Конституционные полномочия президента РФ: содержание и механизм реализации.

Содержание
Введение
Глава 1. Понятие и классификация полномочий Президента
Глава 2. Полномочия Президента РФ как гаранта Конституции
Глава 3. Полномочия Президента как гаранта прав и свобод граждан
Глава 4. Полномочия Президента РФ по охране суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации
Глава 5. Механизм реализации функций Президента РФ
Заключение
Список использованных источников и литературы

Конституционные полномочия президента РФ: содержание и механизм реализации.

Глава 4. Полномочия Президента РФ по охране суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации
Выполнение главой государства конституционных требований статей 80, 82 по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, а также осуществлению полномочий федеральной государственной власти совместно с Правительством РФ на всей территории Федерации в соответствии с частью 4 статьи 78 также тесно связаны с выполнением им функции гаранта Конституции.
Под суверенитетом в науке конституционного права понимается «верховенство и независимость государственной власти внутри своей страны и по отношению к другим государствам»1. Таким образом, названная функция главы государства направлена, во-первых, на обеспечение верховенства государственной власти в нутрии страны, означающее отсутствие в стране конкурирующей власти, наличие единственной легитимности и высшей юридической силы законов; во-вторых, на обеспечение независимости государственной власти, подразумевающей исключительное право государственной власти принимать правовые акты и обеспечивать конституционный правопорядок, а также отсутствие зависимости государственных органов от кого бы то ни было как внутри, так и за пределами государства.
Первое из приведенных направлений функции Президента по охране суверенитета реализуется главным образом при помощи полномочий главы государства как гаранта Конституции; для реализации второго направления глава государства наделен следующими полномочиями.
Согласно части 2 статьи 87 Конституции глава государства в случае агрессии либо наличии ее непосредственной угрозы вводит путем издания соответствующего Указа военное положение с незамедлительным сообщением об этом палатам Федерального Собрания. Такой Указ подлежит в силу пункта «б» части 1 статьи 102 Конституции утверждению Советом Федерации. Не утвержденный в установленном порядке Указ прекращает действие со следующего дня после принятия решения Советом Федерации, о чем население РФ или соответствующих местностей незамедлительно оповещается.
Общепризнанные принципы и нормы международного права понимают под агрессией «применение вооруженной силы иностранным государством или группой государств против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации». В качестве актов агрессии следует рассматривать в том числе: вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства на территорию РФ, любая военная оккупация, аннексия территории РФ или ее части с применением вооруженной силы; бомбардировка территории РФ или применение любого оружия; блокада портов или берегов РФ и так далее. Угрозой агрессии признаются действия иностранного государства или группы государств, совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права, и непосредственно указывающие на подготовку акта агрессии против РФ1.
Военное положение, вводимое главой государства, представляет собой особый правовой режим жизнедеятельности государства и общества, предусматривающий наделение органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых органов государственного управления военного времени, военных властей «правами по реализации функций, обеспечивающих выполнение должностными лицами и гражданами возложенных на них обязанностей»2. Содержание режима военного положения, перечень мероприятий, проводимых в условиях этого режима, а также полномочия органов власти по его обеспечению регулируются ФКЗ «О военном положении».
Статья 88 Конституции наделяет Президента полномочием по введению чрезвычайного положения, в порядке, аналогичном введению военного положения. Обстоятельства введения чрезвычайного положения предусмотрены статьей 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении», к числу которых относятся: «попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ»1. В 90-е годы чрезвычайное положение неоднократно вводилось на территориях республики Северная Осетия и Ингушской республики. Совет Федерации, как правило, утверждал соответствующие указы Президента. Исключение составил Указ Президента от 4 февраля 1995 г. «О введении чрезвычайного положения на части территории Республики Северная Осетия и Ингушской Республики», впоследствии признанный Президентом утратившим силу2.
При рассмотрении полномочий Президента, направленных на охрану суверенитета РФ необходимо отметить позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в пункте 4 Постановления от 31 июля 1995 года № 10-П, согласно которой «из Конституции РФ не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного правопорядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлена исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения». Конституционный Суд РФ подчеркнул, что Конституция РФ определяет положение о том, что Президент РФ действует в установленном Конституцией порядке. «Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83-89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.»1.Таким образом, Конституционный Суд РФ в очередной раз пошел по пути расширительного толкования основного закона. Стоит отметить, что с приведенной позицией Конституционного суда не согласились ряд судей Конституционного Суда РФ. Так, Н.Н. Витрук в своем особом мнении указал, что «признание полномочий Президента Российской Федерации, не перечисленных в статьях 83-90 Конституции означает введение в конституционную практику России» института «скрытых (подразумеваемых)» полномочий Президента, что в «условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства»2.
