Реформы исполнительной ветви власти в РФ

Оглавление

Введение
Глава 1. Разделение власти и роль исполнительной ветви власти
Глава 2. Этапы реформирования исполнительной ветви власти
Глава 3. Проблемы и перспективы реформирования исполнительной ветви власти
Заключение
Список литературы

Реформы исполнительной ветви власти в РФ

"Привилегированное" положение исполнительной власти по сравнению с другими ветвями власти обеспечивается еще и тем, что она в наименьшей степени подвержена контролю со стороны общества. В самом деле, деятельность как законодательных, так и судебных органов в подавляющем большинстве случаев осуществляется в соответствии с принципом гласности и открытости. На судебные заседания разрешен доступ публики и представителей средств массовой информации. Решения суда ни для кого не являются секретом. Более того, даже в специально предусмотренных законом случаях проведения закрытых судебных заседаний, когда затрагиваются, в частности, вопросы, составляющие государственную тайну или касающиеся интимных отношений сторон, решения суда оглашаются публично.
Исполнительная власть - есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение, а также право и возможность подчинять своей воле других.4 Отличительным признаком этой ветви власти выступает то, что она реализуется в отношении как к коллективным так и индивидуальным элементам государственно-организованного общества, то есть в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера. Это является наиболее важной характеристикой исполнительной власти, поскольку раскрывает ее особую государственно-правовую природу, позволяет разграничить исполнительство такого рода и исполнительство, присущее любой организованной ячейке социума в качестве средства управления собственными делами (самоорганизация).
Будучи ветвью единой государственной власти, исполнительная власть не тождественна виду государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама сласть, а лишь форма ее практической реализации. А потому исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности: власть - сущностное выражение этой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера. Следовательно, исполнительная власть не тождественна государственному управлению, поскольку оно выступает определенным видом государственной властной деятельности.
Принципиальное качество и назначение исполнительной власти выражаются в особом виде государственной деятельности, в правоприменительной ее сути. Причем в отличие от правоприменительной судебной власти (где исполнение требований закона осуществляется преимущественно в негативных случаях) для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, то есть прямое исполнение требований законодательства в целях нормальной и эффективной работы находящихся под ее воздействием объектов экономики, политики, права, культуры и т.п.
Исполнительная власть реализуется через деятельность специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. В государственно-властном механизме она представлена органами исполнительной власти. Через деятельность государственных органов - субъектов исполнительной власти, исполнительная власть приобретает динамические качества. Согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти. Однако ст. 110 Конституции РФ сводит всю исполнительную власть исключительно к деятельности Правительства Российской Федерации, что вызывает определенные сомнения. 5
Глава 2. Этапы реформирования исполнительной ветви власти
Административная реформа является общей и объективной потребностью всех субъектов политической жизни России. Она направлена на коренное социальное преобразование всех сфер, а ее основной вектор - создание гражданского общества и правового государства.
Выделяются три основных модели административной реформы, которые сложились в последнее двадцатилетие. Это модель ускоренного, догоняющего развития. Модель конституционной демократии. Активистская модель, ориентированная на сознательное участие в процессе преобразования властных структур интеллигенции и просвещенной бюрократии. Модель ускоренного, догоняющего развития была предложена правительством Егора Гайдара и ориентирована на западную либеральную систему государственного управления, в которой максимально минимизирована роль государства в экономике и социальной политике. Эта модель, не успев реализоваться, потерпела крах, а такие понятия как демократия, либерализм и рынок были существенно девальвированы в массовом сознании. Модель конституционной демократии была использована в конце 1990-х годов после принятия Конституции РФ (1993 года) для достижения таких целей как формирование правового государства и гражданского общества. Кризис власти 1999 года потребовал перехода к новой модели, ориентированной на укрепление вертикали власти и формирование диалога между бизнесом и правительством, между политическими партиями и общественно-политическими движениями. 6
Административная реформа России проходила несколько этапов, каждый из которых отличался качественным своеобразием, как по целям реформирования, так и по способам и формам информационной поддержки реформ, пропагандистского воздействия на сознание и поведение людей.
Изначально административная реформа определялась как процесс разграничения полномочий между центром и регионами, между государством и бизнесом, между органами государственного управления и различными общественными группами гражданского общества. Успешное развитие реформ предусматривало принципиальные изменения в отношениях между государством и обществом, между органами государственного управления и гражданами, а также разведение государственного управления и политического руководства.
Осуществляемая в России административная реформа насчитывает около двадцати лет, если отсчёт времени вести с 1985 года. Эпоха перестройки заложила фундамент будущих радикально-либеральных преобразований. Её идеология базировалась на идее совершенствования социализма и необходимости его ускорения с последующим переходом к либерально-демократическим ценностям и оформлению практики политического плюрализма. В 1990 г. была отменена шестая статья Конституции СССР (1977 г.), закреплявшая монопольное положение КПСС в обществе, что открыло возможность для легализации многопартийности в стране. СМИ, оппозиционно настроенные к правящей верхушке, стали активно проводить линию слома советской административной системы. Благодаря политической коммуникации общественное мнение было подведено к необходимости трансформации политической системы страны. Началом становления новой государственности можно считать провозглашение «Декларации о независимости России» в мае 1990 г. С этой даты целесообразно выстраивать временные рамки основных этапов реформирования государства и анализировать специфику информационного обмена на каждом из них. 7
Разделяют четыре основных этапа административной реформы в современной России: 1990—1993 годы; 1993—1999 годы; 1999—2004 годы; 2004—2010 годы.
Первый этап административной реформы
Первый этап административной реформы характеризовался конфликтом между системой государственного управления, основанной на единстве власти в централизованном унитарном государстве, и принципом разделения властей, федеративном устройстве государства на основе договора между всеми субъектами Российской Федерации. На этом этапе административные изменения осуществлялись бессистемно, шла острая борьба между различными социально-политическими силами за суверенитет России под флагом новых идеологических ценностей и выдвижением проекта экономической реформы страны на рыночной основе. По мнению Л. В. Сморгунова, этот этап осуществлялся под флагом «трех Д» — департизация, деидеологизация, десоветизация. Реализация «трех Д» предполагала переход от системы государственного управления, построенного на принципе руководящей роли одной партии к формированию беспартийной и идеологически нейтральной государственной службы. Департизация и деидеологизация государственного управления потребовали значительных кадровых перемен. Этот процесс заключался в переходе от номенклатурного принципа рекрутирования государственных служащих к «рациональной бюрократии», деятельность которой основывалась на знаниях, высокой квалификации и профессионализме, что привело к резкому увеличению числа госслужащих в стране. Существенным моментом на пути формирования новых принципов государственного управления явился запрет в 1990 г. на совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественных организациях. Таким образом, закреплялось разделение партийных и государственных должностей, и закладывалась политически нейтральная система государственной службы.
Окончание первого этапа реформы связано с глубоким политическим кризисом, выразившимся в противостоянии законодательной и исполнительной ветвей власти и необходимости принятия новой конституции.
В современной России одной из наиболее важных проблем является реформирование системы исполнительной власти. Изменение политической ситуации в стране, формирование рынка, приватизация и рост частной формы собственности, произошедшие в постсоветский период, сделали неэффективной работу старой государственной системы власти и привели к необходимости ее реформирования.
Для советского периода было характерно тотальное управление объектами, прежде всего отраслями экономики. Административно-командный принцип построения системы исполнительной власти был оправдан как для государственной политической системы того времени, так и для вытекающих из нее условий хозяйствования.8
После распада СССР, в 90-е годы, в изменившихся политических условиях реформы власти проводились ситуативно, без четкого плана и видения стратегии развития нашего государства. Происходили частые бессистемные изменения структуры исполнительных органов власти, иногда создававшихся под конкретных лиц. Возникали многочисленные пересечения и пробелы функций. Резко усилились расхождения между формальными и неформальными аспектами управления. Временами органы исполнительной власти, по сути, выходили за пределы свойственных им функций.
Второй этап административной реформы
Второй этап (1993—1999 годы) можно определить как конституционную стадию административной реформы и процесс формирования правовой базы для демократического государственного управления. Для ведения дальнейших административных преобразований нужны были новые основания. Поиск оснований последующих административных преобразований содержится в обращении Б. Н. Ельцина к Федеральному Собранию «Об укреплении Российского государства» (1994 г.). Принимается два базовых для административно-политического реформирования государства закона — ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» (1995 г.) и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 г.) — определивших условия формирования местного самоуправления на территории страны. Однако на этом этапе административная реформа не дала существенного повышения эффективности государственного управления. 9
В 1997 году концептуально обосновываются конституционные изменения системы государственного управления, связанные с закреплением принципа разделения властей, но с предоставлением значительных полномочий исполнительной власти. Президент фактически выводится из системы разделения властей и получает неограниченные полномочия не только как гарант всех прав и свобод граждан и гарант безопасности страны, но и как законодатель, имеющий право распускать парламент в случае неповиновения. Президент получает право устанавливать систему федеральных органов исполнительной власти, выдвигать кандидатуру председателя Правительства и определять перечень министерств, агентств и служб.
В России Федеральный закон от 6 октября 1999 г. определяет, что в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.10 Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта.
Третий этап административной реформы
Третий этап административной реформы начинается с официального избрания в 2000 году Владимира Путина. В сентябре 2000 года была создана рабочая группа Госсовета РФ по подготовке предложений о системе реформирования органов государственной власти и управления. В конце января 2001 года президенту был представлен доклад «Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в РФ», где были сформулированы задачи и подходы к реконструкции и оптимизации системы власти, прежде всего исполнительной. Таким образом, новый политический курс был направлен на укрепление вертикали власти в государстве, на создание новых механизмов связи центральных органов власти и других уровней власти и управления.
23 июля 2003 года подписан Указ «О проведении административной реформы», в котором выделялось три ключевых направления: 11
- разграничить полномочия между уровнями и ветвями власти; определить функциональные обязанности каждого элемента государственной бюрократии, чем и как заниматься;
- сократить численность государственного аппарата, повысить зарплату государственным служащим и обеспечить их профессиональную компетентность;
- реорганизовать правительство, обеспечить его структурную перестройку, гармонизировать соотношение функций политического руководства и правительственного контроля, упорядочить бюджетные расходы. Новый курс должен был создать «новые правила игры» для чиновников, чтобы они были просто обречены приносить пользу государству и его гражданам.
К 2004г. в Российской Федерации сформировалась система исполнительной власти, которая включала следующие виды органов: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные комиссии и федеральные надзоры.
Отнесение органов к тому или иному виду, за исключением надзоров, зачастую происходило не столько на основе четких критериев, сколько исходя из традиции, сложившейся в советский период, а также политического веса ведомства и его руководителя.
Во многих случаях определения функций, представленные в положениях о ФОИВ, были расплывчаты и недостаточно конкретны, а также не подкреплялись ссылками на механизмы реализации. Нередко наблюдалось дублирование и отсутствие симметрии в определении задач однородных органов. Эти недоработки снижали эффективность работы госаппарата и препятствовали изживанию отраслевого подхода, поскольку при недостаточно конкретном установлении полномочий (предписанных и разрешенных воздействий) функциональная специализация не могла быть последовательной. Кадровое и иное ресурсное обеспечение ФОИВ не увязывалось с реальным содержанием, объемом и структурой работы, что предопределяло неизбежность многочисленных громоздких согласований, размывающих ответственность конкретных ведомств, перегружающих аппарат Правительства и резко замедляющих подготовку и принятие решений, особенно имеющих неординарный характер. 12
В новых условиях рыночной экономики такая система стала не просто неэффективной, а неработающей. Новые рыночные субъекты обладают самостоятельностью, правом выбора и принятия решений. Для них важна среда и общие правила функционирования, зависящие, в том числе, от политики государства.
Назрела необходимость системного реформирования исполнительной власти, которая была призвана обеспечить наиболее эффективную реализацию полномочий, возложенных Конституцией и федеральными законами на Правительство Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» определены приоритетные направления административной реформы; а в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была образована новая система и структура федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, государство, начав административную реформу, признало свою неэффективность в дореформенном виде.
Самым важным решением этого этапа административной реформы стала реорганизация федерального управленческого аппарата, осуществляемая в соответствии с Указом Президента РФ от 09 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Реорганизация федеральных органов исполнительной власти выразилась в установлении трехуровневой системы управления: федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство. Было резко сокращено количество министерств.
Министерство призвано осуществлять координацию деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств и определять общую стратегию развития отраслей.
За федеральной службой закреплены специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
За федеральным агентством остаются функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Хотя конструкция федеральных органов государственной власти стала менее громоздкой и не такой многоступенчатой как раньше, но непродуманность их функциональных взаимосвязей и разрыв между агентствами, службами и министерствами привел к многочисленным конфликтам и разбирательствам между федеральными чиновниками, что делает всю систему федерального управления неэффективной.
Наряду с реорганизацией федеральных органов власти было начато преобразование системы местного самоуправления на новых основаниях. Местное самоуправление должно дойти до большинства поселений и охватить миллионы граждан. Дальнейшие реформы в этой области должны идти в русле создания адекватной финансовой базы для решения важнейших для людей жизненных вопросов на том уровне, где они чаще всего возникают, — в районах и отдельных поселениях.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2006 г., предполагал возможность создания профессионального менеджмента в местном самоуправлении (на контрактной основе).