Местное самоуправление в России

Введение
1. Становление конституционно-правовой модели самоуправления в Российской Федерации
2. Конституционные основы местного самоуправления
3. Соотношение государства и местного самоуправления в системе власти
Заключение
Список нормативно-правовых актов и литературы

Местное самоуправление в России

2. Конституционные основы местного самоуправления
Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя (ст. 3, 8, 9, 12, 15). Выделение местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя свидетельствует о том, что Конституция связывает местное самоуправление с реализацией прав и свобод человека, обеспечением гражданского мира и согласия, незыблемостью демократической организации российской государственности на основе народовластия.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Основополагающей здесь стала общественная теория самоуправления (получившая свое развитие в рамках механически скопированного в начале 1990-х годов «англосаксонского опыта» организации муниципальной власти), юридический смысл которой заключается в том, что общине (местному сообществу, соответствующему территориальному публичному коллективу) принадлежит естественное право на самоуправление. Последнее подразумевает, что местное сообщество может и должно организовать внутреннее управление, чтобы принимать решения, соответствующие интересам местного развития, не подвергаясь при этом вмешательству со стороны органов власти других уровней.
Позже, Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. было опять подчеркнуто, что «местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации…»1.
В ст. 12 Конституции РФ содержится формулировка, относящаяся к основам конституционного строя, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это конституционное положение, верное само по себе, считает ?Хабриева, «сформулировано так, что оно говорит только о разделенности, но не упоминает о сотрудничестве, общих задачах органов государства и местного самоуправления, о единых целях и направлениях деятельности органов государства и местного самоуправления как разных формах единого целого – власти народа»1.
Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления, как справедливо замечено В.И. Васильевым, привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления2.
По признанию М.А. Краснова, «смысл рассматриваемой нормы ст. 12 заключается, главным образом, в демонстрации полного разрыва с принципом «демократического центризма», в соответствии с которым местные Советы были «агентами» сверхцентрализованного государства на местах, являясь подножием иерархической пирамиды единой государственной власти»3.
С противоположной точкой зрения смотрит на содержание ст. 12 Конституции РФ Н.С. Тимофеев: «Выводы, основанные на ст. 12 Конституции, свидетельствующие об отделении местного самоуправления от государства, неправомерны. Организационная автономия органов местного самоуправления носит гарантийный характер»4. На взгляд автора, разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти основана на выделении вопросов местного значения и разграничения полномочий и ответственности местного самоуправления с органами государственной власти1.
Правовая природа местного самоуправления в России показывает его дуализм: с одной стороны – это форма самоорганизации граждан, а с другой – самостоятельный уровень публичной власти. По нашему мнению, местное самоуправление необходимо рассматривать в широком и узком смысле слова. В широком смысле местное самоуправление – это право и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В узком смысле местное самоуправление – это деятельность органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальное управление (муниципальную власть) и выполняющих отдельные государственные полномочия на территории муниципального образования.
В то же время, как справедливо отметил С.А. Авакьян, «местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти, не надо создавать себе и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно и только»2.
Глава 8 Конституции РФ конкретизирует автономные начала местного самоуправления, при этом постоянным рефреном главы о местном самоуправлении звучит слово «самостоятельно», подчеркивая тем самым значение конституционного разделения государственной и местной власти.
Взаимоотношения с государством прописаны в следующих двух статьях Основного закона (ст. 132-133). Взаимоотношения с государственной властью у местного самоуправления, с точки зрения Конституции РФ, возникают только в момент передачи ему отдельных государственных полномочий и ресурсов на их реализацию, а что касается иной подконтрольности и ограничения прав, то они прямо запрещены. Исходя из этой буквы Конституции РФ местное самоуправление никак не может являться частью местного государственного управления и не может встраиваться в систему вертикали власти.
Что же касается собственно выбора модели местного самоуправления, то здесь Конституция России устанавливает только самые общие рамки. По сути, из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных «государственно-муниципальных» органов и предметов ведения, что не характерно для многих стран с вековыми традициями демократии. Однако выбор конкретных характеристики муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю.
Признавая и защищая муниципальную собственность (ч. 2 ст. 8), относя к ней землю и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9) Конституция создает экономическую базу для реализации народовластия на местном уровне.
Принцип горизонтального разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) дополняется принципом вертикального разделения организации власти (ст. 5, 11, 12).
?Сергеев отмечает, что Конституция РФ фактически не определяет, какую именно деятельность считать местным самоуправлением1. К ведению местного самоуправления Конституция РФ относит лишь содействие осуществления права на жилище, предоставление малоимущим и иным указанным в законе гражданам жилища из муниципального фонда (ч. 2 и 3 ст. 40), оказание медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 и 2 ст. 41) и предоставление образования в муниципальных образовательных учреждениях (ч. 2 и 3 ст. 43).
