Экологическая функция государства.

Содержание

Введение
Глава 1. Понятие и формы реализации экологической функции российского государства
1.1. Понятие и сущность экологической функции государства
1.2. Формы реализации экологической функции государства
1.3. Понятие, виды, формы, функции и методы государственного управления в области охраны окружающей среды
Глава 2. Система и структура органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере отношений, связанных с реализацией экологической функцией государства
2.1. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие полномочия в сфере отношений, связанных с реализацией экологической функцией государства
2.2. Органы исполнительной власти субъектов, осуществляющие полномочия по реализации экологической функции государства
2.3. Полномочия органов местногосамоуправления по реализации экологической функции государства
2.4. Проблемы разграничения полномочий органов власти, связанных с реализацией экологической функции государства
Заключение
Список использованных источников

Экологическая функция государства.

2) неправовые формы:
- организационные;
- оперативно-хозяйственные;
- материально-технические и др.
Функции управления - закрепленное в законодательных и иных нормативных правовых актах направление деятельности субъектов управления10. Анализ научной литературы и действующего экологического законодательства позволяет выделять следующие функции управления в области охраны окружающей среды, объединив их в 3 группы:
- учет природных ресурсов и иных объектов природы и ведения государственных кадастров;
- планирование, прогнозирование и координация;
- контроль и надзор.
Методы управления в области охраны окружающей среды также можно объединить в 4 группы:11
- метод обязательных предписаний;
- метод рекомендаций;
- метод санкционирований;
- метод разрешения.
Глава 2. Система и структура органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере отношений, связанных
с реализацией экологической функцией государства
2.1. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие полномочия в сфере отношений, связанных с реализацией экологической функцией государства
Исходя из существующих уровней власти, система органов государственной власти выглядит следующим образом:
- система федеральных органов государственной власти (законодательных, исполнительных и судебных);
- система органов государственной власти субъектов РФ (законодательных, исполнительных, судебных).
Ввиду того, что органы местного самоуправления согласно конституционным положениям не являются органом государственной власти, то система органов местного самоуправления выделяется самостоятельно.
ФЗ «Об охране окружающей среды» выделяет следующие виды государственного управления:
- государственное управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое федеральными органами исполнительной власти (ст. 5, 8);
- государственное управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов РФ (ст. 6, 8).
При этом ФЗ «Об охране окружающей среды» в качестве самостоятельного вида управления выделяет также управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами местного самоуправления (ст. 10).
Рассмотрим структуру и функции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
В связи с этим отметим, что структура и система существующих федеральных органов исполнительной власти утверждается Указом Президента РФ, а положения об этих органах утверждаются тем органом, которые осуществляют руководство ими: Президентом РФ, Правительством РФ и др.
Так, Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти,
Исходя из утвержденной Президентом РФ структуры федеральных органов исполнительной власти, отметим те федеральные органы исполнительной власти, которые, согласно утвержденным о них положениям и действующему законодательству, осуществляют полномочия в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды:
I. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, осуществляющее координацию и контроль деятельности подведомственных ему:
а) Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
б) Федеральной службы по надзору в сфере природопользования;
в) Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору;
г) Федерального агентства водных ресурсов;
д) Федерального агентства по недропользованию.
II. Министерство сельского хозяйства РФ, осуществляющего координацию и контроль деятельности подведомственных ему:
а) Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору;
б) Федерального агентства лесного хозяйства.
III. Федеральное агентство по рыболовству.
IV. Министерство внутренних дел РФ.
V. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
VI. Федеральная служба безопасности РФ.
VII. Министерство здравоохранения и социального развития в Российской Федерации, осуществляющего координации и контроль в том числе за деятельностью:
а) Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
VIII. Министерство экономического развития РФ, осуществляющего координацию и контроль в том числе за деятельностью:
а) Федерального агентства геодезии и картографии;
б) Федерального агентства кадастра объектов недвижимости12.
2.2. Проблемы разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с реализацией экологической функцией государства
Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ и федеральными законами.
В Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и находящихся в ее составе субъектов предусмотрено в ряде статей: прежде всего в статьях 5, 11, трех взаимосвязанных статьях: 71, 72 и 73, а также в статьях, где определяется компетенция федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации - 76, 77, 78.
Постараемся отразить некоторые проблемы государственного управления в сфере охраны окружающей среды на примере разграничения полномочий в указанной сфере деятельности.
Во-первых, вопросы разграничения и делегирования полномочий в области охраны окружающей среды всегда являлись камнем преткновения между федералами и регионами. Законодательная, административная, да и судебная практика, приходившаяся на периоды 2002-2006 гг., как нельзя ярко показала противоборство по «перетягиванию одеяла» двух уровней власти.
