавшая прежде, была отменена.
К сфере компетенции российской императрицы отныне относились как важнейшие государственные вопросы, так и менее значимые. Для принятия государственных решений она нуждалась в консультациях высших чиновников, составлявших управленческую элиту. С этой целью Елизавета восстановила петровское «установление» - совещания высших сановников для обсужден ин наиболее сложных проблем, прежде всего в области внешней политики. Такие совещания назывались Конференцией при высочайшем дворе, а их участники - «конференц-министрами». Собиралась Конференция от случая к случаю по мере надобности. В ходе заседания министры представляли письменные мнения по обсуждаемому вопросу, которые рассматривались императрицей, за которой оставалось право окончательного решения. Первоначально Конференция занималась исключительно обсуждением сложной международной политики периода Семилетней войны, а также вопросами ведения войны. Однако со временем Конференция сосредоточила в своих руках и руководство внутренним управлением государства. Она получила право посылать 13 Сенат свои распоряжения в форме «экстрактов» и «протоколов».
Сенат, как высший орган государственного управления империей, отныне находился под личным контролем Елизаветы. Значение его неизмеримо возросло. Вместе с тем количественный анализ документов высших государственных учреждений свидетельствует о значительной зависимости Сената от императорской власти. Так, только в первые недели своего царствования (ноябрь-декабрь 1741 г.), она направила 13 Сенат 51 указ и получила от него 14 докладов «на высочайшее утверждение». В 1742 г. эти цифры соответственно составили 183 и 113, в 1743 r.- 129 и 54 и т.д.15
Серьезное внимание императрица уделяла кадрам государственных служащих. В период ее правления произошел возврат к основополагающим принципам кадровой политики ее отца. Вновь возросла роль российского дворянства в государственном аппарате. «Чужеземцам» Елизавета отводила, по возможности, подчиненное место. Когда императрице рекомендовали на вакантные государственные должности иностранцев, она неизменно спрашивала, нет ли подходящего кандидата из россиян и приказывала лучше искать способных русских людей, а иностранцев приглашать только в крайнем случае.
Двадцатилетнее царствование Елизаветы Петровны оказалось одним из самых спокойных, мирных в истории России. Несомненно, проблемы в экономике оставались. Но политическая стабильность, наступившая с воцарением дочери Петра 1, благотворно влияла на экономическое развитие. Россия, в течение нескольких десятилетий «переболев» Петровскими реформами, адаптировалась к нововведениям. К числу заслуг императрицы следует отнести и реформы высших государственных органов, укрепившие позиции монарха как главы государства.
При всем многообразии оценок личности и правления Елизаветы Петровны уместно привести оценку В.О. Ключевского, который с присушим ему литературным блеском так заключил обзор ее царствования: «Елизавета была умная и добрая, но беспорядочная и своенравная русская барыня XVIII в., которую по русскому обычаю многие бранили при жизни и тоже по русскому обычаю все оплакивали по смерти»16.
2.2. Изменение системы государственного управления