Таким образом, местное самоуправление обладает собственными полномочиями, в пределах которых оно действует самостоятельно, не в силу каких-либо естественных (суверенных) прав, а в силу провозглашения государством соответствующего конституционного принципа.
Главным действующим лицом местного самоуправления является народ. Согласно ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Население реализует право местного самоуправления непосредственно путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией РФ и Законом №131-ФЗ, заключается в самостоятельном и под свою ответственность решении вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Это право не может быть изъято.
Статьей 131 Конституции РФ закреплено право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Законом №131-ФЗ установлена подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению с возможностью отзыва избирателями1.
Коллективное право населения на местное самоуправление реализуется одновременно с правом на местное самоуправление граждан как жителей муниципального образования. Это право основано на конституционных принципах, которые являются общими для всей системы институтов правового положения личности.
Реализация права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения заключается:
– во-первых, в формировании органов местного самоуправления; каждый гражданин имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления;
– во-вторых, в доступе к муниципальной службе;
– в-третьих, в непосредственном участии в реализации форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления: местном референдуме, голосовании по отзыву, сходе граждан, правотворческой инициативе, территориальном общественном самоуправлении, публичных слушаниях, собраниях, конференциях, опросах граждан и т.д.2
Таким образом, Конституция «спроецировала» демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако она не рассматривала в качестве своей задачи определение общего понятия местного самоуправления и закрепление детальных характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.
Итак, конституционно-правовая модель местного самоуправления в России характеризуется следующими чертами:
– местное самоуправление – самостоятельная форма народовластия, одна из основ конституционного строя;
– провозглашено организационное разделение органов государственной власти и местного самоуправления;
– федеральное правовое регулирование местного самоуправления сводится к установлению ключевых конституционных положений (гл. 8 Конституции РФ), общих принципов и гарантий самостоятельности, а обеспечение местного самоуправления, включая его правовое регулирование – дело субъектов РФ. (Данное положение несколько изменено ФЗ №131 2003 г.).
3. Соотношение государства и местного самоуправления
в системе власти
Традиционной для современной науки конституционного и муниципального права стала проблема соотношения государства и местного самоуправления в системе публичной власти.
В науке сложилось три направления решения данной проблемы. Одни исследователи считают, что местное самоуправление – это самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти1. Представители другой группы исходят из того, что местное самоуправление по своей природе не может быть иной, чем государственной властью, что «местное самоуправление – это децентрализованное, действительно государственное управление»2, что «местное самоуправление, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью государственной власти»3.
В качестве подтверждения своей позиции ?Сергеев приводит следующие аргументы4. Местное самоуправление имеет государственную природу, потому что:
– органы государственной власти устанавливают территории муниципальных образований, определяют перечень вопросов местного значения и наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, создают гарантии прав местного самоуправления, в том числе обеспечивают судебную защиту этих прав;
– налоговые права местного самоуправления производны от налоговых прав государства. Органы государственной власти не только определяют налоги, зачисляемые в местные бюджеты, но и обеспечивают исполнение налогоплательщиками обязанности по уплате местных налогов;
– исполнение решений органов местного самоуправления, принимаемых в пределах их полномочий, обеспечивается принудительной силой государства.
Подтверждение мысли о государственной природе местного самоуправления находится и в его генезисе. Отечественное местное самоуправление возникло в конце ХХ в. как результат проводимой «сверху» политики, как плод децентрализации государственной власти. В качестве движущей силы реформы местного самоуправления было два фактора:
1. Неспособность государственной власти в прежнем объеме регулировать общественные отношения и нести ответственность за взятые на себя социальные обязательства;
2. Желание сторонников реформирования местного самоуправления закрепить достижения периода демократических преобразований, максимально обособив его от неконкурентоспособной на тот период государственной власти.
Помимо всего прочего, следует подчеркнуть, что появление данной конституционной формулировки в немалой степени было обусловлено и конъюнктурными, политико-идеологическими причинами.
Третьи исследователи соотношения государственной и муниципальной власти приходят к выводу о двойственной природе власти местного самоуправления, в которой сочетаются два начала: общественное и государственное1.
В конституционной норме о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти отразились идеи общественной, отличной от государственности, природы самоуправления. Вместе с тем признание возможности органов самоуправления выполнить государственные полномочия, обязательность решений этих органов, регулирование статуса местного самоуправления законом дает основание говорить о весьма относительном характере его «отделения» от государства.
