Унитарное государство. Общая характеристика

Оглавление
Введение
1.Понятие и разновидности унитарных государств
1.1 Понятие и признаки унитарного государства
1.2 Разновидности унитарных государств
2.Автономия в унитарных государствах.
2.1 Общие определения автономии
2.1 Политическая автономия
2.2 Административная автономия
3.Особенности отдельных унитарных государств
Заключение
Список литературы

Унитарное государство. Общая характеристика

В этой же главе курсовой работы остановимся на разновидностях унитарных государств.
1.2 Разновидности унитарных государств
В зависимости от степени и формы контроля центра за местной властью выделяют три разновидности унитарных государств: централизованные, относительно децентрализованные и децентрализованные.
В централизованном государстве отношения органов власти на местах с центральной властью основываются на принципе строгой подчиненности10. Административно-территориальные единицы единолично управляются назначенными из центра чиновниками, а выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Дания, Нидерланды, Казахстан, Узбекистан, Норвегия, Судан, Малави).
В Индонезии чиновники, управляющие соответствующими административно-территориальными единицами, либо непосредственно назначаются «сверху», либо утверждаются из числа кандидатур, предложенных местными представительными органами. В некоторых европейских государствах (Польша, Болгария) областное звено территориального устройства не имеет выборных представительных органов, а административное управление осуществляют назначенные правительством чиновники (начальники областей – в Болгарии, воеводы – в Польше).
Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что наряду с назначенными из центра чиновниками (например, префектами во Франции) существуют избранные населением муниципальные органы (в той же Франции – мэры, советы в департаментах). Права выборных органов на местах существенно ограничены, а правительственные агенты обладают не только обширными административными полномочиями, но и правом вмешательства в дела муниципального управления. Относительно децентрализованные – это государства с развитой административно-территориальной автономией (Португалия, Испания, Италия).11
В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных правительством администраторов, а местное управление осуществляют выборные органы местных административных единиц (например, советы графств в Англии). Здесь контроль правительства за деятельностью местных органов носит более опосредованный характер и может проявляться, например, через бюджетное и финансово-кредитное регулирование. Кроме того, в децентрализованном унитарном государстве существует достаточно четкое разграничение полномочий между центральной властью и властью местных территориальных сообществ, что сближает эти государства с федерациями. Административно-территориальное устройство, как правило, увязывается с плотностью населения, проживающего на данной территории, особенностями природных ресурсов, перспективами развития промышленности, транспорта и др.12 К децентрализованным унитарным государствам относятся Новая Зеландия, Япония.
Также отметим, что Морозова Л.А. дает определение еще одной формы унитарного государства – регионализма, когда автономные образования обладают правом принимать свое законодательство. Например, в Испании и Италии существует областная автономия, т.е. области, которым была предоставлена автономия, наделены правом издавать законодательные акты по вопросам градостроительства, сельского и жилищного хозяйства, всего по 18 позициям (по Конституции Италии). Считается, что регионалистское государство – своеобразная промежуточная форма между унитарным и федеративным государствами.13
Указанная форма государственного устройства находит применение там, где требуется учет специфических интересов территориальных единиц (национальных, этнических, географических, исторических, религиозных). Например, в Греции имеет статус автономного образования остров Афон. Именно там находится одна из святынь христианства – святая гора Афон. На его территории расположены 20 мужских православных христианских монастырей. Фактически это монашеская республика в составе светского государства со своими органами управления и своими строгими порядками.
На острове запрещены развлекательные атрибуты светской жизни (рестораны, казино, ночные клубы…). Запрещается посещать остров женщинам, даже имеющим статус монахинь. Весьма строгие требования к одежде (запрещается носить шорты).14
Права по самоуправлению у автономных образований несколько шире, чем у населения обычных административно-территориальных единиц. Однако самостоятельность автономий допускается только в пределах, установленных центральной властью. В унитарном государстве может функционировать и местное самоуправление, действовать муниципальные органы. Подробнее об автономии в унитарных государствах будет сказано в следующей главе работы.
