Экологическая политика арктических стратегий

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. АРКТИКА
ГЛАВА 2. МЕЖДУНАРОДНАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА АРКТИЧЕСКИХ СТРАТЕГИЙ
ГЛАВА 3. АРКТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ЕС
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙЛИТЕРАТУРЫ

Экологическая политика арктических стратегий

В Арктическом совете есть Рабочая группа по борьбе с источниками загрязнений. Арктику замусорили: за долгие годы на побережье, например, скопились сотни тысяч бочек, в которых доставляли  дизельное топливо, бензин и керосин.
С другой стороны, часто Россию называют, чуть ли ни основным источником загрязнения Арктики. Но это не совсем корректно. Например, исследования показывают, что большой «вклад» здесь принадлежит и другим государствам, например Великобритании.
Россия активно участвует в работе по устранению источников загрязнения. Прибраться в Арктике необходимо, тем более, что сибирские реки несут свои воды — тоже не кристальной чистоты — в Северный Ледовитый океан.
Хотелось бы отметить: решения Арктического совета носят рекомендательный характер, тем важнее обсуждаемое сейчас соглашение по инициативе России о сотрудничестве по авиационному и морскому поиску и спасанию в Арктике. Этот документ будет первым юридически обязательным для исполнения странами-участниками Арктического совета.
Многие государства рассматривают совместные действия в отношении проблем экологии как фундаментально важные для обеспечения безопасности. Признание того факта, что природа планеты является не только физической средой, в которой зарождалось и развивалось человечество, не только источником ресурсов для материального производства и объектом эстетического отношения человека, но в первую очередь основой существования жизни во всем ее многообразии, стало причиной включения экологической безопасности в систему всеобъемлющей безопасности.
Действительно, экологическая безопасность – относительно новый элемент глобальной международной безопасности, но отнюдь не второстепенный. Вопросам международной экологической безопасности (МЭБ) в научной литературе уделяется особое внимание. Тем не менее, автор новой монографии, посвященной этой актуальной теме, доцент кафедры международного права МГИМО (У) А.В.Кукушкина отмечает, что «пока поставлена только проблема разработки вопросов экологической безопасности в теоретическом плане, и существующая нормативная база является очень разрозненной, фрагментарной, регулирующей лишь отдельные аспекты экологической безопасности»3.
Рассмотрение вопросов взаимосвязанности международно-правовых аспектов экологической безопасности, разоружения и гуманитарного права показывает всю их сложность и недостаточную разработанность, а также существующие в настоящее время проблемы их правового регулирования, как международно-правового, так и национального.
В результате международно-правовой режим этих районов земного шара складывается в различных направлениях. В Антарктиде любая современная деятельность регулируется международным договором, вступившим в силу 23 июня 1961 г., провозгласившим Антарктиду природным заповедником, предназначенным для мирной и научной деятельности. Протокол 1991 г. к Договору об Антарктике об охране окружающей среды ввел 50-летний мораторий на любую практическую деятельность, связанную с разработкой минеральных ресурсов. Кроме указанных действуют еще три универсальных международных договора об охране окружающей среды и природных ресурсов Антарктиды 1980, 1982 и 1988 годов.
В Арктике ситуация сложнее. Несмотря на существование большого количества международных договоров, имеющих непосредственное отношение к предотвращению загрязнения морской среды (на сегодня их 81), правильным будет утверждать, что межгосударственная юридическая система охраны окружающей среды Арктического региона находится еще в стадии становления.
Видный российский юрист А. П. Мовчан отмечал, что «в современную эпоху преобразований и научно-технического прогресса важно, чтобы международное право быстро откликалось на отдельный потребности политических, экономических и экологических международных отношений».
Если в Антарктике хозяйственная деятельность запрещена (реализована концепция невмешательства в природу), то вряд ли это разумно делать в Арктике, учитывая современные научно-технические разработки. Скорее существует необходимость обеспечения безопасности при ее осуществлении — безопасности в широком значении этого слова, в том числе и экологической.
Обеспечение экологической безопасности, как принцип международного права охраны окружающей среды, начинает складываться на рубеже веков. Элементами этого принципа можно считать обязанность государств осуществлять политическую и экономическую деятельность таким образом, чтобы обеспечить сохранение и поддержание адекватного состояния окружающей среды.
По признанию юристов-международников, арктический бассейн как район обеспечения экологической безопасности отличается от других морских пространств и представляет собой специфический случай с уникальными особенностями с точки зрения правового регулирования.
