Особенности германского федерализма

ПЛАН
Введение
1. Федерализм как форма государственного устройства
1.1. Понятие федерации как формы государственного устройства
1.2. Модели и мировой опыт в области федерализма
2. Политико-правовой механизм организации
федеративных отношений в Германии
3. Регионализм и взаимоотношения субъектов федерации в Германии
Заключение
Литература

Особенности германского федерализма

7. Использование системы соглашений для поиска баланса сотрудничества между сотрудничеством и конкуренцией центрального правительства и федерированных единиц.10
На Западе федерализм мгновенно исчезает с обострением политической ситуации, наступающей, например, в условиях войны.
Перед революцией Российская империя, оставаясь - из-за особого "полугосударственного" статуса Финляндии, Тувы, Кокандского ханства и Бухарского эмирата - весьма неоднородным (на современном языке - асимметричным) образованием, делилась уже на 99 губерний. При этом довольно жесткая и централизованная система управления допускала наличие разнообразных институтов самоуправления в рамках уездов, округов, краев, волостей, а у нерусских народов - в станах, гминах, улусах и т.п. Одновременно единство России укреплялось ее подразделением на подчиненные правительству 14 военных, 12 судебных и 15 учебных округов. Однако сохраняющийся перекос в пользу начал централизации и нежелание учитывать рост национальных движений на периферии Империи обернулись в начале ХХ в. ее развалом. На смену ей пришел новый идеологически окрашенный мобилизационный проект государственности, в первые годы своего существования опиравшийся на инициативу "снизу" - но впоследствии, после стабилизации режима, ее последовательно подавлявшей.11
В то же время одними только централизаторско-мобилизационными начинаниями советский опыт не исчерпывается. В качестве примера можно припомнить преобразования административно-территориального деления России, предполагающие ставку на децентрализацию. Так, в период нэпа происходила децентрализация управления экономикой в соответствии с принципами экономического районирования территории, разработанными Госпланом, что, по мнению ее инициаторов, "должно было послужить основой для установления нового административного деления страны".12
Как считают историки, Ленин был более гибким политиком, чем Сталин. Желая, видимо не менее Сталина, создания унитарного государства, он пытался придать ему привлекательную юридическую форму. Таким образом, и Ленин и Сталин поскорее стремились создать СССР, хотя и при этом спорным вопросом оставалась форма государства.13
Декларация об образовании СССР и Договор об образовании СССР стали основой Конституции СССР 1924 г. Вместе с тем оставались объективные причины для роста напряженности между центром и регионами.
Германский федерализм также имеет исторические корни и его истоки прослеживаются в далеком прошлом. Священная Римская империя германской нации существовала в Средние века как союз феодалов, не сделавших ни шага к формированию единого государства и в этом смысле затормозивших формирование немецкой нации. Германский (Северогерманский) союз (1815 — 1866) был всего лишь конфедерацией без центральной исполнительной власти. Реализацию национальной идеи затруднял и постоянный антагонизм между Австрией и Пруссией.
Специалисты, в т.ч. А. Язькова, усматривают федеративный элемент в государственном устройстве Германии уже с начала XIX века, когда формирование необходимых для дальнейшего социально-экономического развития структур федеративного типа затруднялось противоречивыми устремлениями разобщенных княжеств: объединению (созданию союзного государства — Bundesstaat) препятствовало сохранение локальной самобытности баварцев, баденцев и т.д., их менталитету больше соответствовал Союз государств.
Созданная в 1871 году Германская империя сочетала в себе различные традиции и принципы при доминировании прусской государственности (доля прусского населения превышала 60%, а прусский король стал императором Германии). К началу ХХ века в империи сложилась устойчивая тенденция к унитаризму, при которой понизилось влияние бундесрата (федерального совета) и повысилась роль рейхстага как выразителя общих интересов империи.
В дальнейшем германский федерализм испытал на себе последствия поражений в двух мировых войнах, господства тоталитаризма, оккупации и расчленения Германии после второй мировой войны.
Конституция Веймарской республики вобрала в себя различного рода настроения, однако централистские тенденции в ней возобладали, в результате чего был утвержден приоритет общегосударственного права над законодательством земель. Президент получал возможность использовать против вышедшей из повиновения земли вооруженную силу. Были расширены и другие его полномочия, что сыграло, как известно, трагическую роль в начале 1930-х годов.