Итак, государство считается унитарным (целостным, простым, единым), если все или большинство его частей являются обычными административно-территориальными единицами. В составе унитарного государства нет каких-либо государственных образований, обладающих политической самостоятельностью. Его территория может включать отдельные автономные национально-государственные образования, в том числе имеющие некоторые атрибуты собственной государственности (например, наличие в составе унитарной Украины Республики Крым).
Форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации ресурсов в руках центра и может способствовать более быстрому росту страны, ее развитию. В то же время она удобна для бюрократических структур и ее предпочитают авторитарные режимы.
Унитарные государства бывают централизованными – Норвегия, Румыния, Швеция, Дания и т.п., и децентрализованными – Испания, Франция и др., в которых крупные регионы пользуются широкой автономией, самостоятельно решают переданные им в ведение центральными органами вопросы.
Исторически унитаризм сложился и стал прогрессивным явлением, так как практически заменил феодальную раздробленность и партикуляризм. Унитаризм истребован самой жизнью, а именно: потребностью единого рынка, удобствами осуществления своих решений государственной администрацией, отсутствием связи с национально-этнической или расовой структурой населения.15
2. Автономия в унитарных государствах.
2.1 Общие определения автономии
Автономия представляет собой форму децентрализации государственных функций с учетом географических, исторических, а нередко и национальных особенностей той или иной территории.
Автономия может быть территориальной и экстерриториальной16.
Территориальная автономия – это определяемая конституцией или законом государства самостоятельность части населения государства в решении определенных вопросов социально-экономической и культурной жизни на территории проживания этой части населения. Эта часть населения страны создает либо территориальное, либо этнотерриториальное автономное образование. Территориальное автономное образование создается населением, не имеющим этнических отличий, но имеющим особенности хозяйства и культуры, которые вызваны историческими или географическими факторами. Этнотерриториальное автономное образование создается этническим меньшинством на территории его компактного проживания. На территории автономного образования действуют не только законы государства, но и нормативные акты, издаваемые органами автономии в пределах их компетенции.
Существует также понятие этнокультурной автономии. Эта автономия имеет экстерриториальный характер. Если этническое или религиозное меньшинство в стране проживает разрозненно, то государство может гарантировать ему право создавать свои представительные органы на общегосударственном уровне. Эти органы обычно обладают консультативными полномочиями в отношениях с высшими государственным органами и специальной компетенцией, позволяющей защищать интересы представителей соответствующих меньшинств.
Автономия известна с древних времен. В частности, в доиндустриальном обществе автономии существовали в рамках империй. Империя – это не форма межгосударственного объединения и не особая форма сложного государственного устройства. Это унитарное государство, для которого характерна автономия входящих в него этнополитических образований, утративших суверенитет. В эпоху индустриального развития империи распадаются, ибо все этносы, политически существующие в рамках империй, стремятся к созданию своей суверенной государственности.17
В децентрализованных унитарных государствах может существовать территориальная (областная) автономия, под которой понимается конституционно закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства.
В зависимости от объема прав, предоставленных местным органам, различают политическую и административную автономию18.
Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса, закрепленного в специальном законодательном акте, а также право издания законов о вопросах местного значения. Органы административной автономии не обладают правом издания местных законов, однако их права в управленческой сфере несколько шире, чем в обычных административных единицах. Кроме того, органы административной автономии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.
Далее отметим характерные черты политической и административной автономии в разных странах.
2.1 Политическая автономия
Политическая автономия довольно широко распространена в унитарных государствах Европы, Азии и Африки. Так, в составе Великобритании политической автономией обладает Северная Ирландия (Ольстер), которая имеет собственный парламент (стормонт) и собственное правительство, которые, однако, длительное время не функционировали в связи с введением в 1972 г. прямого правления Лондона.
В ходе проведенного в 1997 г. референдума в Шотландии и Уэльсе население этих частей страны высказалось за введение там ограниченной автономии и воссоздание собственных парламентов. Шотландия к тому же имеет собственную правовую и судебную систему, собственную церковь, за шотландскими представителями зарезервированы места в британском Парламенте.
Областная политическая автономия существует и в Италии, где она отражает, с одной стороны, исторические различия в традиционном укладе жизни отдельных регионов (Сицилия, Сардиния), а с другой — национальный состав территорий (Трентино-Альто-Адидже, Венеция-Фриулия-Джулия).
