Бюджетное устройство РФ и проблемы его совершенствования

Содержание

Введение
1. Бюджет- ось бюджетно-правового регулирования
2. Содержание категории "бюджетное устройство государства
3. Принципы бюджетного права, бюджетное устройство и проблемы его совершенствования
Заключение
Список использованных источников

Бюджетное устройство РФ и проблемы его совершенствования

Специфика закона (решения) о бюджете накладывает непосредственный отпечаток на данную стадию бюджетного процесса. Важнейшей особенностью является тот факт, что данный законотворческий процесс регулируется не конституционным, а финансовым правом. Причиной этого, на наш взгляд, является то, что в данном случае законодатель не просто издает нормативный акт в целях регулирования общественных отношений. Утверждая закон (решение) о бюджете, представительные органы выражают волю соответствующего общественно-территориального образования на осуществление права собственности. Иными словами, в данном случае целью представительных органов является не осуществление правового регулирования, а реализация правомочий собственника в отношении государственной или муниципальной собственности.
Вышеуказанные цели обусловливают особенности самого процесса рассмотрения и утверждения бюджетов. К таким особенностям можно отнести следующие:
1) закон о бюджете подлежит внеочередному рассмотрению (ст. 51 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ). В данном случае проявляется важность временного фактора для закона о бюджете;
2) особые детально определенные предметы каждого чтения. Применительно к иным законам предметы чтений определяются лишь в самом общем виде (см. гл. 13 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ13);
3) обязательное рассмотрение бюджета Советом Федерации (ст. 106 Конституции РФ). Существуют законы, которые считаются автоматически одобренными, если в течение определенного времени не были рассмотрены Советом Федерации.
Могут быть названы и иные особенности рассмотрения и утверждения бюджетов. Однако все они в конечном счете обусловлены спецификой самого закона (решения) о бюджете. Как отмечалось учеными, закон о бюджете выступает здесь как объект соответствующих правоотношений .
На стадии исполнения бюджетов бюджет реализуется в фактических финансовых отношениях. Закон (решение) о бюджете лежит в основе данной стадии.
Расходование средств бюджетов допускается по общему правилу лишь на основании принятого закона (решения) бюджете. Следует отметить, что в соответствии с п. 6 ст. 192 БК РФ, в случае если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Российской Федерации расходных обязательств Российской Федерации, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде. Иными словами, закон (решение) о бюджете в определенной мере предопределяет возможность реализации других актов.
Финансирование расходов, не предусмотренных в законе (решении) о бюджете, допускается лишь на основании актов судебных органов (ст. 239 БК РФ).
Таким образом, бюджет на данной стадии выступает как основной и практически единственный план, в соответствии с которым государство или муниципальные образования осуществляют расходование своей собственности.
Закон (решение) о бюджете является основой для составления сводной бюджетной росписи, т.е. документа, на основе которого непосредственно происходит выделение бюджетных средств.
В литературе отмечено, что бюджетный закон не вступает в силу непосредственно, ибо необходимо еще распределение расходов и доходов по кварталам. Однако это не лишает его центрального места на стадии исполнения бюджета, ибо именно закон (решение) о бюджете лежит в основе дальнейшего распределения.
Следует отметить, что бюджетное законодательство допускает определенное отступление от норм закона (решения) о бюджете на стадии исполнения. В литературе это названо «творческим исполнением бюджета». Однако указанные отступления ограничены. В настоящее время ст. 217 БК РФ устанавливает четкий перечень случаев, когда возможно внесение изменений в сводную бюджетную роспись без корректировки самого бюджета. Причиной таких ограничений является тот факт, что любые отступления от утвержденного бюджета являются, по сути, изменением воли законодателя относительно осуществления права государственной или муниципальной собственности.
Таким образом, бюджет занимает центральное место на стадии исполнения бюджета. По общему правилу лишь закон (решение) о бюджете может выступать основой для осуществления бюджетных расходов.
Стадия составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности является завершающей стадией бюджетного цикла. Она обеспечивает придание бюджету статуса исполненного или неисполненного. По сути, на данной стадии общественно-территориальные образования в лице своих представительных органов должны сказать, правильно ли исполнительные органы израсходовали средства, составляющие государственную или муниципальную собственность.
