Модернизация структуры федеральных органов испонительной власти

Оглавление


Введение
1. Структура федеральных органов исполнительной власти
1.1. Система федеральных органов исполнительной власти
1.2. Понятия «система» и «структура» - и юридические аспекты
2. Правовые и организационные проблемы реформы системы органов исполнительной власти РФ
2.1. О реформе федеральных органов исполнительной власти в РФ
2.2. Система федеральных органов исполнительной власти после реконструкции
Заключение
Список литературы

Модернизация структуры федеральных органов испонительной власти

Что же касается таких даваемых в Конституции характеристик, как демократическое федеративное правовое государство, то они призваны содействовать эффективному использованию политического и организационного потенциала Российского государства. И от правильного применения принципов демократии, федерализма, правового государства также зависит эффективность государства, сила или слабость государственной власти.
Провозглашение Российской Федерации демократическим федеративным правовым государством не означает, что государству как реальной политической организации отводятся второстепенные роли ("ночного сторожа", в частности). К сожалению, в действующей Конституции многие сущностные свойства государства как политической организации либо дробятся по различным разделам Конституции, либо сформулированы противоречиво, либо отсутствуют. И президентская власть, стремящаяся построить сильное эффективное государство, вынуждена на каждом шагу выделять, подчеркивать, консолидировать эти свойства, наполняя их конкретным содержанием4.
В отечественной юридической литературе делаются попытки подорвать принцип иерархии во взаимоотношениях между собой органов государственной власти. И делается это со ссылкой на принцип разделения властей. Этот принцип понимается как составная часть политического плюрализма. Соответственно государственная власть выступает как совокупность различных властных функций, осуществляемых независимо друг от друга разными государственными органами. Сосредоточение этих функций в деятельности одного органа, по мнению некоторых юристов, ведет к политическому монизму, создает якобы благоприятную среду для установления в стране диктаторского режима. Вертикаль власти, существующая в отношениях между собой федеральных органов государственной власти, следует заменить поэтому выполнением «взаимных функций». В другом источнике утверждается, что принцип разделения властей «построен не по иерархическому, а по функциональному принципу, и именно функциональный принцип позволяет говорить о единстве и целостности государственной власти». В этой связи подчеркнем, что государственный аппарат складывается не из функций, а из неразрывно связанных, взаимодополняющих частей: аппарата власти, аппарата управления и аппарата принуждения.
Государственная власть как целое представлена в ст. 10 Конституции как система органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Президент Российской Федерации согласно ст. 80 Конституции обеспечивает лишь согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и не имеет полномочий по установлению и реорганизации этой системы, тем более что речь в этой статье не идет о федеральных органах исполнительной власти. Эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации и в соответствии с ч. 1 ст. 76 должны регулироваться в форме законов.
Подчеркнем, что в ст. 71 (п. «г») Конституции Российской Федерации говорится о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, рассматриваемых в их совокупности, и к ведению Российской Федерации относится установление системы этих органов. В свою очередь, каждая ветвь государственной власти имеет свою систему федеративных органов, организация и деятельность которой регулируется федеральными конституционными законами и федеральными законами. Так, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» регулируется система органов судебной власти.
С целью реализации положений ст. 71 (п. «г») Конституции предпринимались шаги по установлению системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти в едином законодательном акте. В 1994 г. был разработан проект федерального закона «О Концепции Кодекса законов о федеральных органах государственной власти». Им предусматривалось принятие 48 федеральных конституционных законов и федеральных законов, закрепляющих конституционные полномочия, осуществляемые Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, судами, всеми органами исполнительной власти Российской Федерации.
Согласно проекту функционирование органов, наделенных различными полномочиями, должно было осуществляться объединяющим центром всей этой системы, которым должна была стать не отдельная личность или государственный орган, а Конституция России и закон, устанавливающие принципы и правила взаимодействия различных по компетенции государственных органов. Эти принципы и правила должны были закреплять различные порядки осуществления полномочий этих органов.
Идея разработки Кодекса законов о федеральных органах государственной власти не получила поддержки в Государственной Думе. Была поставлена более скромная задача - подготовить федеральный закон об органах исполнительной власти Российской Федерации.
Представленный в феврале 1995 г. в Государственную Думу проект федерального закона "О федеральных органах исполнительной власти" исходил из конституционных положений, закрепленных в ст. 3, 10, 71 (п. «г»), 76 (ч. 1), 78, 112 (ч. 1) Конституции, развивал и конкретизировал их. В пакете с проектами федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и федерального закона «О государственной службе Российской Федерации» закладывалась фундаментальная основа единой системы государственной власти Российской Федерации5.
В первоначальном варианте законопроекта о федеральных органах исполнительной власти говорилось о том, что Закон определяет систему федеральных органов исполнительной власти, а также порядок их создания, реорганизации и ликвидации. Систему федеральных органов исполнительной власти образовывали Правительство Российской Федерации, министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти.
Проект закона различал понятия «структура федеральных органов исполнительной власти» (как перечня органов) и «структура центрального аппарата федерального органа исполнительной власти» (как внутренняя структура органа). Первая утверждалась Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации; вторая - руководителем федерального органа исполнительной власти. Возникла недопустимая для уровня закона путаница в понятиях, о которой уже говорилось.
