Концепция государственного и муниципального управления в работах американских федералистов.

Содержание

Введение
1.Сущность и черты современного федерализма
2. Концепция государственного и муниципального управления в рамках американских федералистов
2.1. Американские параметры федерализма
2.2. Основные черты эволюции американского федерализма
3. Экономические основы американского федерализма
Заключение
Список использованной литературы

Концепция государственного и муниципального управления в работах американских федералистов.

К исключительному ведению союза были отнесены: регулирование междуштатной и внешней торговли, установление налогов и сборов, чеканка монеты и определение ее стоимости, установление мер и весов, учреждение федеральных органов власти, набор и содержание армии и военно-морского флота, ведение внешних сношений, организация почтовых служб, регламентация авторского права и вопросов натурализации, управление территориальными владениями США.
Следует особо отметить, что в условиях всемерного и ускоренного развития процесса глобализации мирохозяйственных связей и в эпоху качественного совершенствования новейших технологий вопросы федерализма, независимости или подчиненности одного уровня власти другому ни в коей мере не ставятся и открыто не выдвигаются в центр общенациональных приоритетов США. В связи с этим американские исследователи в самое последнее время прямо отмечают, что "федерализм крайне редко, если когда-либо вообще в обозримом прошлом, выдвигался непосредственно в разряд ключевых вопросов общенациональной выборной кампании и президентские выборы 2000 г. не стали исключением".
Однако это совсем не свидетельствует об утверждении некоей закостенелости или застойных явлений в федерации США. Скорее наоборот (и это одна из основных особенностей американской модели федерализма), в искусно завуалированной форме проблема федеративного устройства не только неизменно присутствует в политической повестке дня, но ее составляющие постоянно учитываются и самым серьезным образом рассматриваются при принятии не только важнейших, но и сравнительно менее значимых социально-экономических решений. Тем самым, сегодняшняя роль "вертикального", т.е. федеративного разделения власти в США на центральные, штатные и местные органы управления выходит далеко за рамки несколько упрощенных или поверхностных представлений о них как о сугубо административно-территориальных единицах государства, послушно и даже несколько пассивно "следующих в фарватере" любых решений федерального госаппарата Вашингтона.
Следует особо подчеркнуть тот факт, что последние несколько лет в США проходят под знаком неоспоримой и повышенной активизации деятельности в сфере федеративного строительства и межправительственных отношений властей различного уровня, начиная с федерального и кончая муниципальным. Обращаясь к данному феномену, ряд американских исследователей вполне обоснованно отмечают, что на текущий момент вопросы федеративного развития и межправительственных отношений в стране "занимают крайне важное место", хотя по некоторой сложившейся традиции они так пока еще и не смогли "трансформироваться в риторику предвыборной президентской кампании или оказаться в самом фокусе общественного внимания".
Развитие современной федеративной государственности в ее американском измерении можно и следует подразделить на два основных направления - глобальное и частное. Первое из них распространяется на фундаментальные, качественные и долгосрочные во временном измерении тенденции эволюции как в организационно-структурном построении федерации, так и в самом характере функционирования совокупного процесса федеративного государственного обновления и переустройства США. Тогда как другое охватывает весь широкий спектр общественно-экономической и политической жизнедеятельности в масштабах федерации в их конкретном проявлении. При этом анализу подвергается деятельность того или иного уровня власти или их взаимодействие в отдельно взятой сфере в данный исторический момент с упором на знаковые моменты и тенденции развития.
Глобальное направление эволюции современного американского федерализма прежде всего связано с его собственно внутренним содержанием развития, а именно с так называемым процессом "возрождения штатов". Период "оголтелой", последовательной централизации в американской федерации резко замедлился, а с конца 70-х гг. прошлого века вообще пошел на убыль.
Роль штатов и местных органов власти, пользующихся традиционно более высоким доверием у большинства американцев по сравнению с Вашингтоном, стала постепенно возрастать и расширяться, если не в абсолютном, то в относительном масштабе. Возрастание в экономике роли высокотехнологичных отраслей производства и современных информационных технологий лишь укрепило и ускорило данный процесс. За последние 20-25 лет он заметно стабилизировался и приобрел устойчивую тенденцию. В финансовом отношении он опирался на относительно более высокие темпы роста доходов на уровне штатов по сравнению с федеральным уровнем. Сюда же в значительной мере переместился и центр реформаторских идей и нововведений в области управления. В целом устойчивость процесса "возрождения штатов" связана с такими тенденциями, как совершенствование структуры управления в штатах и на местах, существенное улучшение конституционного законодательства в штатах, рост до недавнего времени дефицита федерального бюджета, а с ним и общее разочарование американцев в федеральных институтах власти и рост надежд, связанный с решением своих проблем на уровне штатов. В этой связи многие американские наблюдатели дискутируют о наступлении эры "нового федеративного порядка" и прямо отмечают "несомненное перераспределение полномочий в пользу штатов".
