Конституционно - правовые основы свободы информации в РФ

Введение ………………………………………………………………………...3
1. Конституционно-правовые нормы, закрепляющие принципы свободы информации в РФ ……………………………………………………………….4
1.1. Свобода информации как конституционно-правовая категория ……..4
1.3. Конституционные ограничения свободы слова и информации ……..15
2. Ограничение свободы информации и информационная безопасность РФ …………………………………………………………………………………..20
2.1. Конституционно-правовые гарантии свободы информации ………..20
2.2. Государственная политика в сфере информационной безопасности. 24
Заключение …………………………………………………………………….29
Библиография ………………………………………………………………….30

Конституционно - правовые основы свободы информации в РФ

23 мая 2002 года Государственной Думой Федерального Собрания РФ был отклонен проект закона “О праве граждан на информацию”. Председатель подкомитета комитета Госдумы по информационной политике, в интервью в качестве причины отклонения этого законопроекта назвал его недостаточную проработанность. В отсутствие этого закона при необходимости запроса гражданами информации в федеральных органах государственной власти РФ можно руководствоваться общими принципами, содержащимися в Конституции РФ, Законе РФ “Об информации, информатизации и защите информации”. В отдельных субъектах Федерации, не дожидаясь принятия закона в центре, предпринимаются шаги к урегулированию этого важнейшего вопроса и принимают соответствующие законы в сфере получения информации в государственных органах этого субъекта. Так, например, в Калининградской области принят закон “О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области”, который непосредственно регулирует порядок запроса информации гражданами, в Воронежской области принят закон “Об обращениях граждан”.16
Конечно же, в идеале должны существовать как Федеральный закон “О праве граждан на информацию”, который был бы рамочным для получения информации в органах различных уровней, и содержал более детальный порядок получения информации в федеральных органах, так и закон в каждом субъекте, который регулировал эту сферу правоотношений и детализировал Федеральный закон.
1.3. Конституционные ограничения свободы слова и информации
Вторая часть статьи 29 Конституции РФ запрещает пропаганду или агитацию, “возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду”, что является специальным ограничением свобод слова и массовой информации. Данная норма соответствует статье 20 (часть 2) Международного пакта о гражданских и политических правах, в которой говорится: «Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом».
Но норма российской Конституции, однако, идет еще дальше, запрещая также “пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства”. Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, также как и некоторые другие национальные законы, ограничивают распространение идей, основанных на расовом превосходстве или нетерпимости. Насколько такое ограничение правомерно, мировое сообщество так и не пришло к единому мнению.
Недавно в Уголовном кодексе РФ17 были внесены существенные изменения, в том числе касающиеся ограничений свободы массовой информации и деятельности СМИ. Уголовный кодекс (далее УК РФ) предусматривает наказание за возбуждение ненависти или вражды (в статье 282 УК РФ). В УК РФ под данным преступлением понимаются:
“действия, направленные на возбуждение ненависти либо вражды, а также на унижение достоинства человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, а равно принадлежности к какой-либо социальной группе, совершенные публично или с использованием средств массовой информации”.
Исходя из определения видно, что для того, чтобы факт возбуждения ненависти или вражды был налицо достаточно совершения через средства массовой информации одного из следующих деяний:
действия, направленные на возбуждение ненависти либо вражды
действия, направленные на унижение достоинства человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, а равно принадлежности к какой-либо социальной группе.
Данная статья (статья 282 "Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства") подверглась существенным изменениям. До последнего времени она называлась "Возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды" и преступлением признавала: “действия, направленные на возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, унижение национального достоинства, а равно пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности, если эти деяния совершены с использованием средств массовой информации”. Новое название статьи свидетельствует о том, что отныне криминализировано возбуждение не только вражды, но также и ненависти. В то же время пропаганда определенных взглядов, идей, воззрений более не образует состава преступления.
