Первая волна расширения НАТО

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
1. РАСШИРЕНИЕ НАТО В КОНТЕКСТЕ МЕЖДУНАРОДНОЙ
ПОЛИТИКИ
1.1. Расширение зоны ответственности атлантического мира
1.2. Формирование новой зоны ответственности
2. ЦЕЛИ И РЕЗУЛЬТАТЫ ПЕРВОЙ ВОЛНЫ РАСШИРЕНИЯ НАТО
2.1. Мотивы расширения НАТО
2.2. Инкорпорация новых членов в структуру НАТО
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Первая волна расширения НАТО

Предполагается, что миротворчество и нормы поведения государств в этом процессе – традиционно зона ответственности таких международных, как ООН и ее Совет Безопасности, а также представительных, работающих в контакте с ООН региональных организаций, таких как ОБСЕ, Организация африканского единства и т.п. Однако в ряде случаев их миротворческая деятельность не всегда эффективна, иногда она запаздывает, нередко их решения шаблонны. Бюрократия этих организаций, готовящая в центре решения, как правило, слабо представляет, что происходит на местах. А самое главное – в их распоряжении нет собственных сил и средств, для того, чтобы влиять на ситуацию, и они вынуждены использовать ресурсы государств, у которых при реализации этих решений могут быть собственные интересы. Все это ведет к тому, что мировое сообщество не удовлетворено нынешней миротворческой деятельностью ООН, ОБСЕ (например, в Боснии, где международные представители пытались задействовать кабинетные схемы разрешения кризиса, весьма далекие от реальности). Поэтому отдельные страны, региональные организации, их представители, ощущая наличие вакуума в этой сфере, ищут иные способы решения этнополитических кризисов, в ряде случае вторгаясь в зоны ответственности традиционных международных организаций, произвольно расширяя зону своей собственной ответственности24. В этих условиях НАТО использовала эту ситуацию для расширения зоны своей ответственности в сфере миротворчества, утверждая, что подобное расширение в сложившихся условиях отвечает интересам мирового сообщества и рождающегося нового мирового порядка.
2. ЦЕЛИ И РЕЗУЛЬТАТЫ ПЕРВОЙ ВОЛНЫ РАСШИРЕНИЯ НАТО
2.1. Мотивы расширения НАТО
Любой исследователь, изучающий мотивы и движущие силы расширения НАТО неизбежно сталкивается с той точкой зрения, что решение о расширении было одной из самых больших ошибок НАТО, повлекшей за собой ряд других. Интересно, что среди сторонников такого взгляда на Западе много политиков, принесших ему победу в «холодной войне», а на Востоке – сторонников «европейского выбора», сыгравших значительную роль в либеральных преобразованиях бывшего «социалистического лагеря». Причина этого проста: многие продолжают рассматривать НАТО как инструмент отношений Запада с Россией. Если встать на эту точку зрения, то действительно приходится признать, что принципиальное решение о расширении НАТО на Восток, принятое на пике прозападных настроений в России, было иррациональным. Однако трудно представить, что это действительно так. Скорее, отношения Запада с Россией – это цена, но не причина расширения. Тогда что есть причина?
Организация, созданная для парирования угрозы со стороны России, географически расширяется в отсутствие этой угрозы, рискуя спровоцировать ее возрождение. Существует множество объяснений этого феномена. Вызвано это тем, что, к сожалению, язык официальных документов НАТО при рассмотрении причин расширения расплывчат и противоречив25.
