Проблемы реформирования и совершенствования управления

СОДЕРЖАНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ
Раздел 1. ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ И ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
1.1. Понятие и значение муниципальной собственности
1.2. Характеристика права и управления муниципальной собственности
Раздел 2. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПРАВА И УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
2.1. Возникновение права муниципальной собственности
2.2. Управляющие (субъекты) муниципальной собственности
ВЫВОДЫ
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Проблемы реформирования и совершенствования управления

В то же время субъект Федерации самостоятелен в распоряжении собственными средствами, выделяемыми на финансирование региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. Средства же, выделяемые Фондом, должны быть использованы строго по целевому назначению, поскольку, по существу, являются целевой субвенцией. Они должны быть переданы в бюджеты муниципалитетов четко в сроки, установленные в соответствующем договоре. Такая передача - обязательство субъекта Федерации. Если Фонд выполняет условия договора, а субъект Федерации выполняет их не в полной мере, то это должно влечь санкции. Ведь, например, просрочка перевода средств муниципальным образованиям ведет к удорожанию стоимости работ. Возможно, было бы целесообразно законодательно установить санкции (например, приостановление финансирования, уменьшение объема финансовой поддержки за счет средств Фонда) в случае нарушения установленных законодательством и соответствующим договором сроков распределения передаваемых средств.
В этом ключе необходимо рассматривать и норму части 2 ст. 20 Закона N 185-ФЗ о том, что "средства бюджета субъекта Российской Федерации, полученные за счет средств Фонда и предусмотренные в бюджете субъекта Российской Федерации на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, распределяются субъектом Российской Федерации между муниципальными образованиями, претендующими на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и выполнившими предусмотренные статьей 14 Федерального закона условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда". Речь, как представляется, идет об обязательности условия о выделении долевого финансирования субъекта Федерации в соответствии со статьей 18 Закона N 185-ФЗ. Участие в софинансировании муниципальных образований определяется самим субъектом Федерации.
При этом необходимо учесть следующее обстоятельство. Объем работ, который необходимо выполнить для того, чтобы получить ресурсы на капитальный ремонт, переселение граждан из ветхого фонда, весьма значителен. По оценкам ряда экономистов, объем необходимых работ ставит под сомнение возможность его выполнения многими муниципальными образованиями и субъектами Федерации в период, когда Фонд будет действовать, т.е. до 2012 г.
В связи с этим в Государственную Думу группой депутатов внесен проект Федерального закона N 470283-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства". В проекте предлагается в первом предложении части 1 ст. 18 слова "обязательным условием" заменить словом "условием"; второе предложение части 1 изложить в следующей редакции: "Субъект Российской Федерации устанавливает минимальный размер софинансирования за счет средств бюджета муниципального образования или освобождает от такого софинансирования муниципальные образования в зависимости от фактической бюджетной обеспеченности муниципального образования". В части 2 рассматриваемой статьи слова "и (или) средств местных бюджетов", "и (или) местных бюджетов" исключить. В части 3 слова "долевого", "и (или) местных бюджетов" исключить.
Таким образом, налицо тенденция уменьшения роли муниципальных образований в финансировании проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда. Именно на субъекты Федерации возлагается основное бремя такого финансирования, как и его правового регулирования. Тем не менее, как представляется, приведенные положения законопроекта можно поддержать лишь частично, поскольку формулировка "и (или)" вполне позволяет исключить софинасирование за счет средств бюджетов отдельных муниципальных образований. Целесообразно более четкое указание на возможность освобождения муниципальных образований от софинансирования в зависимости от фактической бюджетной обеспеченности каждого муниципального образования субъектом Федерации. Но отмена обязательности условия предоставления поддержки за счет средств Фонда долевого финансирования проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств бюджета субъекта Федерации может привести к возложению на федеральный центр излишних обязательств по финансированию указанных мероприятий и порождению иждивенческих настроений в регионах, затруднению реформирования ЖКХ. А ведь целью реформы выступает не федеральное финансирование (его можно было просто предусмотреть в бюджете), а именно включение субъектов Федерации и муниципальных образований в развитие инфраструктуры ЖКХ, повышение эффективности действия данного сектора экономики, рост конкуренции в нем. Ведь условия статьи 14 Закона N 185-ФЗ корреспондируют с целями, определенными в Федеральной целевой программе "Жилище" [16, стр.67].