На осуществление функции Президента по охране суверенитета направлены и его полномочия как верховного главнокомандующего, закрепленные как Конституцией, так и рядом законов.
В соответствии со статьями 83, пунктами «ж», «з», «л» статьи 83, пунктом «б» статьи 89 Конституции глава государства формирует и возглавляет Совет Безопасности, утверждает военную доктрину, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, присваивает высшие воинские звания.
Приведенные полномочия получают дальнейшее закрепление и развитие в ФЗ «Об обороне», статья 4 которого определяет полномочия Президента в области обороны. В соответствии с указанным законом глава государства определяет основные направления военной политики, ведет переговоры и подписывает международные договоры о совместной обороне, коллективной безопасности, сокращении и ограничении вооруженных сил и вооружений, об участии Вооруженных Сил РФ в операциях по поддержанию мира и международной безопасности. Кроме того, Президент РФ осуществляет руководство Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами; в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии, возникновения вооруженных конфликтов объявляет общую и частичную мобилизацию; принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по предназначению. К полномочиям главы государства отнесено утверждение структуры и состава Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований, штатной численности; принятие решений относительно дислокации и передислокации Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований от соединения и выше. В пределах своих полномочий Верховный Главнокомандующий издает приказы и директивы, обязательные для исполнения Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями1.
Изложенное позволяет сделать вывод о значительном объеме полномочий главы государства при осуществлении возложенных на него функций. Рассмотренные конституционные полномочия получают дальнейшее закрепление и развитие в нескольких десятках федеральных законов. Расширительное толкование Конституционным Судом РФ в ряде случаев положений Конституции позволяет сделать вывод о наличии у Президента РФ так называемых скрытых полномочий, например, издание указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. В литературе встречается сравнение объема полномочий главы российского государства с «гигантским айсбергом», «где конституционные прерогативы – лишь небольшая видимая вершина, остальной же массив – скрытая подводная часть, которая имеет не вполне известные нам очертания и размеры, неумолимо растет, и как следствие, начинает представлять опасность для всего, что его окружает»1. Представляется, что для разрешения указанной проблемы необходимы разработка и принятие Федерального конституционного закона «О Президенте РФ», раскрывающего его конституционные и иные полномочия. Для реализации этого предложения необходимо внесение в Конституцию РФ поправки, предусматривающей обязательность принятия такого закона.
Глава 5. Механизм реализации функций Президента РФ
Для определения порядка реализации права законодательной инициативы Президента и его участия в законотворческом процессе при принятии федеральных законов Указом Президента от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе (с изменениями и дополнениями). В названном Положении определены задачи Администрации Президента, ее структурных подразделений, задачи полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания по разработке проектов законов, предполагаемых Президентом к внесению в Государственную Думу, по представлению законопроектов на заседаниях палат; по обоснованию позиции Президента при отклонении им федеральных законов; по обоснованию кандидатур, вносимых Президентом на соответствующие, предусмотренные Конституцией должности, и проч.
Президент назначает также своего полномочного представителя в Конституционном Суде Российской Федерации, Положение об обеспечении деятельности которого утверждено Указом от 31 декабря 1996 г.1
В обеспечении Президентом осуществления его полномочий на всей территории Российской Федерации ответственная роль принадлежит полномочным представителям Президента в федеральных округах.
Институт полномочных представителей за все время функционирования в России Президента претерпел определенные изменения. Первоначально была учреждена должность полномочного представителя в субъекте Российской Федерации. Затем она была преобразована в полномочного представителя в регионе (охватывающем несколько субъектов). Указом Президента от 13 мая 2000 г. было произведено изменение и учрежден институт полномочного представителя Президента в федеральном округе2. Этим Указом было утверждено Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе.
Необходимость указанного преобразования была вызвана потребностями создания лучших условий для реализации Президентом своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и контроля за исполнением их решений.
Образовано семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.
Полномочный представитель назначается и освобождается Президентом, ему подчинен. По своему статусу представитель является должностным лицом, представляющим Президента в федеральном округе, обеспечивающим в нем его полномочия. Полномочный представитель и его заместители - федеральные государственные служащие, входят в состав Администрации Президента. Заместители назначаются и освобождаются Руководителем Администрации.
В задачи полномочного представителя входят организация в федеральном округе работы по реализации органами государственной власти контроля за исполнением решений федеральных органов; представление Президенту регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе.