В новой редакции диспозиции законодатель предусмотрел уголовную ответственность в гораздо большем числе случаев: защите подлежит не только национальное достоинство индивида или группы (в предыдущей редакции: "унижение национального достоинства"), запрещается унижение также по признакам пола, расы, языка, религии, происхождения и принадлежности к социальной группе. Перечисленные в статье деяния содержат в себе признаки состава преступления в случае, если совершены публично или с использованием СМИ. Основным критерием решения вопроса об ответственности журналиста и редактора должен стать тот факт, предоставляло ли СМИ "трибуну" для преступников, или же информировало общество о происходящих событиях. Разграничение преступной деятельности и информирования о ней можно провести по признаку наличия либо отсутствия прямого умысла на совершение противозаконных действий.
В 2002 году в России были приняты Федеральные законы “О противодействии экстремистской деятельности” и “О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии экстремистской деятельности”, которые в качестве санкции за возбуждение расовой, национальной или религиозной розни предусматривают предупреждение, а также прекращение деятельности организаций СМИ.
Федеральный закон “О противодействии экстремистской деятельности” использует понятия “вражда”, “унижение достоинства”, “пропаганда исключительности, превосходства или неполноценности”, которые обладают полисемантичностью, что характерно для русского языка. Но в силу того, что определения указанных понятий в данном законе либо в других нормативно-правовых актах отсутствуют, появляется возможность различного их толкования. Это нарушает принцип “правовой определенности”, выработанный Европейским Судом, который во многих своих решения повторяет, что законы, устанавливающие ограничения свободы выражения мнения должны быть четкими и ясными, чтобы разумный человек имел возможность предсказать последствия своего поведения и применения к нему этого закона.18
В Федеральном законе также отсутствуют четкие критерии разграничения между основаниями вынесения предупреждения и основаниями обращения в суд с иском о прекращении деятельности организации СМИ (статьи 8). Законодатель оставил неоправданную свободу усмотрения правоприменителю: либо дожидаться повторного обнаружения фактов экстремистской деятельности и лишь после обращаться в суд с иском о прекращении деятельности организации СМИ, либо подать иск сразу, ссылаясь на другое основание: факт того, что предупреждение не было обжаловано или требования об устранении нарушений в деятельности организаций СМИ не были соблюдены. Кроме того, в статье 11 Федерального закона указывается, что при наличии перечисленных в статье 8 оснований деятельность СМИ не подлежит прекращению, а лишь может быть прекращена.
Указанные неопределенности закона вызывают особые опасения, если учитывать характер санкций, применяемых к редакциям СМИ за действия, противоречащие ФЗ “О противодействии экстремистской деятельности”.
2. Ограничение свободы информации и информационная безопасность РФ
2.1. Конституционно-правовые гарантии свободы информации
Конституционное положение о гарантированности свободы массовой информации развивается в Законе РФ "О средствах массовой информации". В соответствии с этим законом поиск, получение, производство и распространение массовой информации, учреждение средств массовой информации, владение, пользование, распоряжение ими не подлежат ограничениям, кроме случаев, установленных законом.
Большое значение для обеспечения гарантий свободы массовой информации имеет установленный Конституцией и указанным Законом запрет цензуры. Вместе с тем Закон предусматривает недопустимость злоупотребления свободой массовой информации, в частности, не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, для пропаганды войны, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости.
Частью 5 статьи 29 конституции РФ провозглашается, что цензура запрещается. Запрет цензуры был впервые закреплен на законодательном уровне в ст. 2 Закона СССР "О печати и других средствах массовой информации", принятого 12 июня 1990 г. Верховным Советом СССР. Данная статья называлась "Свобода печати".
Отметим, что различные проекты данного Закона готовились и обсуждались еще с конца 60-х годов. Однако первый официальный текст проекта был сформирован только к середине 80-х годов и, надо сказать, особой демократичностью по отношению к средствам массовой информации не отличался (например, органы печати могли учреждаться только государственными либо общественными организациями и контролировались Главлитом).
