Понятие и виды административных производств

Введение
Глава 1. Общая характеристика административного производства
Глава 2. Признаки административного производства
Глава 3. Виды административного производства
Глава 4. Международная практика осуществления административного процесса
Заключение
Список литературы

Понятие и виды административных производств

Рассмотрев все три подхода к понятию административного процесса, мы можем определить его как установленную законодательством правоприменительную деятельность государственных органов в сфере государственного управления, состоящую из совокупности определенных процедур.
Глава 2. Признаки административного производства
На основании изложенного можно выделить следующие специфические признаки административного процесса.
1. Административный процесс - вид юридического процесса, обладающий всеми признаками, присущими последнему (властный характер деятельности; ее регламентация процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформленная в документах).
2. Административный процесс представляет собой часть управленческой(исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации. Общность между управленческой деятельностью и административным процессом выражается в единой сущности, которая реализуется одними и теми же государственными органами системы исполнительной власти. В силу того что административный процесс - нормативно урегулированное звено управленческой деятельности, не может быть включена в это понятие организационно-техническая часть деятельности исполнительных органов. По нашему мнению, более правильно выделять три вида процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности - административно-нормотворческий (издание нормативных актов исполнительной власти), административно-правоприменительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов).
3. Административный процесс - это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов органов исполнительной власти), где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов исполнительной власти. Из вышеизложенного следует, что понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административного процесса и включает в себя наряду с правовыми и неправовые (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию (а лишь часть правотворческих, правонаделительных, юрисдикционных отношений).
4. Административный процесс теснейшим образом связан с материальным административным правом и является порядком реализации этих норм. Административный процесс - такая нормативно урегулированная деятельность (или порядок деятельности), в ходе осуществления которой рождаются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права и получающие характер административно-процессуальных правоотношений. Но соотношение материальных и процессуальных правоотношений не следует рассматривать как воздействие формы и содержания. Право и процессы имеют свою форму. Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бессильно.
5. Безусловно, административный процесс отличается от процесса административного права, ибо первый подразумевает процесс рассмотрения индивидуальных дел не только административно-правового характера, но и других отраслей права. Административный процесс обслуживает нормы финансового, земельного и других отраслей права.
6. В отличие от других видов процессов (уголовного, гражданского) административный процесс имеет сложную структуру производств, отличающихся друг от друга характером дел и расположенных параллельно, регламентируемых многочисленными административно-процессуальными нормами.
Глава 3. Виды административного производства
По мнению В.Д. Сорокина «структура административного процесса включает совокупность производств положительного и юрисдикционного характера, охватывающих правотворческую и разнообразную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти» 1. Данная точка зрения в наибольшей степени соответствует теории права и современному законодательству и разделяется большинством ученых-юристов. Вместе с тем, по мнению И.В. Пановой и некоторых других авторов, в структуру административного процесса входят не только виды административных производств, но и "два других элемента процессуальной формы: стадии административного процесса, а также характеристика соответствующей атмосферы разбирательства дела (процессуальный режим), т.е. принципы, действующие в административно-процессуальной сфере; средства и способы их реализации и реально сложившиеся гарантии" 2.
Административные производства отличаются по характеру индивидуально-конкретных дел, особенностям правового статуса органов, их разрешающих, и некоторым другим юридическим параметрам. Основным критерием классификации производств административного процесса является характер индивидуально-конкретных дел, складывающихся в сфере государственного управления. Под характером понимаются общие свойства для какой-либо отдельной группы административных дел 3.
Нами разделяется научная позиция В.Д. Сорокина, предложившего включить в структуру административного процесса те производства, которые имеют законодательное закрепление, а именно: по принятию нормативных актов государственного управления; по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления; по административно-правовым жалобам и спорам; по делам о поощрениях, об административных правонарушениях; дисциплинарное, регистрационное, лицензионное, исполнительное производства. В решении актуальных проблем, связанных с совершенствованием правового регулирования административных производств, преодолением фрагментарности действующего административно-процессуального законодательства, важная роль отводится кодификации административно-процессуальных норм.
М.Я. Масленников в числе административных производств называет сугубо управленческие (в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления), и обязательно - производство по применению мер административного принуждения 1. По мнению Д.Н. Бахраха, «административное производство как часть административного процесса - это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм» 2.
Как считал А.П. Коренев, "каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным институтом" 3. Ученый выделял следующие административные производства: по обращениям граждан; по делам: о поощрении, о дисциплинарных проступках, об административных правонарушениях, о возмещении в административном порядке материального ущерба, об изобретениях, открытиях и патентах; по исполнению постановлений о наложении административных взысканий.
Ю.М. Козлов отмечал, что в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц) административный процесс выражается в нескольких конкретных формах (видах производств). Под административным производством автор понимал нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета. В соответствии с классификацией административно-процессуальной деятельности все виды производств предлагалось первоначально разделить на две большие группы: 1) юрисдикционные производства; 2) процедурные производства. К общим признакам этих групп производств автор относил: преимущественно внесудебный порядок разрешения индивидуальных дел; юридически-властное начало; урегулированность административно-процессуальными нормами; административно-процессуальные отношения и принципы. В числе юрисдикционных производств были названы: производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам. Наиболее важными видами процедурных производств Ю.М. Козлов считал лицензионно-разрешительное, регистрационное и правотворческое 1.