Государство национал-социалистов положило конец не только парламентаризму и демократии, но и федерализму как принципу государственного устройства. Вполне осознанное и поддержанное европейскими структурами стремление к преодолению абсолютной централизации времен нацизма во многом определило последующие шаги государственного строительства в ФРГ в направлении создания федерального (союзного) демократического устройства, при этом федерализм со свойственной ему системой сдержек и противовесов был противопоставлен унитаризму, который ассоциировался с политикой гитлеровского «третьего рейха».14
В структуре и других федераций базовое положение занимают ее субъекты. Жизнеспособность и стабильность федерации зависит от политического и социально-экономического благополучия её регионов - субъектов федерации, что не в последнюю очередь определяется их политико-правовым статусом и тем реальным положением, которое они занимают в системе федеративных отношений.
На место и роль субъектов федерации в системе, например, германских федеративных отношений существенное влияние оказали исторические условия, этнический состав населения, доминирующая в обществе политическая культура и способ формирования федерации. Созданный в Германии в специфических условиях ее развития тип федерализма можно охарактеризовать как «административный», или «исполнительский» федерализм. Он явился результатом преимущественного сосредоточения законодательной власти в руках федеральной власти и исполнительной - в руках немецких земель.
Право субъектов федерации самостоятельно устанавливать свою систему государственных органов является одним из важнейших элементов их политико-правового статуса.
В международных и внешнеэкономических связях немецких земель можно достаточно четко выделить три направления, свидетельствующих о более непосредственном включении субъектов ФРГ во внешнюю политику государства. Статус субъекта федерации предполагает наличие не только прав, но и не менее определенных обязанностей, а также ответственности за их неисполнение. В юридическом плане основная обязанность субъектов федерации - это строгое соблюдение федеральной конституции и федеральных законов, особенно конституционно закрепленного разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
В законодательном плане в этой стране предусмотрены гарантии федеративного характера германского государства. Основной закон ФРГ запрещает внесение в него изменений, затрагивающих разделение федерации на земли. Это означает, что федеративная система не может быть заменена централистской системой даже путем конституционной поправки.
С одной стороны, федерализм предполагает такие типичные для немецких либералов категории, как конкуренция, инициатива, плюрализм и политические свободы, субсидиарность. С другой стороны, федерализм немыслим без логики коллективного согласования интересов под эгидой государства (что, например, заложено в Конституции ФРГ в виде финансовой поддержки из федерального бюджета общинам и землям во имя избежания нарушений общего экономического равновесия, "всеобщей воли", перераспределения ресурсов между богатыми и бедными территориями.15
В Германии административные и неадминистративные факторы, определяющие собой федеративные отношения, тесно переплетены друг с другом.16 По словам Ирины Бусыгиной, «границы земель и границы регионов общества в большинстве случаев не совпадают: Немецкие земли, по сути, далеко не всегда есть регионы людей, но в гораздо большей степени административно-территориальные единицы».17 При этом в одно целое были объединены абсолютно разнородные территории - например, протестантский Вюртемберг и католический Баден.18 По её мнению, немецкий федерализм близок к системе "территориальных корпораций" и оказывает на региональное разнообразие скорее нивелирующее, нежели стимулирующее действие.
В то же время в стране наблюдается параллельное существование административных и "невидимых" границ. В Германии эти "пунктирные границы" делят страну на "Восток" и "Запад" (с условной границей по Эльбе) и Север и Юг ("линия Майна"). Речь идёт о культурных, социальных и иных типах границ.
Таким образом, федерализм - явление сложное и противоречивое. Он может сочетать в себе тенденцию к централизации и децентрализации, центростремительные и центробежные силы. Центробежные силы, раскалывающие федерацию, могут определяться языковой, религиозной и культурной гетерогенностью общества. Центробежным противостоят центростремительные силы, которые объединяют федерацию: хозяйственно-экономические связи, финансовая система, расходы федеральной власти на социальные программы, содержание вооруженных сил и др.