Во-вторых, наделение и осуществление разными федеральными органами исполнительной власти смежных функций в сфере охраны окружающей среды приводили к дублированию их полномочий. Даже несмотря на последний Указ Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», которым полномочиями по осуществлению федерального государственного экологического контроля был наделен только один орган - Росприроднадзор, не исключено осуществление некоторых контрольных мероприятий в области охраны окружающей среды и другим органом - Ростехнадзором, наделенным специальными функциями в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия13.
Проанализируем сложившуюся ситуацию и попытаемся выявить истоки возникновения соответствующих проблем.
Внесенными изменениями субъекты РФ были наделены существенным объемом полномочий, в том числе полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля, а также полномочиями по выдаче некоторых эколого-разрешительных документов.
Практически во все специальные законы, в том числе в ФЗ «Об отходах производства и потребления», в ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» были внесены изменения, которые ограничили федеральных органов исполнительной власти в осуществлении ими государственного экологического контроля. Так, ранее существовавшая формулировка «организация и осуществление государственного контроля и надзора ...» была дополнена текстом следующего содержания - «на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Если до внесенных Федеральным законом от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ изменений данные требования ограничивали полномочия субъектов РФ в части осуществления государственного экологического контроля, то после соответствующих изменений, ограничения в осуществлении государственного экологического контроля касаются и федеральных органов исполнительной власти.
Существенные изменения в отдельные законодательные акты были внесены также Федеральным законом от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2007 года. Речь идет, прежде всего, о Градостроительном кодексе РФ и ФЗ «Об экологической экспертизе». В этих законах РФ делегировала органам государственной власти субъектов РФ осуществление некоторых полномочий. Однако, следует отметить, что речь идет не о собственных полномочиях субъектов РФ, а о делегированных (переданных). В чем особенность последних? Это означает то, что их осуществление полностью подконтрольно и подотчетно федеральным органам государственной власти.
Таким образом, анализ федеральных законов, вносивших на протяжении трех лет существенные изменения в законы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды, позволяет делать следующие выводы. Если до 31 декабря 2005 года политика государства была нацелена на централизацию полномочий в сфере охраны окружающей среды и концентрирование указанных полномочий за федералами, то после 31 декабря 2005 года ситуация резко изменилась. Заметна децентрализация власти и наделение субъектов РФ значительным объемом полномочий в области охраны окружающей среды. Вместе с тем по многим вопросам в области охраны окружающей среды координатором остается федеральный орган государственной власти14.
Указанные реформы не могли не отразиться на всем правовом поле. И здесь прослеживается своя тенденция. Так, если до 31 декабря 2005 года при реализации законодательства в области охраны окружающей среды проблемы возникали из-за противоречивости действующих нормативных правовых актов, то после 31 декабря 2005 года проблемы возникают из-за пробелов в законодательстве в виду отсутствия новых правовых норм, должным образом регулирующих рассматриваемые правовые отношения.
Однако, если раньше проблемы при разграничении полномочий в сфере охраны окружающей среды исключительно возникали между двумя уровнями власти, то теперь возникла некоторая неопределенность между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими смежные функции.
Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Настоящим Указом Президента РФ в раннее существовавшую структуру федеральных органов государственной власти были внесены существенные коррективы: были образованы новые органы, некоторые раннее действующие органы -преобразованы и упразднены.
Изменения коснулись и федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственный экологический контроль.
Напомним, что раннее государственный экологический контроль на федеральном уровне осуществляли два органа: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор); Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Отметим также, что согласно раннее действующей структуре федеральных органов исполнительной власти, утв. Указом Президента РФ от 24.09.2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»: Росприроднадзор находился в ведении Министерства природных ресурсов РФ, руководство деятельностью которого осуществляло Правительство РФ; руководство деятельностью Ростехнадзора Правительство РФ осуществляло напрямую.
Таким образом, до вступления в силу Указа Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 государственный экологический контроль осуществлялся Ростехнадзором и Росприроднадзором. При этом критерием разграничения полномочий при осуществлении государственного экологического контроля являлась установленная сфера ведения и регулируемая область общественных отношений. Вместе с тем следует отметить, что и здесь с начала образования указанных органов возникали некоторые проблемы по разграничению некоторых полномочий. Прежде всего, речь идет об объектах государственной экологической экспертизы15.
С вступлением в силу Указа Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 ситуация координальным образом изменилась. Так, Министерство природных ресурсов РФ было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприрода России), которому были переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (п. 7 Указа). При этом в ведение Минприроды России переданы: Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию. Некогда находившееся в ведении МПР России Федеральное агентство лесного хозяйство было передано в ведение Министерства сельского хозяйства РФ.