Во-первых, по причинам труднодоступности и чрезвычайно высокой ранимости региона, с точки зрения экологической, такая специфика характерна для всех морских пространств Заполярья, независимо от их принадлежности тому или иному приполярному государству.
Во-вторых, к этому добавляются особенности различных правовых режимов приполярных стран. Это означает, что приарктические государства могут реализовывать свои полномочия не только в соответствии с международным правом, но и с учетом традиций, сложившихся в процессе завладения соответствующей территорией, и на базе национальных юридических норм, отражающих историю освоения Арктики каждой из этих стран.
Отсутствие универсального (в крайнем случае — регионального) договора, определяющего международно-правовой режим Арктики, не дает государствам оснований для нерационального отношения к ресурсам региона, т.к. согласно принципу международного права, любое государство, эксплуатирующее природные богатства, обязано учитывать как имеющиеся, так и могущие возникнуть в будущем законные потребности других стран, принимать в случае необходимости меры по их сохранению и развитию.
Вклад каждого приполярного государства в дело охраны морской среды от загрязнения зависит от того, какое значение оно придает охране природы в пределах своей территории и какие меры принимает, поскольку загрязнение внутренних водоемов, почвы и атмосферы влияет на чистоту арктических вод.
В настоящее время регулирование предотвращения загрязнений морской среды в национальном законодательстве приарктических государств идет по двум направлениям.
Во-первых, принимаются нормы, ограничивающие или запрещающие преднамеренный сброс загрязняющих веществ, а также обязывающие капитана судна сообщать береговым властям обо всех разливах загрязняющих веществ.
Во-вторых, вводятся стандарты, соответствующие международным, в отношении конструкций и оборудования судов и др., произвольное отступление от которых запрещается.
Если раньше экологическая политика формировалась преимущественно на национальном уровне (или координировалась на двусторонней основе), то в настоящее время резко увеличилась потребность в международном сотрудничестве, в создании всеобъемлющего режима охраны окружающей среды Арктики.
В настоящее время, вопросы международно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности Арктического бассейна осуществляются на основе следующих международных договоров.
1. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. [ратифицирована всеми приарктическими государствами]. Положения Конвенции особо предусматривают, что «прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах…».
2. Конвенция по предотвращению загрязнений с судов 1973 г., измененная Протоколом 1978 года (МАРПОЛ–73/78) [ратифицирована всеми 8-ю приарктическими странами].
Конвенция МАРПОЛ–73/78 вводит понятие «особого района». «Особым», в соответствии с Конвенцией, является район, где по признанным техническим причинам, относящимся к океанографическим и экологическим условиям, а также специфике перевозок необходимо принятие особо обязательных методов предотвращения загрязнения моря (Приложение 1, Правило 1, доп. 1(10)). Учитывая преобладание в Арктике морских пространств с особыми геоэкологическими свойствами, специфику и интенсификацию морских перевозок, а также специфику сухопутной территории арктического региона, тесно связанной с морем, возможно определить статус Арктики как «особого района», подлежащего специальной международно-правовой защите.
3. Международная Конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 года и Протокол по обеспечению готовности на случай загрязнения опасными и вредными веществами (иными, чем нефть), борьбе с ним и сотрудничеству 2000 года OPRC-HNS 90/00 [ратифицирована всеми 8-ю приарктическими странами]. Положения Конвенции затрагивают два направления угрозы экологической безопасности Арктического региона, а также содержат нормы реагирования в случае непредвиденных ситуаций, готовности, международного сотрудничества и исследования.
4. Международная Конвенция относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью 1969 года и Протокол о вмешательстве в открытом море в случаях аварий приводящих к загрязнению веществами, иными чем нефть 1973 г. [ратифицирована Исландией, Швецией, США].
5. Конвенция об оперативном оповещении об ядерной аварии 1986 г. (Соглашение об оповещении) и Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или аварийной радиационной ситуации. 1986 г. [Из приарктических стран не ратифицировали США, Канада].
6. Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г. [из 8 не ратифицированы Исландия и США].
7. Международный кодекс по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращения загрязнения (МКУБ) 1993 г. В соответствии со статьей 1 п.2«цели МКУБ состоят в обеспечении безопасности на море, предотвращении несчастных случаев и избежании причинения ущерба окружающей среде, в частности морской среде».
