Конституционное развитие России

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение
1. Развитие Конституции и конституционных отношений в РФ
1.1. Итоги развития Конституции РФ
1.2. Особенности развития конституционных отношений в России
2. Приоритеты конституционного развития современной России
2.1. Реальное обеспечение разделения властей, подотчетности власти обществу
2.2. Обеспечение политической конкуренции, создание цивилизованной партийной системы
2.3. Учет мнения населения при наделении полномочиями глав субъектов РФ
2.4. Развитие самостоятельности местного самоуправления
2.5. Модернизация экономики страны
Заключение
Библиография

Конституционное развитие России

7. Отсутствие понимания социальной ценности преемственности в конституционном развитии со стороны политической элиты России - также наша национальная особенность, дорогой ценой оплаченная российским обществом. Благодаря октябрьскому перевороту 1917 г. и тем кардинальным преобразованиям, проведенным большевиками, страна сделала попытку перескочить целый этап исторического развития, который прошли европейские и многие другие страны. Период адаптации и восстановления естественных процессов оказался долгим и болезненным. В последнее десятилетие прошлого века, по существу, произошло еще одно разрушение социальной системы России, а соответственно и ее государственной и конституционной моделей. Масштабы потерь и их соотнесение с приобретениями российского общества в этот исторический период наукееще предстоит оценить. В связи с этим уместно напомнить, что роль общественной науки состоит в том, чтобы выявить сущность тех или иных процессов и явлений и на этой основе определить их социальный потенциал, а также возможности его учета и использования для сохранения и развития человеческой цивилизации.
8. Со второй половины XX в. Россия включается в мировой процесс конвергенции социальных, в том числе конституционных, систем, ускоряющийся к концу века по ряду естественных причин. Осознание общих угроз и глобальных проблем происходит на реальном материальном фоне: обострение внутренних противоречий социально-экономического, политического, идеологического характера. Катализатором при этом выступают и внешние факторы: итоги Второй мировой войны, ошеломившие человечество своими катастрофическими последствиями, то и дело возникающие в различных регионах мира локальные войны. Эти факторы, а также нарастающие проявления иных глобальных проблем заставляют переосмысливать традиционные представления о социальных ценностях и приоритетах, ведут к изменению как внутренней, так и внешней политики современных государств в направлении большей открытости и толерантности, а главное - к более тесному взаимодействию. Еще один фактор, оказывающий существенное влияние на развитие отечественного конституционного права и законодательства, - миграционные процессы, активизировавшиеся в современном мире. (Некрасов С.И., Шульженко Ю. Конституционное право России. Курс лекций. М. Проспект, 2008. С. 83).
9. Девальвация конституционализма на уровне национальной государственной системы. Осознание тезисов: "мировой правопорядок" и "мир без границ". Усложнение структуры публичной власти за счет формирования ее новых уровней: межрегионального, межгосударственного, регионального. Роль международного права в развитии конституционного строя в современной России состоит не только в том, что международное сообщество становится самостоятельным правовым субъектом, способным контролировать деятельность публичной власти отдельных государств на предмет ее соответствия правовым принципам и международным стандартам, но и в том, что "всемирная правовая система выходит из состояния ясности и определенности, основанных на относительно простых концепциях суверенитета, констатирующих независимость, верховенство и абсолютный правовой авторитет государств-наций индустриальной цивилизации" (Родионов А.Б. Федерализм и кризис теоретической юриспруденции // Учен. зап. юридического факультета СПБГУЭФ. 2006. Вып. 8(18). С. 77.)
Во-первых, государство-нация постепенно становится элементом более сложных систем управления, в рамках которых усиливается роль сверхгосударственных образований. Во-вторых, четкая грань между международным правом и внутригосударственным правом стирается: из них выделяется "право сообществ", включающее в себя как межгосударственные сообщества (Европейский союз, Организация Американских Государств, Организация Американского Единства и др.), так и сообщества регионов государств (Хартия регионов, принятая Европейским Парламентом, Комитет регионов Европейского союза, Совет европейских муниципалитетов и др.).