В связи с переподчинением федеральных органов исполнительной власти, изменился и перечень их полномочий.
Теперь федеральный государственный экологический контроль осуществляет только Росприроднадзор. Ростехнадзор же осуществляет специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня. Однако, ни Положение о Ростехнадзоре, ни иной нормативный правовой акт не раскрывает содержание специальных функций. И лишь анализ действующего законодательства позволяет говорить о том, что Ростехнадзор уполномочен осуществлять: лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов; администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду; государственный строительный надзор; нормирование в области охраны окружающей среды; а также осуществлять функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы. Кроме того, за Ростехнадзором согласно Положению о нем остаются полномочия на проведение проверок (инспекций) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности. И опять же, нет гарантии, что при реализации указанных полномочий, функции Росприроднадзора и Ростехнадзора пересекаться не будут16.
Таким образом, если совсем недавно проблема разграничения полномочий в области охраны окружающей среды особенно отчетливо приобретала межуровневый характер, то сейчас можно говорить и о ее внутриуровневой стороне. Несмотря на неоднократно проводимые реформы в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, которые не оставляли без внимания и систему государственного управления в сфере охраны окружающей среды, а также несмотря на неоднократное проведение кодификации российского законодательства, в том числе существенным образом изменившей содержание природоохранного законодательства и основные направления деятельности (функции и полномочия) органов исполнительной власти всех уровней, реализация некоторых полномочий федеральных органов исполнительной власти и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ затруднена. При этом одной из причин является отсутствие четких критериев разграничения таких полномочий на законодательном уровне, а также наличие определенных пробелов и коллизий в системе действующего законодательства.
Глава 3. Реализация экологической функции государства
на местном уровне
3.1. Необходимость реализации экологической функции государства
на местном уровне
В статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды) говорится, что охрана окружающей среды является деятельностью органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц.
Не вызывает сомнения, что без согласованного участия государства и муниципальных образований в природоохранной деятельности не получится достигнуть сбалансированного решения социально-экономических задач, сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
В настоящее время объем полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды очень незначителен и не учитывает более широкие возможности крупных муниципальных образований. При этом формально Закон об охране окружающей среды дифференцирует полномочия органов местного самоуправления на несколько групп в зависимости от типа муниципального образования: муниципальный район, городской округ, городское или сельское поселение.
В настоящее время органы местного самоуправления наделены полномочиями в области обращения с отходами и организации мероприятий по охране окружающей среды. При этом применительно к муниципальным районам мероприятия в области охраны окружающей среды должны носить межпоселенческий характер.
Однако установленная в Законе об охране окружающей среды дифференциация полномочий не позволяет отразить все экологические различия городов с населением численностью 1 млн. человек от городов с населением численностью 500 тыс. человек, а последних от населенных пунктов, в которых проживает 100 тыс. человек и т.д. Кроме того, различаются территории, занимаемые указанными населенными пунктами, объем негативного воздействия на окружающую среду. Различаются также финансовые возможности муниципалитетов, количественный состав муниципальных служащих, структура администраций: в небольших муниципальных образованиях вопросами охраны окружающей среды занимаются один-два специалиста, очень часто они совмещают эту работу с другими полномочиями (например, с охраной труда). В крупных муниципалитетах созданы отдельные управления и отделы по охране окружающей среды17.
В настоящее время указанные различия почти никак не отражены в нормах экологического законодательства. Полномочия органов местного самоуправления по проведению мероприятий в области охраны окружающей среды не конкретизированы, носят общий характер. С одной стороны, это позволяет муниципалитетам быть более самостоятельными в правовом регулировании проведения соответствующих мероприятий, с другой - без поддержки федерального и регионального законодательства они находятся в правовом «вакууме».
Ни Минприроды России, осуществляющее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, ни органы государственной власти субъектов РФ не наделены полномочиями по методическому обеспечению деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.
В результате сложилась ситуация, когда крупным муниципалитетам не хватает полномочий для решения вопросов в области муниципального экологического управления, а небольшие города не справляются с уже предоставленными им полномочиями.
По нашему мнению, основными недостатками законодательства в области охраны окружающей среды на местном уровне являются отсутствие гибкости и полная унификация полномочий, при том что муниципальные образования отличаются друг от друга количеством жителей, размером территорий, финансовыми возможностями, экологической ситуацией (объем выбросов, сбросов, размещаемых отходов). Указанные различия обусловливают необходимость, с одной стороны, дифференциации полномочий, а с другой - применения более гибкого подхода к наделению ими органов местного самоуправления.