Нормативно-правовая основа государственной гражданской службы Российской Федерации

Введение
1. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации
1.1. Исторические аспекты государственного управления в России
1.2. Законодательство о государственной гражданской службе РФ
1.3. Реформирования системы государственной службы Российской Федерации
Заключение
Список использованной литературы

Нормативно-правовая основа государственной гражданской службы Российской Федерации

Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 2005 г. N 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих»18 и другие.
К основным постановлениям Правительства Российской Федерации относятся:
Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2007 г. N 562 «Об утверждении Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих»19;
Постановление Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 611 «О материальном стимулировании федеральных государственных гражданских служащих и сотрудников территориальных органов отдельных федеральных органов исполнительной власти»20;
Постановление Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2008 г. N 284 «О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих»21;
Постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации»22 и другие.
Наряду с нормативными актами высших федеральных органов государственной власти в сфере государственной гражданской службы действуют ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие общие вопросы государственной гражданской службы в пределах их компетенции. В частности к таким актам относятся:
Приказ Минюста РФ от 18 мая 2009 г. N 136 «Об организации работы по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»23;
Приказ Минздравсоцразвития РФ от 10 апреля 2009 г. N 169н «Об утверждении Порядка формирования и ведения базы данных федеральных государственных гражданских служащих, состоящих на учете для получения единовременной субсидии на приобретение жилого помещения и снятых с соответствующего учета»24;
Приказ Минздравсоцразвития РФ от 18 июня 2009 г. N 326 «Об организации исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих на 2009 год»25.
Кроме нормативных правовых актов общего характера, в сфере государственной службы федеральными государственными органами издаются акты, связанные с реализацией ими функций представителя нанимателя в отношении гражданских служащих, работающих в соответствующем государственном органе, имеющие методологический, организационный и правоприменительный характер.
К нормативным правовым актам методологического характера относятся в частности:
Приказ Минздравсоцразвития РФ от 21 ноября 2006 г. N 793 «О должностных регламентах федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в Минздравсоцразвития России»26;
Приказ Минздравсоцразвития РФ от 12 марта 2009 г. N 111н «О Методике проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации»27.
К правоприменительным актам можно отнести:
Приказ Минздравсоцразвития РФ от 24 ноября 2006 г. N 798 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по должностям федеральной государственной гражданской службы в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации»28.
В некоторых федеральных государственных органах до настоящего времени остаются неурегулированными ряд вопросов прохождения в них гражданской службы. В частности отсутствуют приказы:
о квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей;
о перечне должностей гражданских служащих, помимо высших и главных, для которых в соответствии со служебным распорядком государственного органа устанавливается ненормированный служебный день;
о примерных должностных регламентах гражданских служащих;
о порядке и размерах выплат единовременного поощрения (ч. 3 ст. 55 Федерального закона);
о порядке выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы;
о порядке рассмотрения вопросов, связанных с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированием конфликта интересов в отношении гражданских служащих территориальных органов;
о порядке уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения гражданского служащего к совершению коррупционных правонарушений.
Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-Ф3 «О системе государственной службы Российской Федерации»).
Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По состоянию на 1 сентября 2009 г. в субъектах РФ принято около четырех тысяч нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы субъектов РФ.
Законы субъектов РФ не могут противоречить положениям федеральных законов в сфере гражданской службы.
Конституционный суд Российской Федерации в определении от 3 апреля 2007 г. установил, что положения п. 3 ст. 4 и ст. 6 закона Калининградской области от 13 октября 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области» не соответствуют ст. 39 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 1 и 3) Конституции Российской Федерации. В соответствии с указанным определением Конституционного суда Российской Федерации установлено новое правовое регулирование дополнительного обеспечения к трудовой пенсии лицам, замещавшим должности государственной службы Калининградской области29.
В некоторых субъектах РФ региональные законы содержат положения, ограничивающие право представителя нанимателя принимать решение о проведении конкурса при назначении на должности государственной гражданской службы. При это они противоречат ч. 4 ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в которой определено, что по решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности государственной гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей. Устанавливая обязательность проведения конкурса в отношении указанных должностей в законах субъектов РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации выходят за пределы предоставленных им полномочий.
В целях совершенствования нормативно-правовой базы по вопросам гражданской службы в субъектах РФ приняты законы: о государственной гражданской службе, о реестре должностей государственной гражданской службы, об оплате труда государственных гражданских служащих.