К глобальному направлению явно тяготеет и другая важная составляющая современного американского федерализма, которая носит ярко выраженный стратегический и геополитический характер. Экономическое противоборство США с такими мощными соперниками, как страны Западной Европы, Япония, государства АТР, привело в начале 90-х гг. к созданию под эгидой Америки зоны свободной торговли сначала с Канадой, а потом по оси Канада-США-Мексика. Планируется и дальнейшее расширение данного экономического союза в западном полушарии. В любой момент объективные законы интеграции и собственные интересы США делают вполне реальной перспективу возникновения на существующей экономической основе уже политического объединения ряда стран конфедеративного или федеративного толка.
Частное направление в развитии американского федерализма наших дней в его взаимодействии с экономикой страны представлено достаточно объемно и весомо. При этом следует различать дальнейшее углубление процессов, уже ставших в значительной степени традиционными, и появление совсем новых аспектов и направлений эволюции в поступательном переустройстве и совершенствовании федеративного механизма США.
К так называемым "традиционным" процессам американской современной федеративной действительности относится целая группа вопросов, среди которых своим особым, нетрадиционным положением для единого федеративного государства выделяется такое направление как расширение самостоятельной международной деятельности американских штатов. Оно характеризуется широким и возрастающим участием субъектов американской федерации в осуществлении разнообразных международных связей и контактов. В зарубежной литературе подобная деятельность уже получила специальное название "парадипломатии" или "субнациональной дипломатии", а в отечественной литературе ей соответствует термин "территориально-субъектная дипломатия"5.
Но если для таких развитых федераций как Германия, Канада, Швейцария подобный феномен имеет определенные исторические корни, то для США выход штатов на международную арену представляет собой относительно новое явление, начавшее бурно развиваться только в 60-е гг. прошлого столетия. Столкнувшись с глобализацией многих процессов общественного развития во всемирном масштабе, и в первую очередь с глобализацией мирохозяйственных связей, ожесточенной конкурентной борьбой с другими странами за рынки сбыта продукции и сферы приложения капиталов, с качественным усложнением функционирования государственных структур, правящие круги США стали все более активно использовать (или точнее формулируя закрывать глаза на деятельность и даже допускать) субъектов федерации как относительно самостоятельный, независимый и дополнительный канал своей политики, в частности, международной.
В основе данного процесса лежит высокая степень вовлеченности США в мировую систему хозяйственных связей, а в условиях современной глобализации и под напором поистине революционных сдвигов в информационных технологиях почти все американские штаты и даже некоторые муниципальные образования полагают крайне необходимым свое прямое участие в сфере внешних сношений в качестве полновесной гарантии эффективной защиты своих конкретных локальных интересов, в первую очередь в экономической области. Достаточно упомянуть, что в настоящее время совокупный объем экспорта и импорта США превышает четверть всего ВВП страны. Только с мировым хозяйственным процессом непосредственно связано более 18 млн. рабочих мест в экономике государства, из которых 12 млн. напрямую связано с производством экспортной продукции, один млн. занят в сфере международного туризма, а еще не менее пяти млн. работают в компаниях, контролируемых иностранным капиталом. Так как весомая доля государственных доходов штатов и муниципалитетов напрямую зависит от состояния деловой активности на местах, их власти "полагают неизбежным свое прямое участие не только в национальных, но и в международных делах"6.
Рост самостоятельной международной активности американских штатов впечатляет. В 1970 г. только четыре штата США располагало агентствами за рубежом, в 1985 г. уже 29 штатов имели 55 своих зарубежных представительств за границей на постоянной основе, а в настоящее время 42 штата и Пуэрто-Рико располагают разветвленной сетью в 180 международных агентств и миссий, разбросанных почти по 30 странам всего мира.