Необходимо особенно отметить социальное значение реформирования ЖКХ. Исполнение некоторых условий не всегда зависит целиком от усилий субъектов Федерации и муниципальных образований. Яркий пример - участие граждан-квартиросъемщиков либо ТСЖ в выплате 5% средств от стоимости ремонта многоквартирного дома. Средняя стоимость капитального ремонта многоквартирных домов в соответствии с перечнем работ, изложенным в Законе N 185-ФЗ, составляет 100 - 120 млн. руб., и, соответственно, доля "вложений" граждан - порядка 5 млн. руб. Эта сумма для граждан является весьма значительной. Софинансирование стоимости ремонта многоквартирных домов было бы целесообразно снизить. Размер софинансирования мог бы определяться решением субъекта Федерации или муниципального образования в зависимости от стоимости ремонта конкретного многоквартирного дома и учитываться в соответствующих целевых программах в рамках межбюджетных отношений.
В свою очередь, именно граждане - собственники квартир в многоквартирных домах (а значит, и ТСЖ) непосредственно заинтересованы в соблюдении условий предоставления поддержки за счет средств Фонда. К сожалению, законодательство практически не содержит стимулов для организаций коммунального комплекса и управляющих организаций, а вернее, их потенциальных инвесторов. Частный бизнес едва ли принесет инвестиции в ЖКХ только для того, чтобы муниципальное образование и субъект Федерации смогли соответствовать условиям получения средств Фонда. Требуются механизмы экономической заинтересованности. Вместе с тем по общему смыслу Закона N 185-ФЗ основную организационную работу осуществляют органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Следовательно, именно они должны вовлечь бизнес в ЖКХ. Требуются серьезные усилия федеральной, региональных и муниципальных властей в данном направлении, равно как и в отношении создания условий для объединения собственников в ТСЖ [14, стр. 78].
В соответствии с частью 2 ст. 14 Закона N 185-ФЗ Фонд предоставляет финансовую поддержку за счет своих средств на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда при условии их расположения на территориях не менее двух муниципальных образований, чья суммарная численность населения составляет не менее 20% общей численности населения субъекта Федерации, в границах которого находятся такие муниципальные образования.
На практике возникает неопределенность: достаточно соблюсти требование об общей суммарной численности населения из расчета численности населения муниципальных образований, указанных в заявке, без учета разбивки по региональным адресным программам, на долевое финансирование которых запрашивается финансовая поддержка, или указанное требование должно быть соблюдено из расчета численности населения муниципальных образований, указанных в каждой региональной адресной программе?
В субъекте Федерации предусмотрена разработка двух региональных адресных программ - по капитальному ремонту многоквартирных домов и по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. Именно по данным двум направлениям осуществляется содействие реформированию жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с Законом N 185-ФЗ. Каждое из направлений имеет существенные отличия по объему работ, финансирования и иным обстоятельствам. Прежде всего переселение граждан из аварийного жилищного фонда невозможно без строительства новых домов. Капитальный ремонт многоквартирных домов, напротив, предполагает вложение средств и проведение работ в отношении имеющихся домов без строительства новых. Данными обстоятельствами во многом обусловлено существование двух региональных адресных программ [11, стр. 32.].
Вместе с тем условие в отношении численности населения обусловлено не содержанием программ, а социальной значимостью содействия реформированию ЖКХ. По крайней мере 20% жителей субъекта Федерации должны быть охвачены действием региональных адресных программ, чтобы субъект Федерации и его как минимум два муниципальных образования получили федеральную поддержку из средств Фонда. Ведь в субъектах Федерации формируются небольшие по территории и численности населения муниципальные образования, которые необходимы для реализации прав граждан на местное самоуправление. Если численность населения двух или более муниципальных образований составляет небольшой процент от численности населения субъектов Федерации (менее 20%), федеральный законодатель счел нецелесообразным оказывать поддержку за счет средств Фонда, поскольку реформа ЖКХ в таком субъекте Федерации не затронула и одной пятой жителей. В требовании части 2 ст. 14 Закона N 185-ФЗ состоит правовое и социальное значение реализуемых норм.
При этом учет численности населения по каждой из двух региональных адресных программ ведет к увеличению требования о 20% численности населения (двадцать по одной программе и двадцать по другой в сумме дают 40% численности населения субъекта Федерации). Если же осуществлять разбивку по региональным адресным программам в пределах 20% по обеим программам в совокупности, то неизвестно, каков должен быть процент численности населения муниципальных образований от общей численности населения субъекта Федерации по каждой программе. В Законе N 185-ФЗ такая разбивка не установлена, равно как не указан и процент численности населения по каждой региональной адресной программе.