Полномочный представитель координирует деятельность федеральных органов в округе; организует их взаимодействие с органами субъектов Федерации; анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов; осуществляет контроль за исполнением федеральных законов; согласовывает назначение кандидатов на должности, входящие в компетенцию Президента.
Властными, административными полномочиями представитель не наделен. Однако он имеет право запрашивать и получать необходимые ему документы, организовывать проверки исполнения указов и распоряжений Президента, ход реализации федеральных программ; имеет право беспрепятственного доступа в любые организации в федеральном округе.
Организационное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляется Администрацией Президента. Руководитель Администрации осуществляет оперативное руководство деятельностью полномочных представителей.
Для выполнения своих полномочий Президент формирует Администрацию Президента Российской Федерации, что закреплено на конституционном уровне (п. "и" ст. 83).
Администрация по своему правовому статусу является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента.
Для обеспечения деятельности Президента Администрация создает все необходимые организационные, информационные, консультативно-правовые, материально-технические и другие условия, без которых невозможны осуществление полномочий главы государства, связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Положение об Администрации Президента Российской Федерации определяет основные задачи и функции всех входящих в состав Администрации структурных подразделений.
В состав Администрации входят Руководитель Администрации, его заместители, иные должностные лица, а также самостоятельные подразделения. В числе последних четыре главных управления, аппарат Совета Безопасности, Секретариат Руководителя Администрации; 13 Управлений, Канцелярия Президента, референтура Президента (на правах управления); аппараты полномочных представителей Президента в федеральных округах.
Руководитель Администрации имеет 10 заместителей, в том числе двух первых. В состав Администрации входят также следующие должностные лица: полномочные представители Президента в Совете Федерации, Государственной Думе, в Конституционном Суде; пресс-секретарь Президента; руководитель протокола Президента, заведующий Канцелярией Президента; помощники Президента; его советники; старший референт.
Указами Президента утверждаются Положения о подчиненных ему непосредственно самостоятельных подразделениях Администрации Президента (Положение об Управлении протокола Президента; Положение о Канцелярии Президента; Положение о службе безопасности Президента и др.).
Указом от 27 октября 2000 г. было утверждено Положение о Референтуре Президента Российской Федерации.
Президент для реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность. Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Акты Президента Российской Федерации не должны противоречить ее Конституции и федеральным законам (ст. 90). Это означает, что названные акты являются подзаконными. Однако как таковые они имеют определенные особенности:
1) сама формула "не должны противоречить Конституции и федеральным законам" отличается от той, которая устанавливает подзаконность актов Правительства. В соответствии со ст. 115 постановления Правительства издаются "на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации";
2) в отношении указов Президента в Конституции не предусмотрена их отмена. Соответствие нормативных указов Конституции может быть установлено только Конституционным Судом в порядке конституционного судопроизводства. В случае признания Судом указа (или его отдельных положений) не соответствующим Конституции РФ Указ (или его отдельное положение) утрачивает юридическую силу. Ненормативные акты Президента могут быть оспорены в Верховном Суде РФ, рассматривавшем гражданские дела по первой инстанции;
3) указы Президента могут восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что: 1) отсутствует соответствующий федеральный закон по данному предмету регулирования; 2) такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам; 3) их действие во времени ограничено периодом до принятия соответствующих актов законодателем. Данный вывод вытекает из Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и подтвержден в одном из последующих постановлений Конституционного Суда.
Примерами указов такого рода являются Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. "О реализации конституционных прав граждан на землю", который ограничен сроком действия до принятия Земельного кодекса; Указ "О тексте Государственного гимна"1.
Издание указов и распоряжений - основная форма, посредством которой реализуются конституционные полномочия Президента. Эти акты могут быть как нормативными, так и ненормативными. Только нормативные акты Президента могут быть оспорены в Конституционном Суде.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции указами Президента осуществляется включение в ст. 65 Конституции новых наименований субъектов Российской Федерации.
Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или содержащих сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование в "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации и Собрании актов Президента и Правительства РФ. Порядок этого опубликования определяется Указом Президента от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"2 с последующими изменениями.
Заключение
Актуальность изучения полномочия Президента обусловлена его особым конституционным положением в системе государственной власти. При рассмотрении понятия «полномочия Президента» сделан вывод о том, что указанная правовая категория является неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса главы государства, его неотъемлемым свойством, присущим любому государственному органу. Совокупность властных полномочий Президента образует его компетенцию наряду с предметами ведения, представляющими собой юридически-определенные сферы и объекты воздействия.