Проект закона предусматривал закрепление системы федеральных органов исполнительной власти без фиксированного перечня действовавших в то время министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. В основу закрепляемой в законе системы органов были положены реально сложившиеся и оправдавшие себя на практике виды федеральных органов исполнительной власти, что позволяло обеспечить преемственность и стабильность государственного регулирования и управления экономикой. Проект закона отграничивал систему, функции и структуру федеральных органов исполнительной власти, действующих на основе закона, от процедуры назначения, перемещения и смещения конкретных должностных лиц. Замысел закона состоял в том, чтобы подбирать и расстанавливать кадры под законодательно установленную систему органов, а не наоборот - приспосабливать ее под конкретных должностных лиц, назначаемых на должности.
Наряду с положительными сторонами, представленный закон содержал концептуальные недостатки. Он фактически исходил из понимания Президента Российской Федерации как полновластного главы исполнительной власти. Полномочия по "корректировке" системы федеральных органов исполнительной власти целиком были возложены на Президента РФ. Своими указами он создавал, реорганизовывал и ликвидировал эти органы.
В целом, однако, проект закона о федеральных органах исполнительной власти закреплял правильные подходы к разграничению полномочий между законодательной и президентской властью в рассматриваемой области. Он может быть взят за основу и доработан с учетом изменившихся условий. Все актуальнее, в условиях административной реформы, становится задача повышения эффективности системы федеральных органов государственной власти на основе расширения круга участников разработки соответствующих законопроектов, контроля за организацией и деятельностью этих органов. При этом за Президентом Российской Федерации может быть закреплен ряд ключевых полномочий по их созданию и руководству так называемыми силовыми министерствами и ведомствами, но сохранены оправдавшие себя связи по «вертикали».
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что в 90-х годах в процессе политической борьбы за власть были нарушены соотношения в глубинных взаимосвязях конституционных понятий «народовластие», «единство системы государственной власти», «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти».
2. Правовые и организационные проблемы реформы системы органов исполнительной власти РФ
2.1. О реформе федеральных органов исполнительной власти в РФ
В современной России одной из наиболее важных проблем является реформирование системы федеральной исполнительной власти. Изменение политической ситуации в стране, формирование рынка, приватизация и рост частной формы собственности, произошедшие в постсоветский период, сделали неэффективной работу старой государственной системы власти и привели к необходимости ее реформирования.
Для советского периода было характерно тотальное управление объектами, прежде всего отраслями экономики. Административно-командный принцип построения системы исполнительной власти был оправдан как для государственной политической системы того времени, так и для вытекающих из нее условий хозяйствования.
После распада СССР, в 90-е годы, в изменившихся политических условиях реформы власти проводились ситуативно, без четкого плана и видения стратегии развития нашего государства. Происходили частые бессистемные изменения структуры исполнительных органов власти, иногда создававшихся под конкретных лиц. Возникали многочисленные пересечения и пробелы функций. Резко усилились расхождения между формальными и неформальными аспектами управления. Временами органы исполнительной власти, по сути, выходили за пределы свойственных им функций.
К 2004г. в Российской Федерации сформировалась система исполнительной власти, которая включала следующие виды органов: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные комиссии и федеральные надзоры.
Отнесение органов к тому или иному виду, за исключением надзоров, зачастую происходило не столько на основе четких критериев, сколько исходя из традиции, сложившейся в советский период, а также политического веса ведомства и его руководителя.
Во многих случаях определения функций, представленные в положениях о ФОИВ, были расплывчаты и недостаточно конкретны, а также не подкреплялись ссылками на механизмы реализации. Нередко наблюдалось дублирование и отсутствие симметрии в определении задач однородных органов. Эти недоработки снижали эффективность работы госаппарата и препятствовали изживанию отраслевого подхода, поскольку при недостаточно конкретном установлении полномочий (предписанных и разрешенных воздействий) функциональная специализация не могла быть последовательной. Кадровое и иное ресурсное обеспечение ФОИВ не увязывалось с реальным содержанием, объемом и структурой работы, что предопределяло неизбежность многочисленных громоздких согласований, размывающих ответственность конкретных ведомств, перегружающих аппарат Правительства и резко замедляющих подготовку и принятие решений, особенно имеющих неординарный характер. В своем ежегодном Послании Федеральному собранию в 2002 году В.В. Путин отметил: «:подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства». Другими словами, ведомство отвечало не за конкретные функции, а за состояние отрасли или иного объекта «в целом». При этом и само понятие «отрасль» зачастую интерпретировалась не как совокупность однородных видов деятельности, а как сеть разнородных организаций, объединенных по принципу ведомственной подчиненности.
В новых условиях рыночной экономики такая система стала не просто неэффективной, а неработающей. Новые рыночные субъекты обладают самостоятельностью, правом выбора и принятия решений. Для них важна среда и общие правила функционирования, зависящие, в том числе, от политики государств6а.
