20 век. Современная концепция местного самоуправления

Содержание:
Введение
Местное самоуправление в системе конституционного строя Российской Федерации
Основы и гарантии местного самоуправления
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их ответственность
Заключение
Список используемой литературы:

20 век. Современная концепция местного самоуправления

Демографическая основа связана с существованием коллектива людей, которые исторически объединились сначала в общины, а затем группировались (в том числе актами государственной власти) по рай­онам, округам, областям, губерниям и т.д. Сообщество граждан, обра­зующих территориальный коллектив, самостоятельно регулирующий свою жизнедеятельность по местным вопросам, является необходимой основой местного самоуправления.
Территориальная основа местного самоуправления связана с его пространственными пределами. Публичная власть того или иного со­общества граждан, создающих местное самоуправление, реализуется в определенных границах, которые, как правило, совпадают, но могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц.
Экономическая основа муниципального образования слагается из многих составляющих: муниципальная собственность, финансовые ресурсы, государственное имущество, переданное в управление орга­нами местного самоуправления, и др. Муниципальная собственность равноправна с другими видами собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ), она может возникнуть на основе административно-правовых актов (например, безвозмездная передача муниципальному образова­нию государственной — федеральной собственности или собствен­ности субъекта РФ) и на основе юридических фактов гражданско-пра­вового характера (например, на основе договора купли-продажи). Му­ниципальная собственность принадлежит сообществу граждан, но распоряжаются ею избранные населением органы местного самоуп­равления муниципального образования (совет, мэр и др.). Непосред­ственно население (например, на сходе или путем референдума) такие сделки осуществлять не вправе. Муниципальная собственность (в том числе земля) может быть приватизирована на возмездных началах.
Финансовые ресурсы муниципального образования состоят из средств местного бюджета, внебюджетных фондов, ценных бумаг, ссуд, займов и т.д. Основу этих ресурсов составляет ежегодно прини­маемый представительным органом местного самоуправления мест­ный бюджет. Он имеет доходную и расходную части. Доходы местных бюджетов состоят из налогов и неналоговых платежей (пошлин, сбо­ров и т.д.), закрепленных за местными бюджетами законодательством, а также из процентных отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных налогов и иных платежей. Кроме того, в доходы мест­ных бюджетов идут средства от приватизации, продажи, сдачи муни­ципального имущества в аренду, часть налогов на имущество предприятий, штрафы, зачисляемые в местный бюджет, местные налоги (зе­мельный, на имущество физических лиц, на наследование и дарение) и др. В местные бюджеты зачисляются дотации и субвенции. Дота­ции — средства, предоставляемые из федерального бюджета и бюдже­тов субъектов РФ. Они не имеют целевого назначения, служат в каче­стве средства для сбалансирования местных бюджетов при недостаточ­ности доходов и могут использоваться представительным органом (при утверждении местного бюджета) по собственному усмотрению. Субвенции — средства, выделяемые из федерального бюджета и бюдже­тов субъектов РФ на определенные цели и на определенный срок (на­пример, для строительства школы). Государственные органы контро­лируют правильность расходования этих средств. Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые вне­бюджетные фонды и формировать валютные фонды.
Расходы местных бюджетов состоят, прежде всего, из расходов на решение вопросов местного значения (содержание и развитие жилищ­ного фонда, учреждений дошкольного, основного общего и професси­онального образования, учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия и др., погашение долгов и ссуд, социальное страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности и др.).
Правовую основу местного самоуправления составляет взаимосвя­занная система правовых актов и норм, регулирующих организацию и деятельность местного самоуправления и общей системе управления обществом.
Основным актом местного самоуправления является устав муниципального образования. Законодательство одних субъектов РФ устанавливает, что устав муниципального образования разрабатывается им самостоятельно, в законах других субъектов РФ говорится, что правом разработки и внесения проекта устава наделены граждане или группы граждан, обладающие избирательными правами, общественные и политические объединения граждан, зарегистриро­ванные на данной территории, органы местного самоуправления.