Только официально правительства штатов ежегодно ассигнуют на свои различные международные программы и мероприятия более 100 млн. долларов, сопровождая их многочисленными грантами, субсидиями, прямыми налоговыми послаблениями для иностранных компаний-инвесторов на десятки млрд. долларов. В качестве примера стоит привести штат Калифорнию, который с населением 34 млн. человек и приближающимся к ежегодной отметке в 100 млрд. долларов правительственным бюджетом, имеет 12 зарубежных представительств и принимает участие в многочисленных торговых ярмарках и экономических миссиях. Штат Огайо располагает семью представительствами за границей и совместно с рядом штатов, примыкающих к Великим озерам, курирует работу еще трех агентств в странах Латинской Америки.
Следует особо отметить, что международная деятельность американских штатов в эпоху бурного развития информационных технологий и глобализации, наряду с положительными моментами, таит и несет в себе несомненные трудности и проблемы для федеративной системы. Так, время от времени отдельные штаты предпринимают односторонние попытки ввести те или иные меры, которые вступают в противоречие с единым общенациональным внешнеэкономическим курсом страны. Во-вторых, их деятельность приводит к неизбежному распылению и повышенному расходу денежных средств в масштабах страны в конкурентной борьбе за привлечение к себе выгодного инвестора. В-третьих, стремление субъектов федерации полагаться зачастую лишь исключительно на собственные силы и возможности препятствует налаживанию возможной и должной координации усилий в масштабах всей федерации. В-четвертых, противоречия между штатами обусловливают отсутствие и усугубляют объективные трудности в деле создания отлаженного механизма межправительственного сотрудничества между субъектами федерации и Вашингтоном в условиях нарастания процесса глобализации и развития индустрии высоких технологий. И, наконец, в-пятых, штаты могут выделять на ведение собственной международной деятельности лишь сравнительно скромные объемы финансовых средств. Американские эксперты отмечают в связи с этим, что бюджет на ведение международной деятельности одной только канадской провинции Квебек превышает совокупный показатель всех 50 штатов США.
Наряду с международной деятельностью штатов к частному направлению в развитии современного американского федерализма безусловно следует отнести также и такие традиционные, жизненно важные для полномасштабного общественно-экономического развития страны вопросы как социальное обеспечение, здравоохранение, образование, охрана окружающей среды и некоторые др. Они постоянно присутствовали и продолжают оставаться в повестке дня актуальных проблем американского федерализма.
Вместе с тем, следует обратить самое пристальное внимание на то, что по данным журнала "Публиус" "в 1999-2000 гг. в развитии американского федерализма доминировали проблемы глобализации и высоких технологий, которые потеснили такие более традиционные и привычные вопросы как социальное обеспечение, образование, здравоохранение и транспорт". Такая "смена декораций" послужила толчком и очевидным сигналом для правящих эшелонов власти в пользу серьезного начала и даже назревшей необходимости всеобъемлющего, фундаментального переосмысления самих концептуальных основ современного и будущего в развитии американского федерализма.
Попытки в данном направлении инициировались не раз и уже не одно десятилетие. Еще в 1980-е гг. губернаторы штатов впервые выдвинули предложение о широком реструктурировании и перераспределении полномочий и функций управления между различными уровнями власти в федерации в целях достижения более эффективной системы управления в соответствии с меняющимися условиями общественной и хозяйственной жизни. Позднее в 1995-1996 гг. на совместных конференциях представителей штатов и местных органов власти по проблемам федерализма данный вопрос не получил развития и адекватного освещения в общенациональном масштабе.
Наконец, впервые со дня образования в далеком 1908 г. Национальной ассоциации губернаторов (НАГ) в феврале 2000 г. состоялись совместные официальные встреча и заседание ее членов с членами Сената США. Вопросы современной глобализации и развития экономики высоких технологий оказались в центре внимания участников дискуссии в качестве ведущего направления текущей эволюции общества и его управления на всех уровнях - федеральном, местном и на уровне штатов. Председатель НАГ губернатор штата Юта М.Ливитт особо отметил быстроту происходящих перемен, которая крайне необычна для сферы государственного управления: "Более двухсот лет штаты и национальное правительство исповедовали практику медленного, постепенного разделения полномочий и сфер юрисдикции, как вдруг мы очутились в мире, где время меняется темпами Интернета, т.е. изменения происходят в течении недель, а не лет"7.