Назрела необходимость системного реформирования исполнительной власти, которая была призвана обеспечить наиболее эффективную реализацию полномочий, возложенных Конституцией и федеральными законами на Правительство Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» определены приоритетные направления административной реформы; а в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образована новая система и структура федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, государство, начав административную реформу, признало свою неэффективность в дореформенном виде. Теперь оно на всех уровнях должно перейти от патерналистской модели, когда именно государство бралось за все, и, соответственно, за все отвечало, к субсидиарному. Такое государство нового типа не занимается тем, что люди могут сделать самостоятельно. Власть выполняет только те функции, которые кроме нее никто не должен выполнять (оборона, и т.д.), либо те, которые никто не хочет выполнять, а потребность в этом есть.
Отказаться от старой, укоренившейся модели нелегко. В современной России для этого придется решить несколько серьезных задач: повысить результативность бюджетных расходов; разделить государственные функции, совмещение которых создает конфликт интересов (ни одна госструктура теперь не должна одновременно и определять политику, и выполнять ее, и контролировать); провести реструктуризацию бюджетного сектора (продать или изменить форму той собственности, которая не нужна непосредственно для выполнения функций органа власти: в собственности города может находиться здание больницы, но не торгового центра); внедрить технологии социального партнерства - взаимодействия с бизнесом и общественными организациями; обеспечить открытость власти; внедрить новые информационные технологии; провести реформу государственной службы, поскольку чиновники не имеют мотивации на эффективную работу, а заняты самосохранением на должностях.
О необходимости решать каждую из этих задач говорилось и раньше. Что же изменилось с началом нового витка административной реформы?
Названы и внедряются конкретные механизмы решения7.
В части реализации системных мер, направленных на совершенствование государственного управления, подготовлен и внесен в Правительство проект новой редакции Федерального закона «О лицензировании видов деятельности», упрощающий и унифицирующий процедуру лицензирования. Разработанный с учетом результатов проведенного Минэкономразвития в 2006-2008 гг. мониторинга влияния мер государственного регулирования на развитие предпринимательства, этот проект направлен на сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, введение бессрочного действия лицензии, электронного документооборота.
В рамках совершенствования механизмов аккредитации разработан и внесен в Правительство план мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации. Подготовлены предложения по сокращению единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и уточнению единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии. При этом перечень сертифицируемой продукции предлагается сократить вдвое. Также принято решение сформировать обобщенный перечень продукции, который будет использоваться разработчиками технических регламентов и станет базой для определения переговорной позиции России в процессе принятия технических регламентов Таможенного союза.
В целях установления административной ответственности за нарушение технических регламентов, разработан и внесен в Правительство проект соответствующих изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Разрабатывается проект федерального закона об уведомительном порядке начала предпринимательской деятельности
- В части совершенствования контрольно-надзорных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти Правительством утверждены и реализуются планы мероприятий в сферах сельского хозяйства, образования, здравоохранения, социального развития, санитарно-эпидемиологического благополучия и потребительского рынка, внешнеторговой деятельности.
- В части предоставления государственных услуг предлагается оптимизировать регистрацию актов гражданского состояния; регистрацию и технический осмотр транспортных средств; прием экзаменов на получение водительского удостоверения; регистрацию по месту жительства и месту пребывания; оформление, выдачу, замену и учет внутренних и заграничных паспортов гражданина Российской Федерации; выдачу специальных разрешений на международную автомобильную перевозку крупногабаритных и тяжеловесных грузов.
Важным направлением оптимизации государственных услуг является организация их предоставления по принципу «одного окна», в том числе на базе многофункциональных центров (МФЦ).
- В части доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления продолжаются мероприятия по организации предоставления государственных услуг в электронном виде с помощью Единого портала государственных и муниципальных услуг.
К настоящему времени в Сводном реестре и на Едином портале опубликованы сведения о 385 государственных услугах федеральных органов исполнительной власти и о 530 государственных услугах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Уже в апреле 2010 года у пользователей Единого портала, активировавших свой Личный кабинет, появилась возможность подачи заявлений на получение паспорта, заявлений в милицию, о библиографической и статистической информации, сведений о штрафах, о выдаче различных лицензий (на образовательную, медицинскую, фармацевтическую деятельность) - всего 46 услуг.
К настоящему времени на третий этап (обеспечение возможности для заявителей представлять документы в электронном виде) переведено 39 федеральных государственных услуг. До конца 2010 года планируется перевести на третий этап еще 29 услуг.
- Ключевой задачей в настоящее время является жесткий контроль за ходом реализации принятых решений. В связи с этим на заседании Комиссии принято решение рассматривать отчет о ходе выполнения Плана мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009-2010 году не реже одного раза в полгода на заседаниях Правительства Российской Федерации.
- В настоящее время в рамках Комиссии идет активная работа по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
В конце мая - начале июня 2010 были разработаны пять из шести проектов новых постановлений Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона № 83-ФЗ, в частности:
«О порядке создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений»;
«О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества»;
«О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения»;
«О порядке формирования государственного (муниципального) задания в отношении федеральных бюджетных учреждений и порядка финансового обеспечения выполнения этого задания»;