Конституция Испании 1978 г. провозгласила право на создание автономий по национально-территориальному принципу. В соответствии с этим конституционным положением в стране были созданы четыре «национальные провинции»: Страна басков, Каталония, Андалусия и Галисия. Правовой статус этих автономных сообществ определяется органическими законами (отдельно для каждой провинции), которые принимаются центральным парламентом на основе проектов, разработанных провинциальными ассамблеями (парламентами). «Национальные провинции» наделяются большими правами, чем 13 «исторических» территориальных областей этой страны.
Образование автономии может быть обусловлено и географическим положением территории, ее сравнительной удаленностью от основной части страны. Именно эти факторы сыграли немаловажную роль в предоставлении автономии Фарерским островам (автономный статус с 1948 г.) и Гренландии (автономный статус с 1979 г.) в составе Датского королевства и Аландским островам в составе Финляндии. В предоставлении автономии Гренландии определенную роль сыграл и национальный фактор (большинство населения Гренландии составляют иннуиты-эскимосы).
Ряд автономных образований в виде политической автономии имеют унитарные государства в Азии и Африке. Так, в Мьянме предусмотрена автономия для шанов и каренов и созданы соответствующие автономные образования. В Южно-Африканской Республике существуют автономные образования по национально-территориальному (племенному территориальному) принципу, которые обладают внутренним самоуправлением (например, бантустан Транскей).
В ряде случаев предоставление политической автономии преследует цель – снять напряженность в межнациональных отношениях. Это, в частности, лежало в основе предоставления политической автономии курдам на севере Ирака, которая, впрочем, неоднократно нарушалась иракскими властями.
Возможность образования политической автономии предусматривается, как правило, в конституции и находит детальное регулирование либо в отдельном общегосударственном законе (Дания, Финляндия), либо в особом статуте (законе), который разрабатывается законодательным органом автономной единицы и принимается парламентом страны (Италия, Испания).
В каждом автономном образовании имеется свой законодательный орган (например, лигтинг на Фарерских островах, ландстинг в Гренландии, ассамблея в Каталонии и т.п.) и свой исполнительный орган (например, джунты в автономных областях Италии). Последний имеет двойное подчинение: местному представительному органу и центральному правительству. Иногда центральная власть может иметь в автономном образовании своего представителя (губернатора – в Гренландии и на Аландских островах), однако он обладает в основном контрольными функциями.
Объем компетенции, предоставленной автономным образованиям либо в конституции, либо в отдельном статуте, по некоторым вопросам может быть шире, чем у иных членов федерации (например, у земель в Австрии). Гренландия и Фарерские острова, пользуясь своими автономными правами, провели на своей территории референдум о пребывании в «Общем рынке» и по его результатам объявили в 1982 г. о выходе из Европейского Сообщества.
Однако более типичной является компетенция, охватывающая лишь вопросы местного значения. При этом за центральной властью сохраняется право вмешательства в деятельность органов государственной власти автономных образований. Так, по Конституции Испании Правительство с согласия Сената может принудить автономные сообщества «к исполнению своих обязанностей». В Италии возможен роспуск областного совета в случае нарушения им Конституции и по соображениям национальной безопасности.
2.2 Административная автономия
В отличие от политической административная автономия распространена не столь широко. Наибольшее число административных автономных образований (свыше сотни) имеется в Китае.
Административная автономия не обладает правом принятия собственных законов, не имеет собственного парламента, хотя ее жители избирают местный представительный орган, обладающий правом принятия нормативных актов по несколько более широкому кругу вопросов, чем обычные административные единицы. Администрация и суды наряду с официальным языком государства могут использовать местный язык, на котором также может осуществляться преподавание в школе и вещание в средствах массовой информации. В Китае, например, автономные образования вправе также самостоятельно вступать во внешнеэкономические отношения в соответствии с законами государства.
Обычно административная автономия отражает специфику национального состава соответствующей административной единицы. В Никарагуа предоставление административной автономии двум округам на Атлантическом побережье страны было связано с тем, что там проживали индейские англоговорящие племена. В Молдове имеются два административных округа, где проживают гагаузы.