За период с 2005 г. в субъектах РФ изданы нормативные правовые акты по большинству вопросов, правовое регулирование которых отнесено федеральным законодательством к компетенции субъектов Российской Федерации.
Правовая основа института государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации всесторонне развивается и ежегодно пополняется новыми нормативными правовыми актами субъектов РФ. В настоящее время процесс нормотворчества в сфере государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации не завершен, что обусловлено отсутствием некоторых федеральных нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы. Не приняты федеральные законы о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и их семей. Не урегулированы вопросы соотношения должностей федеральной гражданской службы и должностей гражданской службы субъектов Российской Федерации, порядок формирования кадрового резерва на федеральной гражданской службе, порядок прохождения диспансеризации, перечень заболеваний и форма заключения медицинского учреждения и др30.
В связи с принятием Правительством Российской Федерации постановлений от 31 декабря 2008 г. N 1090 «Об утверждении Правил предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска федеральным государственным гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день»31 и от 27 января 2009 г. N 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения»32 можно ожидать значительного роста количества принятых субъектами Российской Федерации актов по указанным вопросам.
Согласно п. 7 Указа Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»33 органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано в пределах своих бюджетных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных федеральной программой, и утвердить программы развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Таким образом, названный указ дал дополнительный импульс для совершенствования и развития законодательства субъектов Российской Федерации о гражданской службе.
Высокая нормотворческая активность субъектов Российской Федерации отмечается в сфере антикоррупционного законодательства в регионах в целях реализации положений Федерального закона «О противодействии коррупции» и изданных в его развитие нормативных правовых актов Российской Федерации. В частности, в большинстве субъектов Российской Федерации уже приняты законы о противодействии коррупции и региональные программы, направленные на противодействие коррупции.
Необходимо также отметить, что в законодательстве любой отрасли права, а законодательство о гражданской службе не составляет исключения из этого правила, возникает необходимость восполнения пробелов, основным направлением которого является использование норм конституционного, административного, трудового, гражданского, финансового и иных отраслей права.
Так, в связи с тем, что правовая служба гражданских служащих по общим направлениям во многом аналогична правовому положению работников наемного труда, восполнение пробелов в гражданской службе в основном осуществляется по аналогии на основе реализации трудового права. Возможность применения норм трудового права в регулировании гражданской службы и, следовательно, применения права по аналогии непосредственно предусмотрена Федеральным законом о гражданской службе (ст. 73). В то же время остается нерешенной проблема о пределах и способах восполнения пробелов, связанных с необходимостью конкретизации правовых возможностей гражданскими служащими, что обусловлено особенностями законодательства о гражданской службе. С одной стороны, Федеральный закон о гражданской службе является «трудовым кодексом» российских чиновников, а с другой - его относят к сфере административного права.
При решении вопроса о возможности применения норм трудового права в регулировании гражданской службы возникают следующие проблемные вопросы34:
во-первых, установление сферы правовых отношений гражданских служащих, которая носит межотраслевой характер и регулируется несколькими отраслями права. На государственной гражданской службе возникают конституционные, административные, служебные, трудовые и иные правоотношения, именуемые нередко интегрированными понятиями «государственно-служебные отношения», «служебные отношения»;
во-вторых, пределы применения трудового права в регулировании гражданской службы обусловлены спецификой правового положения (статуса) гражданских служащих, как лиц, с одной стороны, наделенных властно-управленческими функциями, а с другой - являющихся лицами наемного труда;
в-третьих, установление объема и действительных пробелов в законодательстве о гражданской службе ограничено и связано с отсылочными нормами служебного права, которыми предусматривается принятие специальных подзаконных нормативных актах (указов Президента и постановлений Правительства РФ), а также локальных актов, принимаемых федеральными и региональными органами исполнительной власти (в частности, положений, инструкций, правил внутреннего служебного распорядка, должностных регламентов и др.).