В.А. Юсупов в качестве критерия классификации административных производств предлагает учитывать характер функций управления. Такой подход позволил автору разработать следующую классификацию административных производств:
1) учредительное производство (регулирующее порядок создания, реорганизации и ликвидации структур, комплектования личного состава аппарата управления);
2) производство по выработке актов планирования;
3) производство по осуществлению оперативной деятельности органа управления (порядок разделения функций между органами, между структурными подразделениями и должностными лицами; расстановка кадров; определение конкретных заданий, контроль за их выполнением; применение мер поощрения и др.);
4) производство по осуществлению регистрационных действий (регулирующее порядок удостоверения органами управления юридических фактов или их систем);
5) по заключению административных договоров (особенно актуально при решении комплексных проблем, если нет системы прямой подчиненности, а ведомственная разобщенность мешает совместной деятельности различных органов и должностных лиц);
6) по рассмотрению дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан;
7) по разрешению административных споров;
8) по применению принудительных мер в сфере управления 1.
Следует отметить, что в последние годы высказывается мнение о существовании трех административных процессов - административно-правотворческого (нормотворческого), административно-правонаделительного и административно-юрисдикционного 2. Однако, на наш взгляд, административный процесс - единая, целостная юридическая категория. Его структура (что в данном случае созвучно гражданскому и уголовному процессам) включает различные виды производств, а не отдельные, самостоятельные процессы. Нам представляется верной формулировка М.Я. Масленникова: "Производств может быть множество, административный процесс - только единичен" 3.
Вместе с тем, по мнению Д.Н. Бахраха, в административно-правотворческом процессе можно выделить производства по принятию нормативных актов Правительством РФ, центральными федеральными органами исполнительной власти, главами исполнительной власти субъектов РФ. В административно-правонаделительный (оперативно-аспорядительный) процесс предлагается включить производства: по комплектованию личного состава; по приватизации государственного и муниципального имущества; по применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам; по распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков и т.п.); по выдаче разрешений (лицензий); по регистрации (транспортных средств, прав на недвижимость, граждан и т.п.); по аттестации; надзорные. Административно-юрисдикционный процесс состоит из производств: по жалобам граждан; по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; исполнительное (исполнение актов судов и иных уполномоченных органов о передаче денежных средств и иного имущества либо совершении определенных действий в пользу других граждан, организаций); по применению мер административного пресечения 1.
И.В. Панова в административно-нормотворческом процессе различает производства по принятию: 1) постановлений и распоряжений Правительства РФ; 2) приказов, инструкций, иных актов министерств и других федеральных органов специальной компетенции; 3) нормативных актов субъектов РФ; 4) "внутриаппаратных" (локальных) актов различных государственных учреждений (предприятий). Административно-правонаделительный процесс предлагается понимать как совокупность следующих производств: 1) по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; 2) разрешительное; 3) регистрационное; 4) учредительное; 5) кадровое (служебное); 6) административно-договорное; 7) приватизационное 2.
Протекающие в экономической, политической и социально-культурной сферах жизни общества преобразования неизбежно отражаются на правовой системе государства. В ходе адаптации государственного управления к новым социально-экономическим условиям возникают и развиваются новые административные производства, например: регистрационное, лицензионное, исполнительное, учредительное, служебно-кадровое, приватизационное; по заключению административных договоров, размещению государственных заказов, обеспечению специальных административно-правовых режимов, стандартизации, сертификации, аттестации, аккредитации и др. Следовательно, нельзя не признать заметного расширения и усложнения правового поля, где действуют административно-процессуальные нормы, что свидетельствует о возрастании их социальной роли. По широте сферы обеспечения потребностей материальных норм различных отраслей права административный и гражданский процессы практически равноправны.
В структурном отношении административный процесс сложнее, чем уголовный и гражданский процессы. В.Д. Сорокин отмечал органическую способность административного процесса интенсивно пополняться новыми производствами, вызванными к жизни объективными социальными потребностями и ранее неизвестными законодательству и юридической науке. При этом следует учитывать, что производства, образующие административный процесс, существуют отдельно, независимо друг от друга и обладают юридическим равноправием. Другими словами, производства административного процесса располагаются, по образному выражению В.Д. Сорокина, "параллельно" 1(в то время как для уголовного и гражданского процессов в основном характерна логическая последовательность осуществления производств).
В связи с этим, по нашему мнению, административному процессу свойственны такие особые признаки, как динамизм и интегративность. Последние характеризуют его устойчивые связи с разнообразными сторонами общественной и государственной жизни, высокую степень восприимчивости к изменениям, происходящим в сфере государственного управления, а также способность к гибкой и оперативной внутренней модернизации. Эволюция административного процесса предполагает включение в его структуру вновь возникающих производств, которые, с одной стороны, строятся по общим административно-процессуальным канонам, а с другой - оказывают ответное влияние на юридическую природу процесса. Как раз в этом, на наш взгляд, и заключается существенный потенциал развития и непреходящее социально-правовое значение административно-процессуального права.