Таким образом, в соответствии с частью 2 ст. 14 достаточно соблюсти требование о 20% общей суммарной численности населения субъекта Федерации из расчета численности населения муниципальных образований, указанных в заявке, без учета разбивки по региональным адресным программам, на долевое финансирование которых запрашивается финансовая поддержка [20, стр. 23].
Кроме того, возникают проблемы с установлением конечных адресатов государственной помощи. По существу, дома, жители которых не выбрали способ управления многоквартирным домом, исключены из перечня на получение государственной поддержки, хотя именно они нуждаются в ней в первую очередь.
Требование Закона N 185-ФЗ о проведении до 1 января 2011 г. работ по наделению многоквартирных домов землей и проведению государственного кадастрового учета сформированных земельных участков связано с серьезнейшими финансовыми затратами. Такие затраты должны финансироваться за счет средств Фонда. Подготовка проектно-сметной документации на каждый дом, а также проведение государственной экспертизы соответствующих документов требуют не меньших затрат и также могли бы финансироваться из средств Фонда.
Кроме того, возникает проблема с оформлением прав на земельные участки. В соответствии с требованиями Жилищного кодекса РФ участок может быть предоставлен в общую долевую собственность сособственников имущества многоквартирного дома. Однако, учитывая, что оформление подобного права носит заявительный характер, жильцам дома необходимо выбрать одну из форм собственной организации (с организацией ТСЖ или без таковой). Практика показывает, что проведение подобных собраний сопряжено со значительными трудностями.
Осложнения возникают и при определении границ земельных участков под многоквартирными домами. СНиПами закрепляются определенные нормативы закрепления земельных участков, которые являются достаточно объемными. Их соблюдение в сложившейся застройке является попросту невозможным. Проведение работ по закреплению земельных участков приведет к значительному количеству "межевых" споров между соседними домами, а механизм разрешения вопросов законодательно определен недостаточно четко. Требуется более четкая регламентация как самих нормативов, так и процесса разрешения споров, возникающих при закреплении земельных участков под многоквартирными домами за собственниками [22, стр. 76].
Важно учитывать социально-политическую составляющую реформы ЖКХ. В частности, весьма болезненным для муниципальных образований является требование Закона N 185-ФЗ о прекращении дотаций организациям коммунального комплекса в срок не позднее 1 января 2010 г., установлении надбавок к тарифам на жилищно-коммунальные услуги для развития коммунальной инфраструктуры, а также прекращении перекрестного субсидирования. Такие шаги неизбежно приведут к существенному росту квартплаты и коммунальных платежей и, как следствие, к обострению социально-политической ситуации. Проводимая реформа ЖКХ, в том числе через механизм создания специального Фонда, требует определенной корректировки механизмов ее проведения в контексте реализации концепции социального государства и, возможно, увеличения сроков и объемов государственной финансовой поддержки реформирования ЖКХ.
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЖКХ
3.1. Совершенствование законодательства в сфере ЖКХ
Отношение к отрасли ЖКХ носило всегда потребительский характер. Финансирование осуществлялось по остаточному принципу, накапливались долги. В то же время жилищно-коммунальный комплекс:
- один из самых больших секторов экономики Российской Федерации;
- доля основных фондов отрасли составляет более 26% от общего объема основных фондов страны и в стоимостном выражении представляет 8 трлн. рублей;
- численность работников более 3 млн. человек;
- 19 млн. объектов жилого фонда площадью почти 3 млрд. кв. м;
- потребление более 20% энергоресурсов страны.
Тем не менее это самая неразгосударствленная отрасль экономики Российской Федерации. Износ основных фондов превышает 60%.
Что сделано за время реформ?
Главное - наметился поворот в жилищно-коммунальной сфере от административных методов управления к рыночным механизмам. В целях социальной защиты внедрены механизмы предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, которые позволили поддержать малоимущие слои населения. Кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда по формам собственности.