Прошедшая конференция как бы знаменовала собой наступление качественно иного этапа в поступательном развитии современного американского федерализма. Его своеобразной "визитной карточкой" стали, с одной стороны, целый ряд инициатив и шагов в области федеративных отношений в стране, непосредственно связанных с процессом текущей глобализации и развитием индустрии высоких технологий, а с другой, фундаментальные подвижки и трансформация в традиционных вопросах федеративных отношений.
3. Экономические основы американского федерализма
При определении контуров федеративного устройства авторы Конституции США 1787 г. фактически выделили следующие пять блоков вопросов: организация федеральных органов власти, предметы ведения федерации; ограничения компетенции федеральных органов и органов власти штатов; гарантии прав штатов; гарантии целостности федерации. Особо тщательно авторы Конституции 1787 г. подходили к вопросу о формулировке тех конституционных норм, которые оказывали воздействие на экономическое устройство федерации. Едва ли не большая часть дебатов на Филадельфийском конвенте была посвящена именно этим вопросам. Они же стали основным стержнем очерков А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея, получивших название "Федералист" и ставших идеологической платформой построения новой государственности США8.
В одном из очерков "Федералиста" А.Гамильтон пророчески писал: "Только время обеспечит вызревание и совершенство столь сложной системы, сможет ликвидировать разнобой всех ее частей, приспособить их друг к другу в гармоничном и соразмерном ЦЕЛОМ" ("Федералист", No. 82).
В целом, развитие американской федерации до середины XIX в. было противоречивым. На разных этапах попеременно господствующими становились идеи как суверенитета штатов, так и верховенства федеральной власти. И только в ходе Гражданской войны 1861 - 1865 гг. была поставлена точка в этой борьбе. Ее итогом стала не только ликвидация рабства, но и окончательное подтверждение единства и верховенства федерации. Как подчеркнул Верховный суд в решении по делу "Техас против Вайта" (1868 г.), "Конституция во всех своих положениях исходит из принципа нерасторжимости союза, состоящего из штатов, лишенных права расторгнуть союз".
В последней трети XIX в. господствующими стали идеи свободы предпринимательства и неприкосновенности частной собственности. Они требовали всемерного ограничения роли государства во имя экономического роста и процветания. Эти идеи были не только поддержаны, но и всемерно развиты Верховным судом США. Так, в решении по дел\ Плесе и против Ферпоссона (1896 г.) Верховный суд США следующим образом обозначил свои приоритеты: "Следует помнить, что из трех основополагающих принципов, на которых держится государство и во имя которых существует правительство, - защита жизни, свободы и собственности - главным является защита собственности".
Перелом в конституционном развитии наступил только в начале 1930-х годов в результате Великой депрессии, которая угрожала не только полным крахом американской экономики, но и развалом страны. С первых дней пребывания у власти Ф.Д.Рузвельт предпринимает ряд четких и стремительных действий в рамках "Нового курса". Они позволили не только снизить уровень безработицы, остроту многих социальных проблем, но и решить множество задач по развитию и совершенствованию инфраструктуры общего экономического пространства. Во многом это стало возможным в результате признания и правового закрепления активной роли государства в регулировании социально-экономических отношений.
Новый конституционный порядок характеризовался усилением федерации и падением экономической роли отдельных штатов. Еще более он утвердился в ходе Второй мировой войны, которая требовала максимальной концентрации ресурсов страны и активной роли федерального правительства.
В послевоенные годы был сохранен основной вектор развития американской федерации на укрепление ее экономических основ. Роль федерации становится все более значимой практически во всех сферах общественной жизни. Федеральные законы регулируют основные вопросы промышленного производства, кредитно-денежной политики, социальной сферы. Федеральные ведомства осуществляют жесткий контроль за их исполнением. Но вместе с тем сохраняют свое действие и те сдержки и противовесы, которые были заложены конституционными принципами федерализма и разделения властей.
Средством регулирования общего экономического пространства стали конституционные нормы о праве федерации регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с племенами индейцев; устанавливать единую систему денежного обращения; вводить единообразные налоги на всей территории Соединенных Штатов (раздел 8 ст. 1).
Конституционная норма о праве Конгресса США регулировать торговлю между отдельными штатами, как отмечал профессор А.А.Мишин, стала "главным источником постоянно растущих регулятивных полномочий". Практически с первых лет существования США Верховный суд стремился вложить в текст этой нормы самый широкий контекст.