В процессе становления местного самоуправления в России был выявлен ряд проблем, связанных, прежде всего, с отсутствием финансовой независимости и политической автономии местной власти, а именно:
– нечеткостью правового разграничения полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней и органами местного самоуправления, отсутствием механизмов их взаимодействия;
– неопределенностью территориальной организации местного самоуправления;
– несоответствием ресурсов органов местного самоуправления исполняемым обязанностям;
– удаленностью органов местной власти от населения;
– неполнотой законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления, несогласованностью существующего законодательства о местном самоуправлении;
– нехваткой квалифицированных кадров для замещения должностей муниципальной службы1.
Органы местного самоуправления находятся в прямой зависимости от федерального, а в большей степени, от регионального уровней власти, и эта зависимость носит главным образом экономический характер. Население муниципальных образований зачастую считает, что местные органы власти не способны решить вопросы местного значения. Вследствие этого само население, образующее местные сообщества, пассивно в организации эффективного местного самоуправления в муниципальных образованиях России. Кроме того, население имеет низкий уровень политической культуры, не знает свои права и, соответственно, не может их защищать.
В этой связи отметим следующую особенность осуществления местного самоуправления в России, связанной со специфической проблемой, характерной для современного общества. Суть ее в том, что все основные устремления наших политиков на всех уровнях власти, включая муниципальную, сводятся к захвату власти. Отсутствие прочных демократических традиций в организации местной власти и слабость общественного мнения, пока не способного серьезно противостоять воле государственной (и муниципальной) бюрократии.
Между тем назначение политической власти заключается в умении управлять общественными делами, привлекать к этому общество, его социальные институты и отдельных граждан, делегировать им властные функции, ресурсы и вместе с ними развивать самостоятельность, самоуправление людей, организуя работу общества в направлении социального прогресса.
Очевидно, что местное самоуправление не может рассматриваться как вид общественной самодеятельности. Наличие организационной обособленности, выделение местного интереса, разграничение полномочий, сфер деятельности и ответственности меняет ранее существовавшую субординационную систему отношений местной и государственной властей.
В то же время вопросы местного значения не могут не являться особой значительной частью государственных дел. На практике сложилась устойчивая ситуация, когда не представляется возможным по предметам ведения установить границу между органами разных уровней публичной власти.
На федеральном уровне и в региональных центрах вырабатывается общая социальная и экономическая политика, реализация которой преимущественно происходит в муниципальных образованиях и обеспечивается органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления обеспечивают выполнение основных социальных обязательств государства перед населением1.
Таким образом, можно согласиться с мнением ?Тимофеева, что «местное самоуправление и государственное управление не могут быть абсолютно отделены друг от друга»2.
Опыт развития местного самоуправления в России на современном этапе свидетельствует от отходе от концепции негосударственной природы местного самоуправления и поиска объединительных начал. В современных условиях наиболее распространенным становится подход, характеризующий местное самоуправление как продолжение государственного управления, либо как само государственное управление в границах муниципального образования, осуществляемое гражданами непосредственно или через формируемые на местах демократическим путем органы, основой функцией которых является обеспечение местного интереса в рамках, установленных государством3.
Органы местного самоуправления, несмотря на то, что они не входят в систему органов государственной власти и не находятся в иерархическом подчинении, тем не менее не свободны от влияния государственных органов и осуществления государственных функций. Следует признать, что именно государство устанавливает границы (пределы) и возможности местного самоуправления. Однако при этом государственная политика в достижении эффективного управления на всех уровнях публичной власти направлена на обеспечение согласованности между этими уровнями.
Эволюция общественного развития современной России, указывает ?Тимофеев, превращает местное самоуправление в обязательный элемент организации управления не только местными, но и государственными делами1. Как обязательный элемент правового демократического государства, местное самоуправление представляет собой автономную децентрализованную систему существующих в сфере государственной власти и являющуюся в связи с этим особым государственно-правовым институтом.
Заключение
В процессе работы над поставленной проблематикой мы пришли к следующим выводам.
Современная модель местного самоуправления зародилась и получила свое развитие в 1990-е гг. В этот период замена местного государственного управления самоуправлением на местах воспринималась как одно из средств достижения большего динамизма общественной жизни, демократии и благополучия населения. Тогда казалось, что достаточно обозначить отдельные условия местного самоуправления (собственность, местный бюджет, выборность местных представительных органов и должностных лиц, управление населения местными делами под собственную ответственность), а также организационно отделить осуществление публичной власти на местах от государственного управления, и местный самоуправленческий уровень начнет формироваться в качестве важнейшей предпосылки достижения упомянутых целей.
Однако на практике все оказалось не так просто. Потребовалось принять четыре базовых закона (Закон об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР 1990 г., Закон о местном самоуправлении в РСФСР 1991 г., Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ 1995 г. и Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г.), множество иных федеральных законов и подзаконных актов, знаменовавших собой отдельные этапы в процессе развития местного самоуправления в России.