Конституционное закрепление федеративного устройства в качестве неотъемлемых атрибутов, например, российской государственности обусловливает в числе прочих необходимость адекватного сопряжения федерализма и главных демократических принципов.19
Критериями федерализма являются: единая государст­венная политика и контроль правительства над всеми тер­риториями, входящими в федерацию; исключительное пра­во федеративного правительства на проведение внешней политики; отсутствие у субъектов федерации права на вы­ход из нее; отсутствие у центрального правительства права на изменение границ государств — членов федерации; воз­можность изменения конституции государства только с со­гласия членов федерации; возможность субъектов федера­ции иметь свои конституции, которые не должны проти­воречить федеральной; наличие двухпалатного парламента с равным представительством государств-членов по край­ней мере в верхней палате; двойная система законодатель­ных и исполнительных органов, судебная, правовая, граж­данства, разделение власти и полномочий федерации и го­сударств-членов.
2. Политико-правовой механизм организации
федеративных отношений в Германии
В Германии федерализм практически стал официально признанной идеологией, тиражируемой в конституции, десятках нормативных актов, законов и закрепленных указами концепций.20
Однако европейское толкование федерализма не столь однозначно, как принято считать в России при формулировании государственных проектов. Если в Великобритании говорят о федеральном правительстве, федеральной полиции и прочем как об атрибутах государственного единства, то в Германии - как о некоей политической технологии, позволяющей землям не утонуть в унитаризме, порождающем в ответ центробежные тенденции.
Концепция федерализма возникла на Западе в попытках разобраться в понятии "государственный суверенитет" при утрате исторических перспектив абсолютными монархиями, а затем - при формировании многомерной системы международных влияний, отчасти меняющих взгляд на суверенитет.21 Кроме того, федерализм стал попыткой преодолеть общий кризис государственности, которая не справлялась с насущными внутренними и внешними проблемами - "государства стали слишком маленькими, чтобы заниматься большими проблемами, и слишком большими, чтобы заботиться о малых делах".22
Изначально понятие "федерализм" означает просто децентрализацию власти на основе конституционных норм и межправительственных соглашений.
В ходе федеративного строительства в Западной Германии была проведена перекройка земель (при сохранении их исторической специфики и названий), что частично объяснялось необходимостью преодоления диспропорций в их экономическом развитии, частично же — проблемой избавления от «антипрусского комплекса». В отличие от этого, в государственном строительстве ГДР преобладали централистские начала, нивелирование регионального разнообразия. В результате накануне объединения (в 1990 г.) в западной части Германии было 11 земель, включая Западный Берлин, а в ГДР — 5 земель, которые в 1952 г. были расчленены на административные единицы и восстановлены лишь в 1990 г.. Тогда же Западный Берлин был объединен с Восточным в качестве новой федеральной земли. Но и сегодня все еще остаются различия в демографическом и экономическом потенциале земель ФРГ, что особенно касается все еще не преодоленного разрыва между западными и восточными землями.
Учёные считают, что сегодня уже можно говорить о государственном устройстве ФРГ, как о «работающем федерализме», относя его к категории кооперативного федерализма.23 Это подразумевает существенную роль переговоров с целью согласования интересов и позиций федерального центра и земель, поэтому современный германский федерализм иногда называют «переговорной демократией». В то же время для него характерно четкое разграничение компетенций и полномочий, а также равноправие земель в отношениях с федеральным центром.
Согласно Конституции ФРГ, в ведении федерального центра находятся внешние сношения, оборона и безопасность, финансовое и валютное регулирование, федеральный транспорт, федеральная государственная служба.24 К сфере «конкурирующей компетенции» относятся гражданское, уголовное и процессуальное право, законодательство по использованию ядерной энергии, земельное и жилищное законодательство. Все, что не относится к исключительной компетенции федерации и «конкурирующей компетенции», входит в законодательную компетенцию земель (внутреннее административное устройство земель, культура, средства массовой информации, школа, законодательство о местном самоуправлении).25
Как уже указывалось, в структуре германской федерации базовое положение занимают ее субъекты. На их место и роль в системе германских федеративных отношений существенное влияние оказали исторические условия, этнический состав населения, доминирующая в обществе политическая культура и способ формирования федерации. Созданный в Германии в специфических условиях ее развития тип федерализма можно охарактеризовать как «административный», или «исполнительский» федерализм. Он явился результатом преимущественного сосредоточения законодательной власти в руках федеральной власти и исполнительной - в руках немецких земель.
В силу моноэтнического состава германского общества федерализм формировался там на основе разделения земель сугубо по территориальному принципу. Важнейшим принципом федерализма в Германии является равноправный конституционный статус субъектов федерации. Однако это не означает их равенства. Конституционно-правовая симметрия не исключает и не может исключить фактическую асимметрию субъектов федерации, их финансово-экономическое и социальное неравенство. Эта фактическая асимметрия должна учитываться в законодательной и договорной практике, не задевающей конституционно-правового равенства статусов субъектов федерации.