В 1988 г. появился законопроект, носивший название инициативного авторского, создателями которого выступили М.А. Федотов, Ю.М. Батурин и В.Л. Энтин. Именно этот проект и лежит в основе Закона о печати от 12 июня 1990 г. Закон о СМИ, пришедший на смену Закону о печати, также основан на инициативном авторском проекте трех указанных цивилистов.19
Слово "цензура" имеет латинское происхождение - censura. Точного юридического определения термину "цензура" Закон о СМИ не дает. Цензура массовой информации может выражаться в одном из двух случаев вмешательства в деятельность СМИ:
1) требование согласовывать содержание сообщений и материалов до их распространения;
2) наложение запрета на распространение сообщений и материалов или их отдельных частей.
Иными словами, цензура может быть предварительной либо карательной (последующей). Предварительная цензура проводится на стадии подготовки продукции СМИ к выпуску. Карательная (или последующая) - после выхода продукции СМИ в свет (в эфир) и выражается в воспрепятствовании ее распространению (судебном, административном или уголовном).
Первый вид цензуры - требование о согласовании информации, готовящейся к распространению СМИ, может исходить от должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений.
Коммерческие организации в перечень гипотетических цензоров, приведенный в ст. 3 Закона о СМИ, не входят. Это объясняется тем, что целью статьи являлось пресечение тотального надзора над деятельностью СМИ и журналистов именно со стороны государства. Кроме того, законодатель, видимо, посчитал, что отдельно взятый хозяйствующий субъект не сможет полностью контролировать деятельность даже одного СМИ, т.к. вряд ли сможет подобрать правовые рычаги для этого. Между тем в наблюдаемый нами период расцвета гигантских корпораций или, скажем, в районах, где вынуждены уживаться единственное на всю округу крупное предприятие и одна местная газета или радиостанция, такой негласный контроль, безусловно, может существовать.
Немаловажно и то, что требования о предварительном согласовании, исходящие от указанных выше органов, организаций и лиц, должны быть адресованы именно редакции СМИ. Порядок согласования сообщений и материалов, существующий внутри каждой редакции, безусловно, цензурой не является20.
Не являются также цензурой случаи, когда должностное лицо, требующее предварительного согласования текста сообщения или материала, являлось его автором либо выступало в роли интервьюируемого, поскольку в данном случае речь идет о соблюдении авторских прав данного должностного лица либо его нематериальных благ, таких как, честь, достоинство, репутация.
Наложение запрета на распространение сообщений и материалов или их отдельных частей (второй вид цензуры) следует отличать от ареста продукции СМИ, произведенного судом. Объектом цензуры может выступать только сама информация (сообщения и материалы), но не материальные носители, на которых она зафиксирована.
Кроме того, от цензуры следует отличать и приостановление деятельности СМИ судом по иску регистрирующего органа о признании свидетельства о его регистрации недействительным.
Часть 2 статьи 3 Закона о СМИ запрещает создавать организации, учреждения и органы, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации. Запрещено также осуществлять финансирование таких образований. Кроме того, Закон не допускает как создание, так и финансирование должностей по осуществлению цензуры.
Статья 3 Закона о СМИ, провозглашая недопустимость цензуры, не содержит изъятий из этого принципа. Вместе с тем законодательство все же может предусматривать случаи, когда временное введение цензуры допускается.
Так, ст. 12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (в ред. от 30 июня 2003 г.) в качестве одного из временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения, называет "ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов".21
До принятия данного Федерального конституционного закона действовал Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-1 "О чрезвычайном положении", ст. 23 которого содержала схожее положение, однако не предусматривала необходимости указания условий и порядка осуществления цензуры при ее введении в условиях чрезвычайного положения.