8. Весьма важным шагом в развитии судоходства в водах Арктики стала разработка в 1998 году Международного кодекса безопасности судов, осуществляющих плавание в полярных водах — Полярного кодекса (ПК).[25]Кодекс имеет целью обеспечение безопасности судоходства и предотвращения загрязнения в результате деятельности судов в полярных водах. ПК учитывает, что в полярных условиях лёд может представлять серьёзную опасность для всех судов, что вызывает необходимость применения повышенных требований к конструкции судов, относящихся к полярным классам.
На региональном уровне приарктическими государствами приняты следующие документы:
1. Соглашение между Данией, Финляндией, Исландией, Норвегией и Швецией об оповещении и сотрудничестве в случае загрязнения моря нефтью или другими опасными веществами (Копенгагенское соглашение).
2. Конвенция об охране окружающей среды между Данией, Финляндией, Норвегией и Швецией (Скандинавское соглашение) 1974 года относительно сотрудничества при авариях для предотвращения и минимизации ущерба людям, имуществу и окружающей среде. Это соглашение рассматривает все ситуации, которые не урегулированы никакими другими соглашениями.
Также существует большое количество двусторонних соглашений.
Тревога по поводу загрязнения Арктического бассейна в последние годы усилилась. Подтверждением служит деятельность международных организаций, межправительственных и неправительственных. В 1991 году состоялась конференция по охране окружающей среды Арктики, на которой была одобрена Декларация и Стратегия защиты окружающей природной среды Арктики (АЕПС) 8-ю приполярными государствами. В 1996 г. в Оттаве состоялось учреждение Арктического Совета. Среди множества задач, стоящих перед Советом — задача защиты морской среды от загрязнения.[26] Немаловажное значение для решения проблем Арктики стало создание Международного арктического научного Комитета (МАНК).
Если учесть и деятельность таких организаций как:
КАФФ (CAFF) — программа по охране арктической флоры и фауны,
АМАП (AMAР) — арктическая программа по мониторингу и оценке окружающей среды,
ПАМЕ (PAME) — программа защиты Арктической морской среды,
БЕАР — Региональный Совет Баренцева Евро-Арктического региона,
АКОПС (ACOPS) — консультативный комитет по защите морей,
ПКАРП — постоянный комитет парламентариев Арктического региона и т.д., то есть надежда на достижение соглашений в области обеспечения экологической безопасности Арктического бассейна.
В соответствии с АЕПС Арктическим Советом разработан План действий для предотвращения ущерба
Арктике в случае аварий (EPPR). План EPPR создаёт банк информации о происшествиях, определяет ответственных лиц в каждой из 8 приарктических стран и содержит требования к техническим средствам (аварийное оборудование, готовность средств обслуживания, процедуры уведомления, системы связи).
Риски загрязнения Арктического региона есть у каждой из 8 стран. План EPPR распределяет их по трём группам:
1) Риски, связанные с нефте-газоместорождениями: — при разведке месторождений; — придобыче, хранении, погрузке; при транспортировке, в т.ч. нефтепроводом;
2) Риски, связанные с иными опасными веществами (кроме нефти) — при добыче, хранении, транспортировке;
3) Риски, связанные с иной деятельностью в Арктике: при радиационном загрязнении от атомных электростанций, судовых двигателей; от последствий Второй мировой войны (минные заграждения, контейнеры с бактериологическим оружием); от химического производства; от гидротехнических сооружений и др.
Весь спектр рисков характерен только для РФ и США. Что касается первой группы риска, то она прослеживается у всей восьмёрки стран. Особенностью рисков Канады является эксплуатация нефтепровода в Норманне, Веллсе и цинковые шахты на побережье; в Финляндии — стальное производство и целлюлозно-бумажная промышленность в Tornio и Kemi-joky; в Исландии — химическое производство, а также риск извержения вулканов, сход лавин, землетрясения; в Норвегии — судоходство; в Швеции — химическое производство и горно-добывающая промышленность.
Для обеспечения экологической безопасности в регионе правительства приарктических стран должны учитывать эти обстоятельства при разработке национальных программ и законов. В данном контексте логично посмотреть на положение дел в этой сфере в РФ — крупнейшей арктической державы. В апреле 2002 г. группа отечественных политиков во главе с А. Корецким, начальником управления федеральной пограничной службы России, провела акцию — попытку привлечь внимание руководства государства к политико-экономическим и экологическим проблемам региона.
