Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления.

Содержание:
Введение
1. Плательщики экологических платежей
2. Основные принципы государственной политики в области обращения с отходами
3. Порядок осуществления государственного контроля
за деятельностью в области обращения с отходами
Заключение
Список использованных источников

Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления.

Принцип научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества. При формулировке данного принципа законодатель учел рекомендации Международной конференции ООН по охране окружающей среды и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Идее устойчивого развития часто придают сугубо экологическое содержание, что не совсем корректно. В действительности устойчивое развитие и благоприятная окружающая среда - далеко не одно и то же. Устойчивое развитие как определенный общественный идеал обладает ярко выраженным системным, интегративным характером. Экологическая составляющая при этом выходит на первый план потому, что именно в концепции устойчивого развития впервые было уделено должное внимание проблеме взаимодействиячеловека с природой.
Устойчивое развитие предполагает слаженный, синхронный и согласованный прогресс всех областей социальной жизни. Ни одно из направлений развития не должно идти в ущерб другим направлениям. В течение долгого времени эта истина осознавалась явно недостаточно, вследствие чего наступила резкая дисгармония отдельных сфер общественного развития, когда технический прогресс вырвался далеко вперед, обогнав культурную и социальную динамику и полностью игнорируя естественные природные факторы11.
Устойчивое развитие вовсе не означает, что теперь необходимо бросить все силы на защиту окружающей среды, жертвуя ради этого всеми техническими и экономическими достижениями. Напротив, следует искать такие пути дальнейшего развития общества, при котором удалось бы достичь одинаковых успехов во всех этих областях, более того, чтобы они поддерживали и взаимно стимулировали друг друга. Поэтому данный принцип и говорит об оптимальном сочетании экологических, экономических и социальных интересов, а также интересов человека, общества и государства.
Принцип использования новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий. Данный принцип требует не только соблюдать существующие нормативы и иные экологические требования, но и нечто большее - постоянно стремиться к уменьшению отрицательного антропогенного воздействия на окружающую среду. Иными словами, если существует возможность усовершенствовать ту или иную деятельность в сторону снижения ее воздействия на окружающую среду, такая возможность должна быть использована.
Упомянутые в данном принципе термины "малоотходные и безотходные технологии" являются частным случаем "наилучшей существующей технологии", упоминаемой ст. 1 Закона об охране окружающей среды. Под таковой понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Ссылка на социально-экономические факторы означает, что наилучшая существующая технология должна быть оптимальной не только с точки зрения экологии, но и в смысле ее экономической целесообразности и практической осуществимости, в противном случае такая технология не сможет быть внедрена и не проявит своих полезных качеств.
Принцип комплексной переработки материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов. Данный принцип предполагает увеличение использования в предпринимательской деятельности малоотходных и безотходных технологий, а также наличие мер государственной поддержки в виде налоговых и иных льгот соответствующим субъектам.
Принцип использования методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот. Полный перечень таких методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды указан в ст. 14 Закона об охране окружающей среды. В их числе следует, в частности, выделить: разработку федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации; разработку и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде; установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду; проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации; поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде и т.д.
Принцип доступа в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами является частным проявлением права на экологическую информацию в целом.
Право на достоверную информацию об окружающей среде закреплено в ст. 42 Конституции РФ. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Это служит достаточным правовым основанием для того, чтобы любой гражданин мог затребовать и получить от органов публичной власти имеющиеся у них данные о воздействии на состояние окружающей среды размещенных отходов производства и потребления, поскольку эти сведения самым прямым образом затрагивают одно из конституционных прав человека - право на благоприятную окружающую среду. Исключением являются сведения, составляющие государственную тайну. Однако сама практика массового засекречивания материалов о состоянии окружающей среды должна быть признана нарушением конституционных прав человека и принципов экологического права12.
Принцип участия в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами. Такое сотрудничество осуществляется в форме реализации совместных проектов, направленных на охрану конкретных территорий или природных объектов; в форме финансовой поддержки тех или иных природоохранных мероприятий из-за рубежа; в форме совместных экологических исследований и обмена результатами научных изысканий в сфере охраны окружающей среды и т.п.
Важнейшей правовой формой международного сотрудничества является заключение двусторонних и многосторонних международных договоров в области охраны окружающей среды, а также участие Российской Федерации в деятельности международных экологических организаций. Проявлением такого сотрудничества является подписание и ратификация Россией Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.) или участие Российской Федерации в разработке Модельного закона "Об отходах производства и потребления" (принят на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 31 октября 2007 г.).
3. Порядок осуществления государственного контроля
за деятельностью в области обращения с отходами
В соответствии со статьей 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" государственный экологический контроль осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Наиболее предпочтительным и эффективным является комплексный экологический контроль. Однако, учитывая действующую систему федеральных органов исполнительной власти и тему настоящего исследования, рассмотрим порядок проведения государственного контроля на примере контроля за деятельностью в области обращения с отходами.
Согласно статье 2 Закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" мероприятие по контролю - это совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю. Таким образом, мероприятие по контролю в области охраны окружающей среды - это, в сущности, проверка соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований экологического законодательства. Не следует путать экологический контроль и экологический аудит (данное определение подходит и к аудиторской проверке). В соответствии со статьей 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" экологический аудит - это независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности. При этом согласно статье 1 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности"13 аудит представляет собой предпринимательскую деятельность и не подменяет государственный контроль, осуществляемый уполномоченными органами государственной власти.
Мероприятие по контролю проводится по месту фактического расположения проверяемого объекта (в часы работы данного объекта). Оно может проводиться как с уведомлением (письменным или устным), так и без предварительного уведомления лиц, в отношении которых проводится проверка. Однако государственные инспекторы не вправе осуществлять плановые проверки в случае отсутствия руководителей проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей (их законных представителей). Продолжительность мероприятия по контролю должна соответствовать его целям. О проведении каждого мероприятия по контролю издается распоряжение руководителя органа государственного экологического контроля.
Распоряжение (приказ) о проведении мероприятия по контролю либо его заверенная печатью копия предъявляется инспектором руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю (их законным представителям) одновременно со служебным удостоверением.
В период проведения контрольного мероприятия инспектор проверяет выполнение всех обязательных экологических, санитарно-эпидемиологических и иных требований в области обращения с отходами, в том числе требований по:
- ведению первичного учета отходов и предоставлению ежегодной статистической отчетности в области обращения с отходами (по форме государственного статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления");
- организации юридическими лицами текущего производственного контроля в области обращения с отходами (исходя из части 2 статьи 26 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", порядок осуществления производственного контроля должен быть согласован с Ростехнадзором или с органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с их компетенцией);
- установлению классов опасности отходов для окружающей среды (в 2001 году была разработана и внедрена новая система оценки опасности отходов - Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 15 июня 2001 г. N 511 "Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды"14 было установлено 5 классов опасности отходов.
- разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (они разрабатываются один раз в пять лет и утверждаются в территориальных органах Ростехнадзора; на основании этих документов в дальнейшем производится расчет платежей);
- паспортизации опасных отходов (паспорта опасных отходов составляются и утверждаются юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по согласованию с территориальными органами Ростехнадзора на основании данных о составе и свойствах опасных отходов, оценки их опасности15; порядок паспортизации определен в Постановлении Правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 818 "О порядке ведения Государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов"; форма паспорта опасного отхода заполняется отдельно на каждый вид отходов);
- получению всех необходимых разрешительных документов (лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов, разрешения на размещение отходов и других);
- профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с опасными отходами;
- внедрению малоотходных технологий, технологических процессов использования и обезвреживания отходов.
Следует отметить, что государственный инспектор в области охраны окружающей среды должен проверять выполнение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, предусмотренных не только федеральным, но и региональным законодательством в области обращения с отходами.
Помимо вышеперечисленного, при проведении мероприятия по контролю инспектор должен осуществлять: анализ существующих производств с целью выявления возможностей и способов уменьшения количества и степени опасности образующихся отходов; определение массы размещаемых отходов в соответствии с выданными разрешениями; оценку эффективности и безопасности для окружающей среды и здоровья населения эксплуатации объектов для размещения отходов; анализ информации о процессах, происходящих в местах размещения отходов; проверку выполнения условий лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов.
В случае выявления в результате проверки нарушений обязательных требований (например, требований пожарной безопасности в области обращения с отходами) инспектор выдает предписание об их устранении, в котором указываются выявленные нарушения, меры по их устранению и срок, в течение которого нарушения должны быть устранены. Предписание также составляется в двух экземплярах и подписывается государственным инспектором и руководителем юридического лица или индивидуальным предпринимателем (их представителями). По истечении срока, установленного для устранения нарушений, соответствующим инспектором проводится внеплановое мероприятие по государственному экологическому контролю. Если для устранения выявленных нарушений экологического законодательства в предписании установлены различные сроки, проверка выполнения предписания осуществляется отдельно по каждому пункту предписания на следующий день после даты, указанной в предписании.
Учитывая изложенное, очевидно, что для осуществления государственного контроля необходимо составление большого количества документов. В целях повышения эффективности экологического контроля на федеральном уровне следует утвердить:
а) порядок осуществления государственного экологического контроля (с учетом специфики проведения контроля в области охраны и использования различных компонентов природной среды, а также в области обращения с отходами);
б) типовые формы документов, необходимых для осуществления государственного экологического контроля (в том числе формы распоряжения о проведении мероприятия по государственному экологическому контролю, акта проверки соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды, журнала учета мероприятий по контролю, предписания об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и других документов в соответствии с законодательством РФ).
Обращаясь к практике, приходится констатировать, что органы государственного экологического контроля недостаточно внимания уделяют вопросам организации контроля в области обращения с отходами. Принимаемые государственными инспекторами меры часто не соответствуют степени общественной опасности правонарушений в области обращения с отходами, а также их распространенности.
По данным Генеральной прокуратуры РФ16, в ходе прокурорских проверок выявляются многочисленные факты ненадлежащего контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов при использовании, транспортировке и утилизации отходов производства и потребления. Вопреки требованиям действующего законодательства в ряде случаев меры по предотвращению и устранению правонарушений в области охраны окружающей среды и их последствий должностными лицами органов государственного контроля не принимаются, виновные лица к ответственности не привлекаются, штрафные санкции принудительно не взыскиваются, вопросы о возмещении вреда в судебном порядке не ставятся. Кроме того, государственные инспекторы зачастую не контролируют выполнение выданных ими предписаний, несвоевременно обращают постановления о наложении штрафов к исполнению. Отсутствие согласованности действий, обмена информацией о выявляемых нарушениях законодательства в области обращения с отходами между органами власти, осуществляющими государственный экологический контроль, ведет к ослаблению контроля в этой сфере, способствует распространению правонарушений и ухудшению состояния окружающей природной среды.
Основными причинами вышеуказанных проблем являются, во-первых, недостаточность материально-технического и кадрового обеспечения органов государственного экологического контроля, а во-вторых, отсутствие надлежащего контроля за деятельностью этих органов.
Значимость указанных причин подтверждается результатами социологических исследований. Проведенные еще в 1980-х годах анкетирования показали, что специалисты в области охраны природы нуждаются в резком улучшении условий их деятельности. Опрошенные инспекторы называли следующие обстоятельства, мешающие их деятельности: отсутствие необходимой техники и транспортных средств; нездоровая атмосфера на участке (укрывательство нарушений, пренебрежительное отношение к делу охраны природы со стороны общественности и администраций предприятий); плохая организация природоохранительной работы в районе, городе (отсутствие координации, финансов, кадров и т.п. условий); недостатки в снабжении необходимой для работы информацией; недостаточно четкое определение прав и обязанностей; большой объем обслуживаемого участка и иные помехи и трудности17.
Субъектами государственного экологического контроля являются федеральные и региональные органы исполнительной власти. Учитывая многолетний опыт стран Западной Европы, можно сказать, что российский законодатель принял правильное решение о возложении природоохранных полномочий (в том числе и осуществление экологического контроля) на уполномоченные органы как федерального, так и регионального уровня.
Государственный контроль в области обращения с отходами вправе осуществлять:
а) должностные лица Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) - федеральные государственные инспекторы в области охраны окружающей среды;
б) должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление экологического контроля, - государственные инспекторы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации.
Однако и на федеральном уровне, и во многих субъектах РФ перечни указанных должностных лиц вопреки действующему законодательству до сих пор не утверждены (либо устарели).