Право субъектов федерации самостоятельно устанавливать свою систему государственных органов является одним из важнейших элементов их политико-правового статуса. Конституционные положения в ФРГ, касающиеся указанного права субъектов федерации, страдают существенными недостатками. В Основном законе государства нет четкого указания на это право и критерии, в соответствии с которыми оно реализуется.
Как уже указывалось, в ФРГ формы участия субъектов федерации формировании общегосударственной воли различаются. В международных и внешнеэкономических связях немецких земель можно достаточно четко выделить три направления, свидетельствующих о более непосредственном включении субъектов ФРГ во внешнюю политику государства. Статус субъекта федерации предполагает наличие не только прав, но и не менее определенных обязанностей, а также ответственности за их неисполнение. В юридическом плане основная обязанность субъектов федерации - это строгое соблюдение федеральной конституции и федеральных законов, особенно конституционно закрепленного разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
В разграничении предметов ведения и полномочий, которое в значительной мере определяет особенности политико-правового статуса субъектов федерации ФРГ не отличается от других федераций. Там происходит выделение и подробное описание предметов ведения и полномочий федеральной власти, причем сделано это именно на конституционном уровне и исчерпывающим способом, не позволяющим произвольно расширять или сужать указанные предметы ведения и полномочия. В определении предметов ведения и полномочий субъектов федераций ФРГ придерживается остаточного принципа.
В целом круг законодательных полномочий субъектов Российской Федерации значительно шире, чем у германских земель. Последние, осуществляя большие административные полномочия, явно обделены полномочиями в сфере законодательства. В то же время целесообразно заимствовать некоторые элементы немецкого опыта и в этой сфере (например, институт рамочных предписаний для законодательства земель).
В российской и немецкой федерациях по-разному решаются некоторые принципиальные вопросы федеративных межбюджетных отношений: разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в налоговой и бюджетной сферах и распределение доходов и расходов между бюджетами двух уровней. Некоторые элементы немецкого подхода целесообразно заимствовать в практике налоговых и бюджетных взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации в России.26
В основе федеративных межбюджетных отношений должны лежать два ведущих принципа: обеспечение права граждан государства на получение услуг со стороны государства на всей территории страны независимо от места проживания и соответствие финансовых ресурсов задачам и функциям, осуществляемым на каждом уровне власти. Целью горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания земель в ФРГ является создание единообразных условий жизни для всего населения страны независимо от места проживания граждан.
3. Регионализм и взаимоотношения субъектов федерации в Германии
Выделение общих черт и специфики политико-правового статуса субъектов федерации в ФРГ возможно лишь на основе использования исторического метода исследования. Такой подход дает возможность раскрыть особенности реализации общих принципов федерализма в конкретно-исторических условиях этой страны.
В ФРГ как среди политиков, так и среди ученых распространена убежденность, что федерация является наилучшей формой государственного устройства для этой страны. Как отмечают немецкие специалисты, в целом можно наблюдать, «что силы, толкающие германский федерализм в унитарном направлении, ослабевают, в то время как силы, толкающие в другом направлении, возрастают».27
В Федеративной Республике Германия в настоящее время вряд ли найдется ответственный политический деятель или известный специалист в области политической науки, который призвал бы к переходу к унитарной форме государственного устройства. «Федерализм, - считает профессор Франкфуртского университета М. Боте, - выступает как форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранять исторически сложившееся многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культуры различных групп и слоев населения или наций».28 По словам другого известного немецкого политолога и правоведа У. Мэннле, «федерализм - это в определенной степени судьба Германии».29
Многие учёные считают, что федерализм в Германии работает успешно, несмотря на все невзгоды, которые пришлось пережить немецкой нации (в понимании “nationstate”) за последние два века. «За это время Федеративная Республика Германия стала классической симметричной федерацией, весь ход развития которой подтверждает мысль о том, насколько большое, если не решающее значение имеет «почва», на которую «высаживается» федерализм. Прижиться и заработать федеративным институтам позволили давние региональные традиции в сочетании с проявленной на всех уровнях общества последовательностью в восстановлении демократических свобод после падения нацизма».30