Административная автономия может создаваться в субъектах федеративных государств (например, в индийском штате Ассам предоставлена автономия тем районам, где проживают племена нага и мизо. Для этих автономных образований предусматриваются изъятия в пользу местных обычаев из федеральных и штатских законов по вопросам сельского и лесного хозяйства, рыболовства и т. п.).
В настоящее время четко обозначилась тенденция роста числа автономных образований в мире, ширится многообразие форм автономии. Это отражает процесс дальнейшей демократизации власти и ее сближения с населением.
Итак, унитарное государство, в котором есть автономные образования, можно рассматривать как сочетающее в себе централизованное и децентрализованное начала. Государственная власть на уровне автономного образования осуществляется на основе разграничения компетенции между органами власти автономии и территориальными органами государственной власти, которые создаются центральными органами. На уровне других территориальных единиц такого государства государственная власть осуществляется только территориальными органами центральной власти.
3. Особенности отдельных унитарных государств
Большинство монархий и республик (Дания, Испания, Швеция, Люксембург, Нидерланды, Франция, Португалия и т.д.) унитарны, хотя каждая из них имеет свои особенности.
Так, Датское королевство состоит из 14 амтов (областей) и двух самоуправляющихся территорий – Фарерские острова и Гренландия. Органы управления амтов возглавляют начальники областей, назначаемые и освобождаемые от должности Королем по представлению Совета министров. Амты делятся на коммуны. Начальники амтов по представлению местных советов назначают и освобождают от должности старост коммун и бургомистров муниципалитетов. Такое положение обеспечивает целостность исполнительной власти по вертикали и жесткий контроль над деятельностью ее низовых звеньев. Представительными органами на местах являются советы амтов, коммун и муниципалитетов, избираемые непосредственно населением на четырехлетний срок19.
Фарерские острова пользуются внутренней автономией, установленной Законом о самоуправлении от 23 марта 1948 года, в соответствии с которым они имеют собственный законодательный орган (Легтинг), состоящий из 32 депутатов, избираемых на 4 года прямым голосованием на основании пропорционального представительства. Высший исполнительный орган – ландсстюри (правительство), формируется легтингом. Интересы Королевства Дании на Фарерских островах представляет верховный комиссар. Официальными языками автономии являются фарерский и датский20.
Правовой статус Гренландии определен Законом о расширении внутренней автономии Гренландии, принятым Фелькетингом Дании 17 ноября 1978 года и одобренным на референдуме в Гренландии 17 января 1979 года, в соответствии с которым законодательный орган Гренландии (ландстинг) состоит из 31 депутата, избираемого на четыре года всеобщим голосованием на основе пропорционального представительства. Высший исполнительный орган – ландстюри (правительство) – формируется ландстингом. Королевство Дании в Гренландии представляет верховный комиссар. В качестве официальных языков автономии используются эскимосский и датский21.
В отличие от монархий Северной Европы, основными единицами территориального деления Испании являются муниципии, провинции и автономные сообщества (Конституцию Испании 1978 года, раздел восьмой)22. Государство признает их автономными образованиями (ст. 137)23, что делает справедливым доктринальное определение Испании как государства автономий. Модель национально-территориальной автономии, при которой статус самостоятельных приобретают не только сложившиеся исторические регионы проживания национальных меньшинств (страна Басков, Каталония, Галисия), но и каждая из муниципий и провинций, придает государственному устройству Испании уникальный характер.
Руководство и управление муниципиями осуществляется муниципальными Советами, формируемыми на основе свободного, всеобщего, равного и прямого избирательного права по пропорциональной системе, и алькальдами (мэрами).
Провинции являются объединениями муниципий на основе территориального признака. Как правило, они управляются Собраниями представителей (ст. 141 Конституции Испании)24.
На общенациональном уровне создана испанская Федерация муниципий и провинций, координирующая связи между ними и центром25.
Граничащие друг с другом провинции, имеющие общие культурные и экономические черты, а также островные территории и регионы, представляющие единую историческую область, могут получать право на самоуправление и образовать автономное сообщество. Каждое сообщество имеет статут, утверждаемый, изменяемый и дополняемый Генеральными кортесами. Статуты являются основными правовым актами сообществ.
Кроме того, государство признает и охраняет их как составную часть национального законодательства (п. 1 ст. 147 Конституции Испании)26.