Отчетливо выявляется тенденция к созданию новой "архитектуры" публичной власти в современном мире. Теория государственного суверенитета теряет в ней системообразующее положение. А вот теория конституционализма в целом вполне применима, на наш взгляд, для правового оформления изменяющейся структуры публичной власти всех уровней. Конечно, ее содержание не статично: появляются новые принципы и институты, например социальная функция частной собственности, экологические права и этнический суверенитет личности и др.; трансформируется содержание некоторых классических постулатов (принцип государственного суверенитета теряет свою абсолютность, трансформируется институт федерализма). Но основная социальная заданность конституционного строя - обеспечение упорядоченности публичной власти, ее связанности с потребностями развития общества и личности с помощью права - не теряет своей востребованности и актуальности.
Россия все более включается в обозначенные процессы, следовательно, освоение конституционных ценностей нашим обществом практически неизбежно. Однако полноценное развитие конституционализма в нашей стране возможно лишь на фоне развития в российском обществе и окружающем его ареале процессов становления социально ориентированной эффективной экономики, выравнивания социальной инфраструктуры общества, развития демократических начал в международном сообществе.
2. Приоритеты конституционного развития современной России
2.1. Реальное обеспечение разделения властей, подотчетности власти обществу
Базовой предпосылкой реализации принципа разделения властей является закрепление в национальном законодательстве системы сдержек и противовесов. Такая система, в свою очередь, основывается на исчерпывающем и непротиворечивом определении компетенции каждой из ветвей власти, а также конкретизации ответственности за превышение последними своих полномочий.
В России, несмотря на формальное закрепление в ст. 10 Конституции России принципа разделения властей, его базовые гарантии не формализованы. Отсутствуют законодательные акты, которые определяли бы в соответствии с описанными принципами статус Президента России и возглавляемых им органов (в частности, Администрации Президента России и Совета безопасности РФ, хотя последние оказывают существенное влияние на практику государственного строительства в стране). Насущно необходима также ревизия законодательства, устанавливающего статус иных органов публичной власти, с точки зрения соблюдения в нем вышеописанных принципов.
Конкретизация ответственности за нарушение принципа разделения властей в государственно-правовой практике обеспечивается каждодневной деятельностью государственных органов, и в первую очередь судебной системы, которая как раз призвана пресекать произвол других властей (Лебедев В.М. Судебная власть в современной России. Проблемы становления и развития. СПб., 2005 С. 17).
Важнейшими гарантами принципа разделения властей, демократического правового государства выступают конституционные суды. Их деятельность является условием предупреждения нарушения баланса ветвей власти, высшей гарантией основных прав и свобод человека и гражданина.
Именно поэтому особую важность представляет неукоснительное и безотлагательное исполнение судебных актов, вынесенных Конституционным Судом РФ. Между тем все большее распространение получает противоположная печальная тенденция, когда решения Конституционного Суда РФ не исполняются ни законодательными, ни судебными, ни правоприменительными органами власти (Информация Конституционного Суда РФ об исполнении решений Конституционного Суда РФ (утв. решением Конституционного Суда РФ от 21.04.2009) // URL: http://www.ksrf.ru/News/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=701.).
Реализация функций государства обеспечивается налаженным взаимодействием и неуклонным исполнением каждой из ветвей власти своих функций. В сложившихся условиях наиболее действенным механизмом, мотивирующим органы всех ветвей власти к сотрудничеству с Конституционным Судом РФ, должно стать установление реальной ответственности таких органов за неисполнение решений Конституционного Суда РФ. Бланкетные нормы об ответственности, которые содержатся в действующей редакции ст. 80, 81 Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде РФ", должны быть изменены.
Подтверждающиеся случаи вмешательства функционеров исполнительной власти в деятельность судов требуют обеспечения реального применения норм уголовного законодательства о воспрепятствовании осуществлению правосудия (Плешанова О. Суд высшего достоинства // Коммерсантъ. 2008. 13 мая.). Причем соответствующими принципу разделения властей представляются установление и реализация повышенной ответственности должностных лиц за такие преступления.
Согласно последним исследованиям Всемирного банка Россия фактически не добилась прогресса в улучшении качества государственного управления. Не в последнюю очередь такая ситуация связана с состоянием подотчетности государственных органов обществу - по этому показателю международные эксперты ставят нашу страну в один ряд с Зимбабве (Шаповалов А. Десять лет без права на прогресс // Коммерсантъ. 2009. 11 июля.).
Повышение подотчетности российской публичной власти населению страны требует внедрения ряда мер, в первую очередь законодательного характера. Наиболее важными представляются следующие изменения.
Важнейшей гарантией подотчетности власти населению, несомненно, являются развитые и эффективные административные процедуры. Следует поддержать высказываемые на протяжении уже многих лет предложения о принятии в России Закона "Об административных процедурах", который бы закрепил основы правового регулирования в данной сфере (Агафонов С.И. Административные процедуры и их реализация в деятельности органов внутренних дел РФ: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2008.).
Одним из механизмов обеспечения подотчетности власти обществу, направленным на исправление ситуации и получившим недавно конституционно-правовое оформление, является институт ежегодного отчета Правительства России перед Государственной Думой. Как разъяснил Конституционный Суд РФ в Постановлении N 19-П от 10 декабря 1997 г., "обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон" (Пункт 10 Постановления Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. N 19-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 1.). Принимая во внимание конституционный принцип народовластия и приведенные разъяснения Конституционного Суда, считаем, что было бы правильным распространить практику отчета высшего исполнительного органа перед представительным и на уровень субъектов Федерации путем внесения изменений в законодательство об общих принципах организации исполнительных органов власти регионов.
2.2. Обеспечение политической конкуренции, создание цивилизованной партийной системы
Несмотря на закрепление в Конституции принципов содействия партийному строительству, сегодня в стране нет "развитой партийной системы с балансами и противовесами" (Пушкарская А., Хамраев В. Валерия Зорькина беспокоит Конституция // Коммерсантъ. 2009. 22 мая).
Сложившаяся ситуация монопольного обладания властью со стороны одной партии не может не вызывать опасений. И не столько из-за пережитого страной в прошлом веке негативного опыта, сколько в силу объективных причин, неизбежно увеличивающих риск паралича государственного управления в условиях политической монополии. Даже руководство партии власти признает наличие симптомов уже начавшегося воплощения этого риска (Родин И. Олег Морозов: монополия Единой России - это навсегда // Независимая газета. 2004. 7 июня.). Они следующие: во-первых, отсутствие мотивации и, как следствие, нежелание членов партии, избранных в законодательные органы, практически представлять интересы населения. Во-вторых, одобрение действий исполнительной власти и вносимых ею законопроектов без должного анализа с позиций соответствия последних интересам избирателей. В-третьих, снижение прозрачности обсуждений законопроектов внутри представительного органа и подотчетности избирателям. Наконец, как следствие изложенного, повышение коррупционности и криминализации государственной службы, спровоцированных ощущением безнаказанности и несменяемости государственных служащих. Это точно выразил Президент России Д. Медведев, охарактеризовав госаппарат в условиях политической монополии следующим образом: "...сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счете народ" (Послание Президента РФ Федеральному Собранию 2008 г.).
Реальное, а не декларативное обеспечение политической конкуренции во имя создания цивилизованной партийной системы в стране требует реформирования с этих позиций каждого этапа функционирования партии. Причем на многих этапах необходимо изменение не законодательства, но характера правоприменения.
Применительно к этапу регистрации политической партии очевидна необходимость законодательных изменений с целью ограничения оснований для отказа в регистрации партии и установления принципов реализации Министерством юстиции РФ контрольных полномочий при осуществлении регистрации. В сегодняшних реалиях сами представители Минюста подчеркивают, что "для отказа в регистрации партии достаточно любой ошибки в документах, вплоть до неправильно указанной даты рождения активиста" (Тирмастэ М.-Л. Минюст не будет отказываться от отказной практики // Коммерсантъ. 2009. 29 июля.). Убеждены, что такое регулирование и правоприменение не отвечают принципам справедливости, обоснованности и не способствуют развитию политической конкуренции.
Следует вернуться к практике избирательного залога, который должен применяться наряду со сбором подписей для выдвижения той или иной партии на выборах в представительные органы.
На этапе избирательной кампании необходимо ограничить неравенство партий, вызываемое использованием "административного ресурса", путем обеспечения жесткого и открытого для социального контроля запрета на участие в политической борьбе органов власти любых уровней и всех ветвей, фактического привлечения к ответственности за незаконную агитацию, за нарушение равенства партий при информационном обеспечении избирательной кампании, при проведении наглядной агитации. Технология использования "паровозов" в избирательных списках, по нашему мнению, не соответствует принципам добросовестной политической конкуренции (поскольку позволяет первым номерам избирательных списков, за которых фактически отдают свои голоса избиратели, отказаться от работы в представительном органе), а потому должна быть запрещена. Существующая система создает условия для торговли местами в списках, для проникновения в представительные органы криминальных элементов, лоббистов собственного бизнеса или коррупционеров.