Однако коренных изменений в отрасли не произошло. Проблемы, сдерживающие развитие отрасли:
- неразгосударствленная система;
- сохранение нерыночных принципов функционирования;
- административное управление;
- затратность в ведении хозяйства;
- непрозрачность формирования тарифов;
- отсутствие информированности населения по процедурам затрат;
- низкая инвестиционная привлекательность;
- наличие большой задолженности;
- необязательность (в том числе бюджета) всех участников процесса по отношению друг к другу в оплате услуг;
- высокий процент изношенности коммунальной инфраструктуры и в целом основных фондов;
- доля убыточных МУПов - 58%;
- самоуправление собственников жилья находится на начальной стадии формирования;
- количество ТСЖ, ЖСК и ЖК по итогам 2005 г. составило 5,9%;
- инертность всех участников. Нет инициативы как со стороны собственников, так и со стороны местных властей;
- усложненный порядок формирования ТСЖ;
- у населения велики ожидания помощи от государства;
- огромная боязнь будущих затрат на капитальный ремонт;
- не проведены в полном объеме инвентаризация и регистрация имущества ЖКХ, что не дает возможности оценить состояние отрасли;
- высокие риски для инвесторов;
- действие договоров на период полномочий глав муниципальных образований, что влияет на инвестиционный климат не в лучшую сторону;
- отсутствие правоустанавливающих документов на объекты коммунальной инфраструктуры;
- порядок взыскания долгов крайне усложнен;
- наличие перекрестного субсидирования;
- тарифное регулирование с ограничителем и не носит долговременного характера;
- финансовые потоки на оплату субсидий и льгот осуществляются в натуральной форме [13, стр. 29].
Главная цель муниципальной политики в сфере ЖКХ состоит в том, чтобы установить разумный баланс между интересами всех сторон, связанных с производством, потреблением и регулированием коммунального комплекса. Заинтересованными сторонами в данном случае являются потребители коммунальных услуг (население, бюджетные и коммерческие организации), поставщики коммунальных услуг - субъекты конкурентных и монопольных рынков, а также управляющие организации и возможные сособственники коммунального предприятия, т.е. представители бизнеса, работники коммунальных предприятий, органы регулирования федерального, регионального и муниципального уровня, муниципалитеты как номинальные собственники имущества предприятия, федеральные и местные выборные органы власти. Каждая из этих групп имеет свои краткосрочные и долгосрочные цели, отражающие векторы их интересов, различные как по направленности, так и по степени воздействия на деятельность коммунального предприятия.
Интересы бизнеса в коммунальном секторе связаны с входом на наиболее перспективные рынки коммунальных услуг. В коммунальном комплексе интересы бизнеса могут быть связаны только с выгодами долгосрочного периода. И предпосылки для таких надежд действительно существуют. Ряд предпосылок имеют общий характер, связаны с имманентными особенностями самой отрасли:
1. Главная привлекательность отрасли - естественная монополия на рынках коммунальных услуг, например услуг водоснабжения. Отсутствие конкуренции, а также новых технологий, которые могли бы привести к автономному производству водоканализационных услуг, гарантирует самые благоприятные условия для получения устойчивого дохода.
2. Преимуществом рынков коммунальных услуг является стабильность во времени: отрасль будет существовать вечно, объем спроса вполне предсказуем, услуги независимы от моды и не имеют заменителей.
3. Спрос на услуги низкоэластичен. Если повышение тарифов и приводит к сокращению объема потребления, то, как правило, не за счет реального уменьшения потребления услуг, а за счет более рационального отношения к услугам - ликвидации внутридомовых и внутриквартирных потерь.
4. Тарифное регулирование отрасли в той или иной форме может приводить к созданию сверхприбыли для фирм, возникающей в случае установления завышенной регулируемой цены на коммунальные услуги.
Эти ситуации вполне соответствуют интересам среднего и малого бизнеса, активное становление которых сегодня наблюдается в российском ЖКХ. Для выражения и отстаивания своих интересов среднему и малому бизнесу в ЖКХ необходима переговорная площадка, создание которой и предусматривается этими вариантами формирования муниципальной политики [11, стр. 101].
Однако интересы крупного бизнеса не столь однозначны. Предприятиям-монополистам гораздо проще найти общий язык с властью, чем обеспечивать собственную прозрачность по требованию представителей общественности.
Заинтересованность федеральных властей в процессе формирования коммунальной политики на местах связана прежде всего с возможностью переложить большинство проблем коммунального хозяйства на региональные и местные органы власти.
Региональные и местные власти заинтересованы, с одной стороны, в снижении социальной напряженности, связанной с технологической и ценовой доступностью коммунальных услуг. Реализация "демократического" и "публичного" вариантов формирования городской коммунальной политики в значительной степени будет этому способствовать. С другой стороны, обеспечение прозрачности принимаемых решений, утрата полного контроля при их принятии заставляют муниципалитеты сдержанно относиться к широкому привлечению общественности к данной сфере. Негативным фактором оказывается также консерватизм, присущий российской системе муниципального управления.