Взаимоисключающими являются даже такие официально объявленные мотивы расширения, как стирание искусственных разделительных линий в Европе и расширение зоны стабильности. Если существует зона стабильности, то, очевидно, она должна быть отделена от зоны нестабильности, причем отделена надежно. Иначе, какой смысл в гарантиях безопасности? Проблема в том, что проведение знака равенства между зоной европейской стабильности и зоной ответственности НАТО было бы идеологической натяжкой, ведущей к проведению новых искусственных линий по новому идеологическому принципу. Границы НАТО не делят Европу на стабильную и нестабильную, они делят ее на членов и не членов НАТО. Турция вряд ли стабильнее Швеции, а Греция – Финляндии. Апеллировать к российскому и балканскому факторам также особо не приходиться – объявленная дополнительная стоимость инкорпорации в НАТО трех новых членов ($1,5 млрд. в расчете на десять лет) говорит о том, что ни в момент приема, ни в ближайшие десять лет реальной угрозы Польши, Чехии и Венгрии не существовало и ее появления не предвидится. Но если внешние обстоятельства не были доминирующими, это значит, что решение о расширении было вызвано, прежде всего, отношениями внутри самого трансатлантического сообщества26.
Система европейской безопасности времен «холодной войны» не была в полной мере двухполюсной. В то время, как единственной задачей Организации Варшавского договора было противостояние Западу, функции НАТО отличались большим разнообразием – “keep the Americans in, the Russians out, and the Germans down” (держать Америку в, Россию вне, Германию под). Согласившись с членством в НАТО объединенной Германии, СССР фактически подписал индульгенцию на существование НАТО после распада двухполюсной системы. Но все же, сформулировать новую концепцию существования в начале 90-х для Альянса оказалось непросто27.
Американский арбитраж в Западной Европе был опосредствованным, основанным на советской угрозе. С исчезновением этой угрозы, не столь уникальными оказались также внутренние функции НАТО. В условиях пожинания дивидендов мира и сокращения военных расходов у НАТО появились конкуренты, способные выполнять ее остаточные функции. ЗЕС уже имел опыт контроля над военными программами Германии, а набирающий обороты ЕС с его амбициозными концепциями единой валюты и общей политики в области безопасности и обороны, казалось, мог полностью заменить НАТО. Неплохие шансы проявить себя в решении проблем европейской безопасности появились также у ООН и ОБСЕ28.
Однако самая большая проблема НАТО сразу после окончания «холодной войны» состояла в том, что сами США не имели четкого видения своей дальнейшей стратегии в отношении Европы. С одной стороны, миссия НАТО была выполнена, с другой – разрушение НАТО означало бы разрушение наиболее эффективного механизма европейской вовлеченности США. Другими словами, США должны были решить, рационально ли to be in if not to keep the Russians out and the Germans down (быть в <Европе>, если не держать Россию вне и Германию под).
Несколько событий подтолкнули процесс формирования новых направляющих дальнейшего развития НАТО:
– усиление патронажа Германии над Восточной Европой, особенно, Вышеградской группы;
– формирование независимого от НАТО Еврокорпуса;
– неспособность ООН, ОБСЕ и ЕС остановить войну на Балканах29.
Чтобы прекратить войну на Балканах НАТО были необходимы легитимные формы действий вне зоны ответственности, чтобы избежать военно-политической конкуренции с ЕС НАТО были необходимы новые организационные механизмы, чтобы выполнить свои обязательства в отношении Германии НАТО должна была учесть новые интересы этой страны на Востоке.
К Брюссельскому саммиту НАТО 1994 года стратегия США в отношении Европы и НАТО была уже четко обозначена: «Соединенные Штаты и в дальнейшем сохранят значительное влияние на решения и политику правительств Европы и многонациональных организаций. <...> Критическим для американских интересов в регионе является поддержание жизнеспособности и живучести НАТО, как организации, способной защищать своих членов и удерживать от любого нападения на них. В основе успеха НАТО – интегрированная военная структура, посредством которой союзники сотрудничают, обучаются и планируют свою защиту». Для предотвращения деградации организации в условиях отсутствия масштабной внешней угрозы и набирающей обороты европейской оборонной интеграции были задействованы несколько механизмов: Многонациональные оперативные силы – МОС (Combined Joint Task Forces – CJTF), Партнерство во имя мира – ПИМ (Partnership for Peace – PfP) и расширение (первоначально на уровне принципиальной возможности). В 1995 году, после завершения НАТО «Исследования о расширении», принятие в Альянс новых демократий Центральной и Восточной Европы стало вопросом времени30.
Основа для нового трансатлантического соглашения между США и Европой была заложена. США получали содействие Европы в сохранении интегрированных структур НАТО, через которые США могли бы влиять на события на континенте, а европейцы – содействие европейской оборонной интеграции, прежде всего посредством CJTF. Ситуация была характерны тем, что решение сохранить НАТО как дееспособную и активную организацию было принято до окончательной концептуальной проработки новых военных миссий, которые оправдывали бы существование интегрированных военных структур31. Для такой проработки просто не было времени: процессы, происходившие в Европе в начале 90-х ставили НАТО перед жестким выбором – либо быть и расширяться, либо обречь себя на постепенную деградацию. НАТО решила быть и расширяться, не до конца решив ради каких военных задач.
Два наиболее очевидных мотива инициации расширения – это исключить поиск Германией новых, альтернативных трансатлантическим, механизмов обеспечения безопасности ее восточных интересов, и не допустить возникновения на континенте отличных от НАТО наднациональных интегрированных военных структур.
Второй мотив не так отчетливо связан с расширением как первый. Формально проблема Еврокорпуса была решена путем его двойного подчинения: административного – ЗЕС, оперативного – НАТО. Что касается более широкого интереса европейских стран к самостоятельным от США военным операциям, то принципиально проблема решалась с помощью концепции Многонациональных объединенных оперативно-тактических сил. Но все же только этого было недостаточно32.
ЕС, ЗЕС и НАТО имеют несовпадающую систему членства. Совокупность обязательств европейских стран в отношении коллективной обороны по Вашингтонскому и модифицированному Брюссельскому договорам в случае более быстрого, чем НАТО, расширения ЗЕС ставило перед США, как гарантом европейской безопасности проблему «черного хода». В случае приема, например, стран Вышеградской группы в ЗЕС они получали бы гарантии со стороны европейских членов НАТО, а опосредованно и США. Хотя проблема была несколько надуманной, тем не менее, превращение европейской оборонной интеграции во внутреннее дело НАТО требовало большей географической универсальности Альянса. НАТО не могла остановить формирование европейской идентичности в области безопасности и обороны, но она могла ее инкорпорировать, прибегнув к внутренним трансформациям и расширению33.
То, что фокус расширения – страны Вышеградской группы – оказался совпадающим как исходя из необходимости гарантировать новые интересы Германии, так и стремления сохранить НАТО как единственную в Европе организацию с интегрированной военной структурой связано со следующим. Первоначально, идея ESDI была организационно связана с ЗЕС. Поскольку последний являлся подмножеством НАТО, единственная реальная возможность появления несовпадающего членства была связана с лоббированием Германией интеграции в ЗЕС стран Вышеградской группы. Развитие ESDI, сотрудничество Германии со странами ЦВЕ и расширение НАТО на Восток оказались тесно связанными34.
Третий мотив принятия НАТО решения о расширении, собственно и превративший расширение из события в процесс, нуждается в более широких комментариях. В целом, он связан с «реизобретением» НАТО как ключевого элемента Европейской безопасности. Четыре десятилетия развития превратили НАТО к концу «холодной войны» в дееспособный инструмент европейской безопасности, однако юридический статус Альянса не позволял ему быть ключевой организацией европейской безопасности. Единственное неограниченное право НАТО – это право на коллективную самооборону в случае внешней агрессии, а преобладающее понимание этого права оставляет мало места для интерпретаций. Во всех силовых действиях, отличных от самообороны, НАТО, в соответствие со статьей 103 Устава ООН и статьей 7 Вашингтонского договора, зависит от решений Совета Безопасности ООН. Прецедентное право, основанное на опыте последних лет, может дать иную интерпретацию, однако буква Устава ООН и Вашингтонского договора именно такова35.
В годы «холодной войны» проблема легитимности действий НАТО не стояла. Благодаря постоянному использованию права вето со стороны США и СССР деятельность Совета Безопасности в отношении европейской безопасности была блокирована, и принятие решений осуществлялось на уровне двустороннего диалога США – СССР. После этого, принятые решения реализовывались НАТО и ОВД в зонах их ответственности.
После распада двухполюсной системы появился шанс более эффективной роли Совета Безопасности ООН при решении проблем европейской безопасности. Определенные надежды существовали также в связи с институализацией СБСЕ, обсуждался даже вопрос о создании в рамках последней «европейского совета безопасности»36. По всей видимости, в течение определенного времени лидеры стран НАТО склонялись к тому, чтобы рассматривать новую экстерриториальную роль НАТО, как инструмента, действующего под эгидой ООН и ОБСЕ. Однако неэффективность этих организаций при разрешении конфликта в Боснии и Герцеговине заставили НАТО принять более активную роль. Стало очевидно, что новая система безопасности требовала автоматизма выполнения принятых решений. Постепенно тенденция превращения НАТО в центральный форум европейской безопасности, а Североатлантический Совет в своего рода «Совет Безопасности Европы» стала проявляться все отчетливей.
Легитимизация новой роли НАТО имела два основных направления: усиление натоцентричности новой системы европейской безопасности и создание успешных прецедентов решения Североатлантическим Советом ключевых проблем европейской безопасности.
Поддержание натоцентричности новой системы настоятельно требовало от Альянса расширения членства, причем расширения открытого, понимаемого как процесс37.
Если бы НАТО объявила о разовом, пусть даже более широком расширении, как это предлагала Франция, это означало бы новый раздел зон влияния, который ограничил бы географию трансатлантического сообщества. Партнерство во имя мира, лишенное опоры на возможность членства в НАТО, не решало бы проблему. Для государств постсоветского пространства оно стала бы не более чем формой вежливого отказа со стороны Запада заниматься их безопасностью. Кроме того, разовое расширение, прочертив географические пределы НАТО, не ограничило бы ЕС и ЗЕС. Со временем это могло бы сделать европейские институты безопасности предпочтительнее трансатлантических38.
Но самое главное, открытость процесса и отказ от установления принципиальных пределов расширения давали НАТО возможность решить проблему новой роли России. Эффективность органа, принимающего основные решения, касающиеся европейской безопасности, предполагает отсутствие принципиальных расхождений по ключевым вопросам. Совет НАТО избавлен от многих болезней Совета Безопасности ООН, но он лишен также поддержки России. Россию невозможно игнорировать, а единственный способ вовлечь ее в конструктивное сотрудничество, лишая при этом права вето в решении проблем европейской безопасности, состоит в том, чтобы не оставлять ей стратегических альтернатив такому сотрудничеству.
Пока новые независимые страны (ННГ) находятся в зоне де-факто признанного российского влияния, Россия, во-первых, остается самодостаточной, во-вторых – она потенциально может консолидировать ресурсы постсоветского пространства для блокирования действий НАТО в ее новой роли ключевой роли в Евро-Атлантическом регионе. Если Россия лишится доминирующего влияния на страны постсоветского пространства, то по военно-политическим и экономическим причинам ей будет крайне сложно находиться в оппозиции к НАТО39.
Провозглашение НАТО открытости процесса расширения дает странам, окружающим Россию возможность стать частью привлекательного для них западного сообщества наций. Концепция отсутствия у Запада восточной границы «сдувает» с России ее геополитический ореол и ставит ее перед выбором: либо конструктивное сотрудничество с НАТО, либо деструкция, чреватая саморазрушением.
Таким образом, третий мотив расширения НАТО, причем расширения открытого, понимаемого как процесс, состоит в придании новой системе европейской безопасности натоцентричности и превращение Альянса в ключевой элемент европейской безопасности.
Четвертый мотив расширения не связан прямо с проблемами европейской безопасности, он относится к лоббированию со стороны различных групп внутри ведущих членов НАТО, в первую производителей оружия. Каждый новый член НАТО должен будет тратить значительную часть своего бюджета на техническое перевооружение техникой западного производства40. Эти затраты достаточно велики, чтобы давление внутри западных стран в пользу расширения было существенным.
2.2. Инкорпорация новых членов в структуру НАТО
Рассмотренные выше мотивы были согласованными, то есть, они дополняли друг друга в фокусировании первой волны расширения на странах Вышеградской группы, и таким образом, их мощность складывалась.
Рассмотренные мотивы позволяют дать иллюстрационную оценку мощности первой волны расширения. Расширяя НАТО страны, определяющие этот процесс, «покупают» дополнительную безопасность за цену расширения. Очевидно, чтобы покупка состоялась, ценность расширения НАТО для ее покупателя должна быть большее цены расширения. Существует множество количественных оценок последней. Однако какова сила мотивации? Исходным предположением для количественной оценки может быть взгляд на расширение как на страхование определенных экономических интересов, прежде всего товарооборота и инвестиций на прогнозируемый период (в нашем случае десять лет).
Ставка такого страхования может быть оценена на основе следующего соображения: государства, не имеющие существенных внешних военных обязательств, несут военные затраты ради гарантии безопасности валового внутреннего продукта (ВВП), то есть процент ВВП, идущий на военные нужды, отражает приемлемую для государства ставку страхования экономических интересов. Там, где расширение НАТО является не единственным механизмом страхования, можно применить экспертное взвешивание различных механизмов. Применим эти рассуждения к исследованию конкретных мотивов41.
Представление о заинтересованности Германии в Польше, Чехии и Венгрии можно получить, оценив ее товарооборот с этими странами. По данным ежегодника ЦРУ, в 1998 году он составил примерно $47,7 млрд. В расчете на десять лет это $477 млрд. Приведенная цифра отражает нижнюю оценку, не учитывающую инвестиции и косвенные интересы. Если предположить, что Германии самостоятельно пришлось бы обеспечивать безопасность своих интересов, она могла бы потратить на это около 1,6 % этой суммы (нижняя оценка затрат на оборону Германии в 90-х), или $7,6 млрд. Принимая во внимание иллюстративный характер подобной оценки, можно говорить о мотивации порядка $10 млрд. Поскольку безопасность интересов Германии обеспечивается НАТО, то оцененная в эту сумму восточная политика Германии сублимируется в мотив Альянса к расширению42.
Инкорпорация в НАТО формирующейся европейской идентичности в области безопасности и обороны может быть оценена исходя из заинтересованности США в сохранении военного контроля над континентом. Доклад США, посвященный стратегии США в отношении НАТО, подготовленный к моменту принятия решения о расширении, указывает на масштаб мотивации США, в том числе:
– на Европу приходится 50 % прямых внешних инвестиций США;
– Европа занимает второе место во внешнем торговом обороте США43.
Товарооборот США с Западной Европой в 1998 году составил около $303 млрд., прямые инвестиции США в Западную Европу на 1997 год составляли $1 914 млрд. Суммарный товарооборот на прогнозируемый период в десять лет можно оценить суммой в $3 030 млрд.
Таким образом, экономический интерес, требующий гарантий безопасности составляет порядка $5 000 млрд. Далее, США тратят на оборону более 3 % ВВП, однако, эта цифра уже включает внешнеполитические интересы. Если сравнить военный бюджет США с совокупной величиной ВВП и внешнеэкономических интересов, процент страхования окажется меньше. Предположим, что он равен 2%, которые, можно считать допустимыми для членов НАТО. Отсюда получаем оценку заинтересованности США в сохранении военного контроля над Западной Европой – $100 млрд. Это не значит, что США ежегодно тратят такую сумму на свое военное присутствие в Европе, это означает, что таков масштаб мотивации США в поддержании их доминирующей военной роли в Европе на прогнозируемый период в десять лет44.