Годовой отчет об исполнении бюджета утверждается в форме отдельного закона (решения). Однако для подготовки отчета необходимо использовать сам бюджет. Отчет должен быть составлен в соответствии с теми же подходами, как и бюджет. Имеется в виду, что в целях обеспечения сопоставимости бюджетных показателей при составлении отчета должна использоваться та же структура бюджетной классификации, которая применялась при составлении самого бюджета.
Бюджет здесь выступает как образец для сравнения того, что было запланировано, и того, что было сделано в течение отчетного периода.
Итак, проанализировав место бюджета в бюджетно-правовом регулировании, можно заключить, что он рассматривается как наукой, так и практикой в нескольких значениях, которые отражают ту или иную его сторону. При этом бюджет находится в центре как имущественных, так и неимущественных бюджетно-правовых отношений. И немаловажную роль в этом играет то обстоятельство, что бюджет является воплощением наиболее значительной части государственной или муниципальной собственности.
2. Содержание категории "бюджетное устройство государства
При отсутствии однозначного ответа относительно содержания категории "бюджетное устройство государства" во многих случаях довольно сложно определить требования, предъявляемые к данной характеристике государства и соответствующим правоотношениям. Бюджетный кодекс РФ (в ред. от 29.11.2010, с изм. от 28.12.2010 г.)14 не закрепляет дефиниции бюджетного устройства России. Проанализировав структуру раздела 1 кодекса под названием "Бюджетное устройство Российской Федерации", можно предположить, что законодатель бюджетным устройством Российского государства охватывает совокупность следующих характеристик государства: бюджетную классификацию, бюджетную систему, принципы бюджетной системы. Отсюда в законодательном смысле бюджетное устройство России представляет собой совокупность трех взаимосвязанных элементов: бюджетной системы государства, принципов бюджетной системы, бюджетной классификации, обусловливающих развитие бюджетных правоотношений. Бюджетное устройство в упрощенном виде можно также понимать как организацию бюджетной системы государства.
В теории бюджетного (финансового) права сложились различные точки зрения по вопросу о том, что же такое "бюджетное устройство" и каковы его составные элементы: это виды бюджетов и соотношение между ними, разграничение доходов и расходов (Н.Н. Ровинский)15; способ взаимосвязи элементов бюджетной системы (Э.А. Вознесенский) 16; бюджетные права различных уровней власти (М.А. Гурвич) 17; построение бюджетной системы и взаимосвязь ее частей, порядок установления доходов бюджетов, вопросы бюджетного регулирования (М.И. Пискотин) 18; совокупность звеньев бюджетной системы совместно с доходами и расходами всех вместе и каждого в отдельности бюджета (В.В. Бесчеревных) 19; организация бюджетной системы, определяемая федеративным устройством государства, местным самоуправлением, обусловливающая формы и методы взаимоотношений органов власти в процессе бюджетной деятельности (О.Н. Горбунова, Ю.В. Другова, А.Д. Селюков) 20; совокупность бюджетов, виды и принципы связи которых определяются национально-государственным и административно-территориальным устройством страны (Н.И. Химичева) 21 и т.д.
На основе анализа приведенных суждений можно отметить следующее относительно содержания категории бюджетное устройство государства и соответствующих ей требований.
Во-первых, "бюджетное устройство государства" - "базовая" бюджетно-правовая категория, наряду с категориями "бюджетная деятельность государства и муниципальных образований", "бюджет", "бюджетное правоотношение" и др. Бюджетное устройство государства связано с функционированием внутригосударственной бюджетной системы, представленной бюджетами входящих в состав государства публично-правовых образований. "Бюджетное устройство" рассматривается как более широкая по отношению к "бюджетной системе" категория. Бюджетное устройство государства предполагает организационное и правовое оформление системы доходов и расходов бюджетов различных уровней, обусловливает бюджетные полномочия публично-правовых образований, их вступление в разного рода бюджетные отношения (межбюджетные отношения, отношения по бюджетному процессу и т.д.). Следовательно, содержание анализируемой категории уже давно вышло за рамки ее буквального толкования соответственно структурой раздела 1 Бюджетного кодекса РФ под названием "Бюджетное устройство Российской Федерации" (бюджетная классификация; бюджетная система; принципы бюджетной системы). Бюджетное устройство вполне можно рассматривать в аспекте бюджетной компетенции, организационного оформления бюджетного процесса и соответствующих отношений, притом различных по целевой предназначенности, наделив анализируемую категорию довольно широким содержанием.
Во-вторых, бюджетное устройство охватывает одну из сфер государства - сферу ведения финансовых дел в связи с функционированием централизованных публичных бюджетных фондов. Следовательно, бюджетное устройство неизбежно обусловлено правовыми требованиями, предъявляемыми к деятельности государства в соответствующей сфере. Требования к бюджетной деятельности государства, включающей бюджетно-правовое регулирование, возможно обозначить как принципы бюджетного права. В этом состоит суть элементарной взаимосвязи между бюджетным устройством государства и принципами бюджетного права. Исходя из приведенного выше широкого перечня элементов бюджетного устройства, можно сделать вывод, что устанавливающие бюджетное устройство нормы права имеют главенствующее значение для бюджетного права в целом.
3. Принципы бюджетного права, бюджетное устройство и проблемы его совершенствования
Бюджетное право как совокупность правовых норм характеризуется определенными принципами регулирующего воздействия на бюджетные отношения, развивающиеся в связи с функционированием бюджетного устройства государства. Принципы бюджетного права - это основополагающие начала, выражающие особенности бюджетно-правового регулирования в государстве, имеющие общеобязательный характер и отраженные в правовых нормах либо вытекающие из анализа их содержания применительно к отдельным бюджетно-правовым явлениям. Принципы бюджетного права представляют собой исходные начала бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, отражают закономерности ее формирования и развития.
Принципы бюджетного права следует разделить на три группы: общеотраслевые принципы; принципы, установленные иными отраслями права (например, конституционным правом, административным правом), но и имеющие значение для регулирования бюджетных отношений; специальные принципы.
Общеотраслевые принципы обозначаются также как общеправовые. К общеотраслевым принципам бюджетного права относятся: принцип законности; принцип справедливости; принцип гуманизма; принцип гласности и некоторые другие. Такие принципы, являясь принципами бюджетного права, выступают в то же время принципами современной российской правовой системы в целом. Наиболее общим принципом бюджетного права, как и финансового права в целом, является законность. Принцип законности своим всеохватывающим действием определяет содержание иных принципов сугубо отраслевого (специального) характера (принципов межбюджетных отношений, бюджетной системы, бюджетного процесса, осуществления расходов бюджета), что неоднократно в том или ином смысле отмечалось в финансово-правовой литературе22. Это означает, что сущность отдельных бюджетно-правовых категорий рассматривается в контексте их соответствия принципу законности. Другой пример распространения на бюджетно-правовое регулирование общеотраслевых принципов - принцип гласности. Требование гласности предъявляется к функционированию разного рода сфер государственной деятельности как гарантия должного уровня информированности общества о происходящих в государстве процессах. Применительно к бюджетной деятельности государства и муниципальных образований принцип гласности проявляется в открытом характере информации о ведении бюджетных "дел", процессах функционирования бюджетного устройства государства.
Среди принципов, установленных иными отраслями права (например, конституционным правом, административным правом), но имеющих непосредственное значение для регулирования бюджетных отношений, функционирования бюджетного устройства, выделяются следующие: единство экономического пространства России; единство денежной системы; федерализм; равноправие субъектов РФ, равноправие муниципальных образований; самостоятельность местного самоуправления; принцип разделения властей, проявляющийся в распределении функций органов власти в сфере бюджетной деятельности и некоторые иные. Особую роль играют провозглашенные Конституцией РФ23 требования. Нормативность конституционных принципов обусловлена тем, что они аккумулируют, обобщают наиболее важные, социально значимые явления, дают им оценку и наделяют ролью принятых в государстве нормативов24. Такие принципы имеют важное значение для бюджетно-правового регулирования. Например, принцип разделения властей, проявляющийся в распределении функций органов власти в сфере бюджетной деятельности, означает, что состав и полномочия органов власти, органов местного самоуправления, в лице которых государство и муниципальные образования выступают в бюджетных правоотношениях, обусловлены разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. С учетом принадлежности к той или иной ветви власти органы осуществляют строго определенные функции и задачи в бюджетной деятельности (исполнительные органы власти имеют право и обязаны: составлять проект бюджета, исполнять принятый в форме правового акта бюджет; законодательные (представительные) органы власти уполномочены рассматривать и утверждать правовой акт о бюджете соответствующего уровня бюджетной системы, принимать иные законы по вопросам бюджетного регулирования; судебные органы как органы правосудия разрешают споры, возникающие в рамках бюджетной деятельности).
Специальные принципы формируются в рамках конкретной отрасли права, соответствуют особенностям ее предмета регулирования. Среди принципов финансового права, имеющих непосредственное значение для его подотрасли - бюджетного права и устанавливаемого им бюджетного устройства, следует назвать: единство бюджетной политики и бюджетного регулирования на территории государства - характеристика бюджетного устройства; приоритет публичных интересов в правовом регулировании бюджетных отношений; социальную направленность бюджетно-правового регулирования; бюджетный федерализм как основу бюджетного устройства России; принцип плановости; принцип надлежащей формы бюджета; самостоятельность субъектов РФ, самостоятельность муниципальных образований в бюджетной деятельности в рамках разноуровневого бюджетного устройства государства; а также принципы функционирования бюджетной системы как составной части бюджетного устройства, согласно закону (в том числе единство бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полнота отражения доходов, расходов бюджетов и т.д. - ст. 28 Бюджетного кодекса РФ25). Содержание специальных принципов бюджетного права определяется Бюджетным кодексом РФ - основополагающим актом для установления правовых границ бюджетного устройства в целом, а также принятыми в соответствии с ним законами и подзаконными актами, нормативными правовыми актами уровня субъектов РФ и местного самоуправления.
Как замечают ученые, в современный период практика упорядочения отношений складывается таким образом, что правовое оформление принципов финансового (значит, и бюджетного) права строится в основном по институциональным составляющим.26 Это означает, что принципы бюджетного (финансового) права включают в себя принципы различных институтов, разделов системы бюджетного (финансового) права: например, принципы бюджетной системы, принципы межбюджетных отношений, принципы бюджетного процесса, принципы разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы и т.д. Отсюда следует вывод, что входящие согласно закону в структуру бюджетного устройства государства принципы бюджетной системы также возможно наделить статусом принципов бюджетного (и даже финансового - в целом!) права.
Принципы бюджетного права, заключая в себе правовые требования к функционированию тех или иных бюджетных правовых отношений, характеризуются относительной стабильностью. Но несмотря на более-менее стабильный характер, не все принципы бюджетного права отражены в правовых нормах. Бюджетное законодательство закрепляет, например, перечень принципов бюджетной системы (ст. 28 Бюджетного кодекса РФ), которые, как мы отметили, одновременно можно рассматривать в качестве принципов бюджетного права в целом. Другие принципы бюджетного права могут быть выделены при анализе положений различных нормативных правовых актов, в том числе Конституции РФ (например, ст. 8 - принцип единства экономического пространства России). Обращение к сущности бюджетно-правовых категорий также позволяет выделить отдельные принципы бюджетного права (законность, социальная направленность бюджетно-правового регулирования, приоритет публичных интересов и другие принципы). Такие теоретически выделяемые принципы вполне можно рассматривать также как "принципы бюджетной системы", выходя за рамки буквально закрепления их состава Бюджетным кодексом РФ. Таким образом, содержание принципов бюджетной системы и бюджетного права в целом как теоретической конструкции - более широкое, нежели предлагаемое законом содержание тех или иных принципов, распространяемых, например, на бюджетную систему, входящую в состав бюджетного устройства.
Итак, проанализировав отдельные концептуальные моменты соотношения категорий "бюджетное устройство государства" и "принципы бюджетного права", можно сделать следующий вывод. Содержание категории "бюджетное устройство государства" уже давно вышло за рамки ее законодательной трактовки Бюджетным кодексом РФ посредством перечисления "набора трех элементов" (совокупность бюджетной классификации, бюджетной системы, принципов бюджетной системы). Бюджетное устройство обусловлено сложившимся в государстве характером и содержанием бюджетно-правового регулирования, практикой функционирования финансово-бюджетных отношений, что позволяет с концептуальной точки зрения трактовать бюджетное устройство более широко, включая в его содержание не только, например, принципы бюджетной системы, но и принципы бюджетного права как исходные начала правового регулирования бюджетного устройства государства. Бюджетное устройство, с одной стороны, подчиняется принципам бюджетного права, с другой стороны - сложившиеся элементы бюджетного устройства "сами" создают почву для бюджетно-правового регулирования, поскольку российская "бюджетная действительность" позволяет возводить принципы бюджетной системы как элемента бюджетного устройств в ранг принципов бюджетного права в целом.
Заключение