Представляет интерес то, что данное ограничение может быть установлено не в каждом случае введения чрезвычайного положения, а только тогда, когда имели место:
попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти;
вооруженный мятеж;
массовые беспорядки;
террористические акты;
блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей;
подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований;
межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
2.2. Государственная политика в сфере информационной безопасности
Система информационной безопасности РФ как составной элемент государственного устройства строится на основе разграничения предметов ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Отсюда возникает потребность в выработке региональной политики информационной безопасности.
Свидетельством востребованности основ этой политики на региональном уровне являются, в частности, весьма многочисленные попытки субъектов РФ самостоятельно решать проблемы обеспечения безопасности информационных ресурсов.
Региональная информационная безопасность ориентирована на защиту особо значимых информационных ресурсов. Под такими ресурсами понимаются сведения о кредитно-финансовой, налоговой и таможенной сферах, информация о земельном кадастре, недрах и энергоресурсах, коммуникациях, технологиях, объектах повышенной опасности, субъектах предпринимательской деятельности, структуре и отдельных особенностях управления в сферах экономики, промышленности и науки, борьбы с преступностью, персональные сведения о гражданах и др.
Одним из наиболее сложных вопросов формирования политики в области региональной информационной безопасности является определение её места.
С одной стороны, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, основные функции по обеспечению информационной безопасности являются прерогативой собственно федерации. С другой - ряд важных вопросов информационной сферы, согласно ст.72 Конституции, отнесены к совместному ведению федерации и её субъектов, что предполагает принятие регионами законов и иных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в этой области. Более того, конституционная норма ст.73 Основного Закона РФ относит к исключительному ведению субъектов РФ все те вопросы, которые находятся вне пределов ведения РФ и совместного ведения.
В настоящее время можно выделить три относительно самостоятельных региональных аспекта федеральной политики обеспечения информационной безопасности: политику федеральной власти по отношению к регионам; политику регионов по отношению к федеральной власти и внутреннюю политику регионов.
Федеральная политика в сфере обеспечения региональной информационной безопасности должна формироваться исходя из необходимости защиты жизненно важных интересов, отнесенных, в том числе и к совместному ведению федерации и ее субъектов, а также оказания субъектам федерации финансовой помощи в защите национальных и их собственных жизненно важных интересов в информационной сфере.22
Политика субъектов РФ по отношению к федеральной власти должна строиться на основе соблюдения федеральных и региональных нормативно-правовых актов; выявления жизненно важных интересов регионов в информационной сфере в рамках предметов совместного и исключительного ведения; создания правовых, организационных и финансовых механизмов обеспечения информационной безопасности на основе взаимодействия региональной и федеральной систем.
Внутренняя региональная политика субъектов РФ в области информационной безопасности должна быть направлена на защиту предметов их исключительного ведения, к которым относится региональная информация, включая региональные информационные ресурсы, информационные инфраструктуры, системы связи и массового информирования граждан.
Перечисленные обстоятельства создают объективные предпосылки наличия у федерации и субъектов РФ как совместных, так и собственных жизненно важных интересов в информационной сфере, требуют организации тесного взаимодействия федеральных и региональных органов и формирования согласованной федеральной политики по обеспечению региональной информационной безопасности.
Задача организации такого взаимодействия должна являться одной из приоритетных задач администрации федерального территориального округа.
В РФ действует в настоящее время весьма значительное количество законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы информационной безопасности и защиты информации от несанкционированного использования.
Вместе с тем, сохраняется острая потребность в разработке общефедерального и региональных законодательных актов, которые регулировали бы вопросы обеспечения прав граждан на получение информации, режимы формирования и использования общегосударственных и региональных информационных ресурсов, процессы управления информационными потоками и механизмы правоприменения по обеспечению информационной безопасности.
Необходимость в разработке общегосударственной нормативной базы обеспечения региональной информационной безопасности определяется, в частности, и тем, что назрела потребность в унификации на федеральном и региональном уровнях систем управления информационными ресурсами.