Общий вывод, который можно сделать, состоит в том, что Федеральный закон о государственной гражданской службе в большинстве своем ориентирован на нормы трудового права, с применением терминологии служебного права. В рассматриваемом Федеральном законе большинство правовых норм по своему содержанию полностью и нередко почти дословно воспроизводят соответствующие нормы ТК РФ. Незначительное различие состоит лишь в том, что правовое положение гражданских служащих формулируется с использованием специальной «служебной» терминологии. Это, с одной стороны, значительно усложнило и увеличило объем Закона о гражданской службе, а с другой - обособило правовое регулирование труда (служебной деятельности) гражданских служащих, которое объективно выдвигает необходимость формирования комплексной отрасли (или подотрасли) на стыке государственного, административного и трудового права35.
Другой вывод, который можно сделать на основе сравнительного анализа Федерального закона о гражданской службе и трудового законодательства, состоит в том, что не следует отождествлять административные (служебные) и трудовые правоотношения гражданских служащих. Если первые (административные) правоотношения призваны выполнять функции государственного управления и определяются они правовым положением и направлениями деятельности государственного органа, то вторые (трудовые) являются общими для гражданского служащего, независимо от занимаемой должности гражданской службы и особенностей служебного контракта.
Пределы применения норм трудового права в регулировании государственной гражданской службы связаны с особенностями правового статуса гражданских служащих и управленческими функциями, которые они призваны выполнять.
В заключении отметим, что объективно неурегулированных положений на гражданской службе достаточно много. Они касаются почти всех правовых институтов гражданской службы. Необходимость восполнения пробелов, в частности, возникает: в регулировании служебного времени и времени отдыха гражданских служащих; нормирования труда (службы); в регулировании гарантий и компенсаций на гражданской службе; в правовом регулировании материальной ответственности на гражданской службе.
1.3. Реформирования системы государственной службы Российской Федерации
Реформирование государственной службы – один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.
Становление госслужбы в России проходило в сложных и противоречивых условиях. Ее реформирование отставало от общего темпа реформ в экономике и социальной сфере. Издержки нерешенных проблем в этой области проявляются в низкой эффективности работы государственных органов, недостаточном уровне профессионализма госслужащих, высокой степени отчуждения от них граждан, снижении престижа государственной службы.
Реформа госслужбы призвана устранить все эти проблемы. Она нацелена на кардинальное повышение эффективности госслужбы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. Актуальность задачи видится в восстановлении доверия граждан к органам государственной власти за счет качественного удовлетворения их социальных и общественных потребностей на основе предоставления государственных услуг.
Одной из основных целей реформирования государственной службы, обозначенных в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утв. Президентом РФ 15 августа 2001 г.36, является кардинальное повышение ее эффективности в целях развития гражданского общества. Актуальность вышеуказанной цели обусловлена тем, что в федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10.03.2009 N 26137, в качестве основного направления реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации выделено повышение ее эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Эффективность государственной гражданской службы всецело зависит от эффективности деятельности аппарата органов государственной власти. Высокая результативность труда государственных гражданских служащих достигается, прежде всего, за счет использования всех факторов их профессиональной служебной деятельности. Одной из движущих сил, побуждающих государственных гражданских служащих к достижению поставленных целей, является должностной рост38.
На государственной гражданской службе инновационные принципы ее функционирования, позволяющие проводить эффективную кадровую политику, закреплены Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»39. В соответствии со ст. 60 Закона одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной гражданской службы является содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе. Указанное содействие должно осуществляться на принципах назначения на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности, деловых качеств и совершенствования профессионального мастерства.
Так в целях совершенствования системы государственной службы Российской Федерации, повышения результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих и в соответствии с пунктом 2 статьи 18 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»40 постановлено осуществить в 2009-2013 годах мероприятия, направленные на дальнейшее реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации.. Одним из основных направлений реформирования государственной службы РФ провозглашена разработка эффективных механизмов осуществления кадровой политики в сфере государственной службы в целях оптимизации состава государственных служащих. Большинство из этих механизмов не являются абсолютно новыми, инновационными, поскольку они известны давно и в определенной мере ранее регламентировались законодательством, однако сегодня в эти механизмы привнесены элементы новизны и они по-новому отражают логику кадровой политики в системе государственной службы РФ.
Одним из средств повышения эффективности функционирования системы госслужбы является кадровая политика. Ее приоритетом можно назвать создание действенного механизма формирования высокопрофессиональных кадров госслужбы посредством применения современных кадровых технологий и механизмов при возрастании роли и ответственности кадровых служб государственных органов. Эффективность госслужбы обеспечивается оптимизацией и стабилизацией структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений.