Понятие,принципы и система местного самоуправления в РФ

СОДЕРЖАНИЕ

Введение
Глава 1. Понятие местного самоуправления
Глава 2. Понятие и развитие принципов местного самоуправления
Глава 3. Система местного самоуправления
Заключение
Список используемой литературы

Понятие,принципы и система местного самоуправления в РФ

самоорганизация или организация деятельности граждан РФ:
в городских, сельских поселениях и на других территориях;
для самостоятельного решения вопросов местного значения;
либо непосредственно, либо через органы местного самоуправления;
под свою собственную ответственность;
на основе Конституции РФ и законов РФ, конституций, уставов и законов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований;
достаточной материальной и финансовой базы;
исходя из интересов населения;
его исторических, национально-этнических и иных местных особенностей и традиций.
Глава 2. Понятие и развитие принципов местного самоуправления
Общие принципы организации местного самоуправления это, принципы, которые получили всеобщее признание, как в отечественной, так и в мировой практике организации местногосамоуправления. Общие принципы местного самоуправления распространяются на любых субъектов деятельности, независимо от их видовых или индивидуальных особенностей.
Закрепление принципов местного самоуправления в нормативных правовых актах высокого уровня в определенной мере должно свидетельствовать об общепризнанном характере закрепленных принципов, хотя это само по себе еще не факт. Как показывает практика применения федерального закона 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», эти «общие» принципы, не привели к созданию работоспособного местного самоуправления в Российской Федерации.
Закрепление принципов местного самоуправления в международных правовых актах, в законодательстве и других нормативных правовых актах придает им характер общеобязательных требований. Достаточно часто принципы местного самоуправления формулируются в нормах права как прямые запреты на какие-либо действия. Так, например, статья 18 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 (в ред. от 02.03.2007 №24-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления следующим образом: «Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон». Или: «Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов»
Конституция РФ текстуально прямо закрепила только один общий принцип местного самоуправления. Таким принципом является самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Вместе с тем из системного толкования положений Конституции РФ можно вывести и другой общий принцип местного самоуправления. Таким принципом является принцип взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения и; отдельных государственных полномочий. Все другие принципы местного самоуправления являются производными от этих общих принципов. Поэтому, в работе предлагается делить принципы местного самоуправления на общие и специальные.
Общие принципы распространяются на все сферы местного самоуправления и конкретизируются в специальных принципах. Так, общий принцип самостоятельности проявляется в основных сферах местного самоуправления как правовая, организационная, экономическая и финансовая самостоятельность в решении вопросов местного значения. Это проявление общего принципа в различных сферах местного самоуправления конкретизируется в специальных принципах. Например, если проанализировать такие специальные принципы экономической основы местного самоуправления, как: признание и защита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности; самостоятельность управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью; самостоятельность в установлении и исполнении местного бюджета; обязательность наличия местного бюджета муниципального образования и т.д., то становится очевидным, что это детализация общего конституционного принципа самостоятельности.
Общие принципы местного самоуправления неразрывно связаны с такими конституционными принципами как: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; законность организации и деятельности местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления пред населением, государством, физическими и юридическими лицами; гласность местного самоуправления.
В работе отмечается, что взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики отнесено к принципам государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации4.
История развития принципов местного самоуправления исследованы достаточно полно при анализе становления и развития местного самоуправления в дореволюционной России. Не менее обстоятельно проанализировано становление и развитие местного управления в период становления и развития советской власти. Предпринимались попытки анализа эволюции местного управления в перестроечный период. Но наибольший интерес представляет анализ опыта формулирования, правового закрепления и применения принципов местного самоуправления в период с 1993 года по октябрь 2003 года. То есть, от принятия Конституции РФ 1993 года до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 (в ред. от 02.03.2007 №24-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В работе проведен анализ истории борьбы мнений при формулировании принципов местного самоуправления в Конституции РФ, Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ФЗ № 131. Этот анализ позволил расширить представления о существовавших альтернативных вариантах системы принципов местного самоуправления и мотивах отказа от принципов местного самоуправления заложенных в ФЗ 1995 года. Тем более что оба федеральных закона базируются на одном тексте Конституции РФ.
Основным международным правовым актом, закрепляющим принципы местного самоуправления, является Европейская хартия местного самоуправления. Нормативные правовые акты в Российской Федерации в основном воспроизводят большинство принципов Европейской Хартии. Тем не менее, уровень детализации некоторых ее важных принципов не позволяет реализовать эти формально закрепленные принципы в практике деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Наибольшие проблемы в нормативно-правовом закреплении и реализации вызывает принцип соответствия материально-финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления.
В Конституции РФ прямо не провозглашается принцип взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Акцент сделан на общем принципе самостоятельности местного самоуправления, что в теории и на практике, на первых этапах становления местного самоуправления в России трактовалось как полная независимость органов местного самоуправления от государства.
В условиях становления местного самоуправления как нового института гражданского общества, который не имеет пока прочной финансово-экономической базы, кадрового обеспечения и устоявшейся практики деятельности, обосновывается необходимость перенести акцент с принципа самостоятельности на принцип взаимодействия.
Конституция Российской Федерации содержит вполне определенные положения, которые позволяют на уровне федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, осуществить необходимое правовое закрепление всех аспектов принципа взаимодействия местного самоуправления с государством, без специального изменения или дополнения Конституции РФ.
В отличие от ФЗ 1995 года, ФЗ №131 не содержит понятия и перечня принципов местного самоуправления. В преамбуле ФЗ №131 только провозглашается, что настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Часть принципов ФЗ 1995 года, безусловно, вошли в перечень принципов ФЗ № 131, так как они прямо вытекают из требований Конституции РФ. Однако вхождение части принципов ФЗ 1995 года в перечень современных принципов местного самоуправления не означает сохранения их в неизменном виде. Проблема системности принципов местного самоуправления заслуживает самостоятельного анализа, а набор современных принципов местного самоуправления не создает взаимосвязанную и самодостаточную систему. Предлагается ввести в эту систему как минимум еще один общий принцип. Это - принцип взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.
В свою очередь общий принцип взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий раскрывается в других специальных принципах. Он раскрывается в таких специальных принципах, как: принцип субсидиарности, принцип взаимной ответственности, принцип приоритета и учета государственных интересов, принцип государственной защиты и гарантии местного самоуправления, бее эти принципы развивают общий принцип взаимодействия государства и местного самоуправления.
Принципы ФЗ №131, на взгляд автора, не вступают в прямое противоречие с конституционными принципами, но отмечается известное смещение акцентов в содержании общих принципов. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 (в ред. от 02.03.2007 №24- ФЗ) усиливает государственное влияние на организацию местного самоуправления в сравнении с ФЗ 1995 года. Этот взгляд подтверждается отсутствием решений Конституционного Суда РФ о признании неконституционными принципов, закрепленных в ФЗ №131. Вместе с тем, отдельные положения ФЗ № 131, которые чрезмерно детализируют организацию местного самоуправления, ещё могут быть предметом проверки на соответствие конституционному принципу самостоятельности. В частности, в специальной литературе, уже обращалось внимание на ограничение самостоятельности населения муниципального образования в определении структуры органов местного самоуправления5.
Анализ федерального законодательства показывает, что происходит усиление влияния федеральных органов государственной власти на формирование общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Вместе с тем, существует проблема соответствия концептуальной основы местного самоуправления закрепленной в нормативных правовых актах федерального уровня и субъектов РФ. Но, даже в случае полного соответствия концептуальной основы встречается своеобразная трактовка отдельных принципов местного самоуправления в различных субъектах РФ.
Исследование проблемы совпадения объема (перечня) принципов в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов и в муниципальных правовых актах приводит к следующему выводу. Как правило, изменение перечня принципов, установленных федеральным законодательством, отражает различия в концептуальных подходах к местному самоуправлению в данном субъекте РФ. Так, в некоторых субъектах РФ просматривается тенденция еще большего усиления государственного влияния; на органы местного самоуправления. Это осуществляется,- как на уровне законов субъектов РФ, в том числе путем расширения перечня переданных государственных полномочий со стороны субъекта РФ, так и на уровне региональных подзаконных нормативных правовых актов.
Усиление государственного влияния на развитие местного самоуправления вынужденная, но необходимая временная мера на период его становления.
Глава 3. Система местного самоуправления
При определении местного референдума в Федеральном Законе от 28 августа 1995 г. использована не совсем удачная формулировка: местный референдум трактуется как «голосование» граждан. «Голосование» означает способ осуществления референдума, способ принятия решения на референдуме. Кроме того, в этой формулировке отсутствует ключевое слово «важные» по отношению к вопросам местного значения.
Проанализировав существенные признаки местного референдума, такие, как: 1) непосредственное осуществление населением муниципальных образований прямого волеизъявления путем голосования; 2) участие в референдуме только населения, проживающего на территории муниципалы, ого образования; 3) локальность территории, на которой проводится местный референдум; 4) решение или обсуждение на местных референдумах важных вопросов местного значения; 5) принятие решения путем голосования, можно дать следующее определение. Местный референдум - это осуществляемое путем голосования прямое волеизъявление населения, проживающего в границах муниципального образования, по решению или обсуждению важных вопросов местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления законодательством Российской Федерации.
Важнейшей формой непосредственного волеизъявления населения муниципальных образований являются выборы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. В настоящее время в России оптимальным вариантом является применение смешанной системы, при которой часть депутатов избирается по мажоритарной, а часть по пропорциональной системе.
Раскрывая совокупность правовых и социально-политических характеристик местных выборов, выделим некоторые их основные черты. Выборы: 1) один из основных институтов прямой демократии, непосредственного волеизъявления жителей и принятия или публичных кадровых решений осуществляют связь представительных институте» и институтов прямой демократии позволяют жителям непосредственно включаться в управление делами своих муниципальных образований, осуществлять свои конституционные права, свободы; 4) представляют собой общемуниципальное мероприятие (по своим масштабам, широте участия разных слоев местного населения).
С учетом изложенного, определим местные выборы как общемуниципальное мероприятие, в ходе которого жители конкретного муниципального образования осуществляют конституционное право непосредственно избирать представительные органы местного самоуправления, непосредственно или через депутатов избирать, главу муниципального образования, иных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Это выборы в широком смысле слова. В узком смысле выборы понимаются как совокупность организационно-правовых мероприятий по избранию депутатского состава представительных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Следовательно, и в том, и в другом смысле выборы - явление более масштабное и содержательное, чем просто акт голосования избирателем в установленный день.
Наряду с вышеназванными формами осуществления местного самоуправления существуют такие формы, как собрания (сходы) граждан, правотворческая инициатива, право на обращение в органы власти и к должностным лицам местного самоуправления, митинги, шествия, пикетирование, органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление.
Органы территориального общественного самоуправления (ТОС) являются формой сам организации граждан по месту их жительства, создают по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления и по своему статусу близки к органам общественной самодеятельности - одной из организационно-правовых форм общественных объединений, поскольку им присущи такие признаки, как отсутствие членства, общая цель у объединившихся в совместном решении различных социальных проблем граждан.
Однако, во-первых, в то время как деятельность органов общественной самодеятельности регламентируется Федеральным законом «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., организационные и функциональные особенности деятельности органов территориального общественного самоуправления регулируются законодательством о местном самоуправлении. Во-вторых, сферой приложения сил органон ТОС являются собственные инициативы в решении вопросов местного значения. В этом смысле органы ТОС - часть системы самоуправленческих отношений на местах. В-третьих, территориальное, общественное самоуправление - одна из форм общественного местного самоуправления (ст. 27, 56 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Поэтому точку зрения относительно гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления считаем несостоятельной.
Таким образом, совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, посредством которых население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть, решает вопросы местного самоуправления, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций образует систему местного самоуправления.
В настоящее время можно выделить четыре основные модели местного самоуправления: англо - саксонская (США, Великобритания, Северная Америка, Австралия, Новая Зеландия и др.), континентальная (Франция, Италия, Болгария, Венгрия, Польша и др.), система советов (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба и др.) и иберийская (Япония, Египет, Сирия, Испания, Португалия и др.).
Анализ основных черт англо- саксонской модели, позволил заключись, что система местного самоуправления по Конституции России содержит много черт англо - саксонской модели муниципального управления (выборность представительных органов и некоторых должностных лиц, отсутствие контроля из центра, судебный контроль), но для современной России более других подходит иберийская модель, которая включает выборность представительных и исполнительных органов на местах, утверждение единоличных исполнительных органов центральной властью в качестве ее представителя для осуществления административной спеки за представительным органом, что позволяет облегчить нужную степень централизации.
Моделирование как метод познания и организации действительности нашел широкое применение в сфере местного самоуправления в Российской Федерации. Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, национально культурных и прочих особенностей местной жизни в Российской Федерации предполагает выбор разными частными сообществами несовпадающих моделей организации аппарата местной власти.
Рассматривая такие модели, как сущностная, функциональная, организационно-структурная, материально-финансовая, правовая и территориальная, отметим, что все модели местного самоуправления взаимообусловлены, а также обусловлены конституционными нормами.
Важным признаком сущностной модели является то, что местное самоуправление есть форма децентрализации государственной власти. Специфику сущностных моделей диссертант усматривает, в том, что они, будучи опосредствованы современным законодательством, предстают в виде развернутой системы правовых принципов местного самоуправления.
Анализируя территориальную модель, отметим, что законодатель не дает определение внутригородского муниципального образования. Таковым надо считать внутригородскую территорию, обладающую теми же признаками, что и самостоятельное муниципальное образование.
Большим разнообразием отличаются организационно-правовые модели самоуправления мест.
Анализ сущности функциональной модели позволил утверждать, что попытка усмотрения и деятельности местного самоуправления каких-то особых целей, расходящихся с целями государственного управления, неконструктивна.
В настоящее время в России одной из актуальных практических проблем является поиск моделей переходного периода для реализации конституционных положений о местном самоуправлении.