Глава 4. Международная практика осуществления административного процесса
Главными причинами широкого мирового распространения альтернативных форм стали глобализация экономики, расширение международного сотрудничества, рост конфликтных ситуаций, несоответствие между традиционными структурными формами судебного разбирательства и динамично развивающимися экономическими отношениями, где значение приобретают быстрота рассмотрения спора, возможность сохранения отношений, сокращение трансакционных издержек.
Среди развитых стран повышенным вниманием пользуется опыт по применению и использованию примирительных процедур, что в самих США называют "чудодейственным лекарством", способным вылечить юридическую систему. Так, процессуальная реформа Верховного суда Англии и Уэльса 1995 г. ввела широкое применение альтернативного разрешения споров в том числе по коммерческим делам. Реформа предусматривала досудебное урегулирование коммерческих споров с использованием посреднических процедур либо урегулирование споров на ранней стадии судопроизводства при совместном построении работы судьи и сторон. В Австрии в мае 2004 г. вступил в силу Федеральный закон "О посредничестве по гражданским делам". Закон детально регулирует так называемые инфраструктурные моменты в установлении института посредников.
Интерес к примирительным процедурам не исчерпывается только национальным уровнем. В частности, Комиссией ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) в 2002 г. принят Типовой закон о международной коммерческой согласительной процедуре (далее - Типовой закон ЮНСИТРАЛ), который рекомендован государствам для включения его статей (их всего 14) в национальное право. Общие положения сводятся к следующему: согласительная процедура означает процедуру, которая может именоваться согласительной, посреднической или обозначаться термином аналогичного смысла и в рамках которой стороны просят третье лицо или лиц ("посредника") оказать им помощь в попытке достичь мирного урегулирования их спора; посредник не обладает полномочиями предписывать сторонам разрешение спора; спор, подлежащий урегулированию, может вытекать из любых отношений коммерческого характера, как договорных, так и внедоговорных; стороны могут назначать примирителя сами, обращаться к соответствующему учреждению или лицу, которое может рекомендовать примирителя, использовать любой порядок процедур; устанавливается конфиденциальность всей информации, если стороны не договорились об ином или закон, цели исполнения и др. требуют ее раскрытия; согласительная процедура прекращается, если стороны урегулировали спор и заключили мировую сделку, примиритель сделал заявление, что дальнейшие усилия себя не оправдывают, стороны или одна из сторон сделали заявления, что согласительная процедура прекращается .
Иными словами, понятие альтернативного разрешения споров получило международное признание. Оно применяется для описания всей совокупности процедур, не подпадающих под традиционное полномасштабное судебное разбирательство. Альтернативные способы разрешения споров (АРС) достаточно разнообразны. По разным оценкам, выделяются от 15 до 25, но основные: переговоры (negotiation), установление фактов (neutral fact finding), независимая предварительная оценка (early neutral evaluation), посредничество (mediation), примирение (conciliation), "оценка жюри присяжных" (summary jury trial), заключение эксперта (expert determination), арбитраж, частное судебное разбирательство (private judging), омбудсмен (ombudsman). При этом выделяются две модели - "создание благоприятных условий" и "определяющая" модель.
Переговоры. Суть этого способа заключается в урегулировании спора непосредственно сторонами без участия иных лиц. Условно переговорный процесс делится на несколько стадий - ориентация и определение позиций в споре; непосредственное урегулирование разногласий. Данный этап характеризуется предложениями об уступках. При этом уступки, сделанные во время переговоров, не могут рассматриваться в суде как признание требований другой стороны. В противном случае считается, что переговоры потеряют привлекательность, так как будут связаны с угрозой неблагоприятных последствий для стороны, предложившей уступку.
Установление фактов. Данная процедура применяется в сложных спорах, сопряженных с фактическим составом правоотношения, требующих глубокого анализа фактической стороны и особой оценки существа спора. Для этих целей стороны, как правило, прибегают к услугам эксперта. Его оценка носит рекомендательный характер. Настоящая процедура не является единственной и самостоятельной, так как она используется в комплексе с иными средствами. Ее цель - облегчить рассмотрение спора на дальнейших стадиях разрешения конфликта.
Предварительная независимая оценка почти всегда используется в качестве процедуры, предшествующей арбитражу или посредничеству. В Германии аналогом этого метода служит "частная экспертная оценка" (Schiedsgutachten). Суть ее заключается в том, что стороны, определив для себя необходимость проведения юридической экспертизы, прибегают за такой помощью к независимой третьей стороне. Впоследствии возможно применение арбитража или посредничества. В США независимая оценка выглядит следующим образом: адвокаты сторон представляют свои дела юридическим экспертам, которые на основании уже существующих решений по аналогичным делам дают свои прогнозы о возможном судебном исходе. Это, в свою очередь, помогает сориентировать последующие переговоры по примирению в нужном правовом направлении и ускорить процесс переговоров.