В целом необходима инвентаризация избирательного законодательства с позиций обеспечения действия принципа допуска к политической борьбе любой партии, не призывающей к свержению конституционного строя, совершению иных тяжких преступлений либо разжиганию розни.
Таким образом, нынешняя посткризисная ситуация требует объединения потенциала всего населения для восстановления страны, а значит, и создания цивилизованной партийной системы, способной оформлять политические решения от имени всех социальных групп. Появление такой системы возможно лишь в результате последовательного проведения в жизнь конституционных принципов в законодательстве и правоприменении.
2.3. Учет мнения населения при наделении полномочиями глав субъектов РФ
Изменение процедуры наделения полномочиями глав субъектов РФ обеспечило укрепление единства правового и экономического пространства России, способствовало уменьшению сепаратистских настроений среди региональных элит.
Вместе с тем нельзя не принимать во внимание обновленные статистические данные, согласно которым количество жителей России, не согласных с изменением порядка наделения губернаторов полномочиями, составляет, по разным оценкам, от 33 до 57% населения страны. Причем аналитики сходятся в том, что начиная с 2006 г. число критически настроенных граждан значительно выросло (Штыкина А. Более половины россиян хотят выбирать губернаторов // Коммерсантъ. 2009. 30 июня; Россия отметит годовщину отмены прямых выборов губернаторов // РИА "Новости". 2008. 12 сентября; URL: http://www.rian.ru/society/20080912/151224234.html).
Следует отметить, что изменение отношения населения произошло именно в период, когда наделенные полномочиями по новой схеме губернаторы стали эти полномочия реализовывать. Соответственно такая статистика является показателем недостаточной эффективности управленческой деятельности "новых" губернаторов. Изменение отношения населения к "новым" губернаторам может означать, что в их деятельности стали проявляться те недостатки, которые изначально были заложены в новом механизме наделения полномочиями глав субъектов.
Главным недостатком является так называемый синдром временщика, когда губернатор в своей деятельности вовсе не учитывает мнение населения и интересы региона, а заботится о развитии собственной карьеры, руководствуясь интересами группы, пролоббировавшей его назначение. Вместе с тем нельзя допустить, чтобы устранение указанного недостатка привело к нивелированию положительных результатов новой системы наделения полномочиями. Исходя из приведенных предпосылок, обоснованным представляется внедрение в законодательство и политическую практику следующих новелл.
Расширение способов и субъектов выражения недоверия руководителям регионов сориентирует последних на более тщательный учет мнения населения. В частности, предлагается закрепление за группой граждан численностью не менее 10 000 дееспособных жителей субъекта РФ права выразить недоверие главе региона. Причем такое решение должно быть обязательным для рассмотрения Президентом РФ. Перечень оснований для выражения недоверия главе субъекта РФ, приведенный в ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, сформулирован достаточно широко и, по нашему мнению, не требует дополнений.
Повышению ответственности за результаты развития региона будет способствовать закрепление института ежегодного отчета главы субъекта РФ перед представительным органом территории. Причем представляется закономерным установление обязанности главы региона параллельно отчитываться перед Президентом России. Помимо прочего, такие новеллы дополнительно дисциплинируют руководителя региона и обеспечат достоверность информации, предоставляемой им обоим адресатам.
Прошлогодние изменения законодательства, устанавливающие право победившей на выборах партии представлять Президенту обязательные для рассмотрения последним кандидатуры, обладают долей коррупциогенности. Они позволяют при определенных условиях повторять ситуации с проведением во власть людей, выгодных региональным группам (но уже путем взаимодействия последних с функционерами победившей партии). Потому считаем правильным законодательно закрепить право Президента (в строго определенном числе случаев) не согласиться ни с одной кандидатурой, предложенной партией, и представить на рассмотрение представительному органу субъекта РФ кандидата, подобранного самим Президентом страны.
Таким образом, цель предотвращения "социальных взрывов" в нынешних условиях ухудшения качества жизни россиян и повышения числа несогласных с новым порядком формирования региональной власти требует серьезного внимания законодателя к корректировке такого порядка.
2.4. Развитие самостоятельности местного самоуправления
Эффективное функционирование системы местного самоуправления как самостоятельного публичного института невозможно без достаточных ресурсов, которые обеспечивают стабильную экономическую базу муниципальных образований и соответственно необходимый объем доходов местных бюджетов.