Пограничные столбы были установлены на северном полюсе и погранзаставе Земли Франца-Иосифа. Первым документом, определяющим статус земель и островов, расположенных в Российской арктической зоне, прилегающей к арктическому побережью России, стала нота МИД Российской империи от 20 сентября 1916 года. Советский Союз в меморандуме народного комиссариата иностранных дел СССР от 4 ноября 1924 г., направленного Г. В. Чичериным всем государствам, подтвердил положения ноты 1916 г. о принадлежности РСФСР всех земель и островов, составляющих северное продолжение Сибирского материкового плоскогорья.
Исчерпывающе вопрос Советской приарктической зоны был урегулирован позднее в Постановлении президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане». Постановление объявляло, что «территорией Союза ССР являются все как открытые, так могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, не составляющие к моменту опубликования настоящего постановления признанной Правительством Союза ССР территории каких-либо иностранных государств, расположенные в Северном Ледовитом океане к северу от побережья Союза ССР до Северного полюса». Принадлежность России этих территорий официально не оспаривается ни одной из арктических стран. Однако эта норма не нашла подтверждения в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. С точки зрения современного международного права линии, обозначающие боковые пределы полярных секторов, не признаются государственными границами. To есть, все государства мира имеют равные права на разработку их природных ресурсов и любое из них имеет право подать в ООН и иные специализированные международные организации заявку на разработку ресурсов морского шельфа. Учитывая присоединение России к Конвенции по морскому праву 1982 г. и усиление интереса к российскому арктическому сектору иностранных государств, необходимо своевременно разработать правовые обоснования претензий Российской Федерации на свою арктическую зону.
Конвенция 1982 г. предусматривает 200-мильный отсчет континентального шельфа от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориальных вод лишь тогда, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние. В данной ситуации Россия должна обосновать, что шельф Северного Ледовитого океана является продолжением Сибирской континентальной платформы и применить нормы Конвенции, предусматривающие в данном случае выведение внешней границы континентального шельфа за 200-мильную зону. В этом случае Конвенция устанавливает 350-мильный ограничитель. Затем России будет необходимо зарегистрировать в ООН и в Международном органе по морскому дну безусловную юрисдикцию России над своим арктическим пространством, права по его использованию и освоению. [30]
В 1997 г. решением 132 стран организована Комиссия по границам континентального шельфа, которая должна рассмотреть заявку относительно признания прав России на 1,2 млн. квадратных километров дна северных морей. Однако, некоторые положения российской заявки все же потребуют дополнительного соглашения с заинтересованными приарктическими странами: Норвегией, США, Канадой.
После признания Комиссией ООН морского дна континентальным шельфом предстоит раздел его с соседями, в частности с Норвегией. Несмотря на подписанное еще 15.02.1957 г. Соглашение между СССР и Норвегией о морской границе между двумя странами, проводимые с 1970 г. двусторонние переговоры до сих пор не решили проблемы «серой зоны» в Баренцевом море. Россия отстаивает принцип делимитации дна Баренцева моря по меридиану, а Норвегия — принцип срединной линии, которого обычно придерживаются в мировой практике. Суть спора состоит не только в величине оспариваемой территории, сколько в праве на использование находящихся в ее пределах природных ресурсов — нефти и газа. Содержащиеся в п. 1 ст. 74 и ст. 83 Конвенции 1982 г. положения о разграничении экономической зоны и континентального шельфа между государствами со смежными или противолежащими побережьями налагают на участников конвенции обязательство, состоящее из трех элементов. Делимитация должна проводиться:
а) путем договоренности,
б) в соответствии с международным правом,
в) с целью достижения справедливого решения.
Международная судебная практика показывает, что обращение к принципам справедливости означает, что нет такого метода или принципа, применение которого могло бы в каждом случае привести к справедливому решению, так как таковое зависит от учета всех существенных обстоятельств конкретного района. Иными словами, нет такого принципа или метода, применение которого было бы в каждом случае обязательным. В таком плане следует оценить место и роль «равноотстоящей» (срединной линии) при разграничении морских пространств. Международный суд признал, что принцип «равноотстоящая линия — особые обстоятельства» является нормой как конвенционного, так и обычного права. В каждом из дел может быть специфический набор этих обстоятельств.
Позиция России по принципу делимитации достаточно убедительна. Избежать непонимания в этом споре возможно удастся на новой встрече экспертных комиссий с участием общественных и заинтересованных групп и, возможно, работа в этом направлении приблизится к завершающей стадии к началу государственного визита Президента РФВ. Путина в Норвегию.[35]