Регистрация устава дает муниципальному образованию права юриди­ческого лица. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Его решение должно быть исполнено, даже если в регистрации отказан за­конодательный орган субъекта РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 1998 г.).4
В местном самоуправлении, равно как и на федеральном уровне или на уровне субъектов РФ, действует принцип соподчиненности нормативных актов. Акты органов местного самоуправления должны соответствовать его уставу.
Гарантии местного самоуправления. В ст. 133 Конституции РФ гово­рится о гарантиях местного самоуправления, главным образом о юри­дических гарантиях: праве местного самоуправления на судебную защи­ту (нарушение прав местного самоуправления может быть обжало­вано в суд); на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Фе­дерации или субъектов РФ; о запрете на ограничение тех прав местного самоуправления, которые установлены Конституцией и федеральными законами. Последнее означает, что, хотя детально местное самоуправ­ление регулируется законодательством субъектов РФ, они не вправе сокращать те полномочия местного самоуправления, которые предо­ставлены ему федеральными правовыми актами.
К числу юридических гарантий относится обязательность решений местного самоуправления (референдума, актов органов и должност­ных лиц), принятых в пределах компетенции муниципального образования, для всех предприятий, учреждений, организаций, расположен­ных на территории муниципального образования, для граждан. Такие решения могут быть отменены либо самими органами муниципально­го образования, либо судом (федеральные органы, органы субъектов РФ также должны обращаться в суд). Неисполнение или ненадлежа­щее исполнение решений органов муниципального образования вле­чет административную ответственность (налагается судами, органами внутренних дел, администрацией муниципальных образований и др.). Юридической гарантией является обязательное рассмотрение обраще­ний органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым такие обращения направ­лены.
Специфика юридических гарантий местного самоуправления в России состоит в том, что в суд с исками на нарушение прав местного самоуправления государством могут обращаться не только органы местного самоуправления, но и граждане. Закон об общих принципах организации местного самоуправления дает им право подавать иски (в том числе в арбитражный суд) о признании недействительными нару­шающие права местного самоуправления акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, других органов мест­ного самоуправления, предприятий, учреждений, общественных объ­единений.
Наряду с юридическими существуют не менее важные экономи­ческие, социальные и организационно-политические гарантии, обес­печивающие самостоятельность местного самоуправления в тех сфе­рах, которые определены для него федеральной Конституцией и за­конами. Многие вопросы экономических гарантий связаны с эконо­мическими основами местного самоуправления. Они заключаются прежде всего в создании и развитии реальной экономической базы местного самоуправлении, наделении его земельными участками, собственными финансами, в развитии местного производства, помо­щи со стороны Федерации и органов ее субъекта. Главное — это до­статочность экономических ресурсов для реального осуществления местного самоуправления. Такие ресурсы есть всегда (муниципаль­ные земли, финансы, предприятия и другие объекты, дотации и суб­венции государства и т.д.), однако они не всегда достаточны, особен­но для содержания многочисленных объектов социальной сферы, культуры.
Социальные гарантии местного самоуправления неразрывно связа­ны с социальной политикой государства. Они заключаются в мерах го­сударства по улучшению социальных условий жизни населения, в со­здании в муниципальных образованиях государственных предприятий и учреждений, различных служб, соответствующих условий для рабо­ты органов самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих. Социальное страхование муниципальных служащих осу­ществляется за счет местного бюджета, муниципальные служащие обеспечиваются социальными услугами за счет средств муниципаль­ного образования, имеют определенные льготы.
Организационно-политические гарантии местного самоуправления связаны с широкими возможностями использования гражданами раз­личных форм прямой и непосредственной демократии (выборами ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления, возможностью их досрочного отзыва, если они работают плохо и не оправдывают дове­рия избирателей, проведением местных референдумов, сельских схо­дов и т.д.), с широкой компетенцией муниципальных образований в местных делах, с избранием для этого различных организационных форм, в том числе с созданием на своей территории учреждений об­щественного самоуправления (советов микрорайонов, домовых коми­тетов, комитетов родителей при школах и т.д.).5
3.3 Компетенция и формы осуществления местного самоуправления
Законодательство РФ предусматривает две группы полномочий мест­ного самоуправления: собственные, установленные законами и уста­вами (в пределах закона), и делегированные государством. Такая схема закреплена в Законе об общих принципах местного самоуправ­ления, в конституциях республик Адыгея. Башкортостан, Марии Эл, Бурятия и др., в уставах Архангельской, Белгородской, Челябинской и других областей, Красноярского и Ставропольского краев и др. К пер­вой группе относятся полномочия местного значения, вопросы, кото­рые наиболее успешно могут решаться именно на местах или только на местах (принятие и изменение устава муниципального образова­ния; владение, пользование и распоряжение муниципальной собст­венностью, содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, многие вопросы образования, здраво­охранения и т.д.).
Компетенция, переданная органами государства муниципальным образованиям, может включать вопросы по организации и содержа­нию энерго-, газо- и теплоснабжения, вопросы здравоохранения, со­циального обеспечения и др. В целом, однако, попытки перенести на уровень муниципальных образований социальные нужды населения, даже при сопутствующей передаче материальных ресурсов, не всегда оказываются удачными. Меры, направленные на то, чтобы разгрузить федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, зачастую порождают новые тяготы граждан из-за слабости финансовой базы муниципаль­ных образований.
По многим основным вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления, коллективные решения могут принимать непосредственно граждане (например, путем референдума или на сходе), другие вопросы решают выборные органы и выборные долж­ностные лица (представительный орган, глава администрации, старос­та и др.).
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 3) народ осуществляет свою власть в системе местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.
Главными формами непосредственной реализации власти террито­риального коллектива являют­ся институты непосредственной демократии — выборы, отзыв, рефе­рендум, сходы (собрания) граждан, правотворческая инициатива, гражданская инициатива (прямые обращения групп граждан к пред­ставительному органу, муниципальной администрации и др. с предло­жениями и требованиями). Только путем прямых выборов может быть создан представительный орган, на местный референдум могут быть вынесены основные вопросы местной жизни (за исключением огра­ничений, установленных Законом об основных гарантиях избиратель­ных прав, о досрочном прекращении и продлении срока полномо­чий выборных органов местного самоуправления, о бюджете, о при­нятии чрезвычайных мер и др.; эти запреты подтверждены решением Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г.). Граждане могут до­срочно отозвать депутатов, выборное должностное лицо. Непосредст­венно осуществляет власть народа собрание (сход) граждан. Там, где нет представительного органа, только оно утверждает устав муници­пального образования, определяет структуру органов муниципального образования, утверждает бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, образует органы территориального общественного самоуправления и т.д.
Наряду с непосредственными формами реализации власти наро­дом территориального коллектива она осуществляется через органы местного самоуправления. Такие органы могут быть разными, но по смыслу ст. 130 Конституции РФ среди них обязательно должны быть выборные органы, которые создаются в соответствии с уставами муни­ципальных образований. В числе таких органов законы о местном самоуправлении, принятые субъектами Федерации, называют пред­ставительные органы. Это — городские думы, советы и собрания де­путатов, земские собрания, муниципалитеты, комитеты, управления и др. Законы субъектов РФ предусматривают также создание испол­нительных органов местного самоуправления. Исполнительные орга­ны обычно называются «администрация», «мэрия», «управа», «испол­нительный комитет» и др., а единоличные должностные лица — ста­ростами, мэрами, администраторами и т.д.
Главное направ­ление работы представительных органов местного самоуправления — нормоустановительная деятельность в объеме полномочий муници­пального образования.
К исключительному ведению представительного органа местного самоуправления относится: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, а также местных планов и программ развития, утверждение местного бюджета и отчета администрации о его исполнении; установление местных налогов и сборов, порядка управления и распоряжения муниципальной собст­венностью; контроль за деятельностью исполнительных органов мест­ного самоуправления. Представительные органы наделены правом ре­шать некоторые вопросы, связанные с бюджетом, местными налогами и сборами, программами развития, установлением порядка управле­ния и распоряжения муниципальной собственностью и др., которые не могут решать граждане даже на референдуме. Правда, в мелких му­ниципальных образованиях, где нет представительных органов, эти полномочия могут осуществляться собраниями (сходами) граждан.
Представительные органы местного самоуправления состоят из из­бранных депутатов. Часто сочетаются оба под­хода: половина или небольшая часть депутатов работает на обществен­ных началах, часть — на постоянной основе. Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления депутаты имеют местный иммунитет: без согласия прокурора субъекта РФ они не могут быть задержаны (кроме задержания на месте преступления), подвергнуты обыску, арестованы, привлечены к уголовной ответствен­ности на территории данного муниципального образования. Депутат обязан участвовать в сессиях, работать в комитетах и комиссиях пред­ставительного органа, в своем избирательном округе. Его полномочия прекращаются досрочно вследствие роспуска представительного орга­на, отзыва избирателями, выезда на постоянное место жительства в другую местность, признания депутата судом недееспособным, при­влечения к уголовной ответственности по решению суда, лишения мандата представительным органом. В одних уставах муниципальных образований перечислены почти все эти основания, в других — только часть из них.6
Досрочный отзыв депутатов во многих субъектах РФ регулируется специальными законами. Создаются инициативные группы, которые собирают подписи граждан с требованиями отзыва. Для вынесения во­проса об отзыве на голосование граждан в разных муниципальных образованиях требуются подписи избирателей от 1 до 20% их общего ко­личества. В некоторых случаях установлена количественная (а не про­центная) норма подписей (например, 200 подписей в г. Северодвинске),
Решение о проведении голосования принимает, как правило, пред­ставительный орган муниципального образования. Бывает, что он от­казывает в голосовании об отзыве (Алтайский край),
Голосование об отзыве проводилось в субъектах РФ неоднократно. Избиратели решали вопрос по-разному: подтверждали доверие депу­тату (Алтайский край) и выносили решение об отзыве (Хакасия).
Срок полномочий представительных органов местного самоуправ­ления неодинаков. В большинстве субъектов РФ он составляет четыре года, но иногда — два и три (Татарстан, Ставропольский край, Твер­ская область). В соответствии с Федеральным законом об основных га­рантиях избирательных прав 2002 г. этот срок не должен превышать пяти дет.
Заседания представительного органа проводятся на сессиях. Обыч­но установлена периодичность сессий (например, не реже одного раза, в три месяца в Астраханской области, Краснодарском крае). Руководят заседаниями избираемые представительным органом председатель или его заместитель (заместители). Из числа депутатов создаются по­стоянные комиссии (по муниципальному жилью, благоустройству, местным дорогам и др.)- В представительных органах крупных муни­ципальных образований иногда образуются партийные фракции.
Исполнительный орган местного самоуправления — коллегиаль­ный. Он состоит из главы муниципального образования (он же — глава муниципальной администрации) и возглавляемой им админи­страции (назначенные главой администрации его заместители, на­чальники отделов в крупных муниципальных образованиях). В мелких муниципальных образованиях администрация — это глава образова­ния, его заместитель и секретарь. Не все члены администрации явля­ются должностными лицами, выступающими от имени муниципаль­ного образования. К последним относятся его глава, председатель представительною органа и староста в небольших селениях, имеющих статус муниципального образования.
Компетенция исполнительного органа местного самоуправления закреплена в законодательстве и уставах муниципальных образований либо через полномочия, предоставляемые главе администрации, либо через полномочия местной администрации как коллегиального орга­на. Это — организация охраны общественного порядка, разработка проектов бюджета и планов развития, исполнение бюджета, управление муниципальной собственностью в порядке, установленном пред­ставительным органом, обеспечение санитарного состояния террито­рии и др.).
Отраслевыми исполнительными органами муниципального само­управления являются комитеты, управления, отделы и т.д. Их обычно возглавляют члены исполнительного органа. Создаются также группы, не наделенные распорядительными полномочиями. В подчинении главы администрации (исполнительного органа) находятся муници­пальные служащие, занимающие должность путем непосредственного назначения или после прохождения конкурса.
Выборный глава администрации, а также администратор по кон­тракту занимают свою должность на срок. Выборный глава админи­страции может быть отозван досрочно избирателями, а если он изби­рался представительным органом — смещен им с должности досрочно при грубых нарушениях своих обязанностей.