Соотношение Европейской Хартии и ФЗ-131 о местном самоуправлении на примере города Нефтеюганск.

Содержание

ВВЕДЕНИЕ
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ
3. СООТНОШЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ И ФЗ-131 О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА НЕФТЕЮГАНСК
3.1. Европейская Хартия и ФЗ о местном самоуправлении.
3.2 Реализация ФЗ-131 В МО «Город Нефтеюганск»
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
ПРИЛОЖЕНИЯ

Соотношение Европейской Хартии и ФЗ-131 о местном самоуправлении на примере города Нефтеюганск.

Статья 3 (ч. 1) содержит определение местного самоуправления, под которым понимается "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".
Статья 3 (ч.2) дает больше всего поводов для политических споров, поскольку устанавливает, что местное самоуправление "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом".
Статья 4 требует установить основные полномочия органов местного самоуправления в конституционном или ином законодательном порядке. Допускается делегирование органам местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти по решению конкретных задач.
Статья 5 специально посвящена защите границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, и в частности устанавливает, что "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом".
Статья 6 закрепляет за органами местного самоуправления право самостоятельно определять собственную административную структуру, не нарушая при этом более общих законодательных положений, а также устанавливает основы муниципальной службы, при этом главными критерием подбора кадров называются личные достоинства и компетентность.
Статья 7 устанавливает основы статуса местных выборных лиц, причем главным принципом провозглашается возможность свободного осуществления мандата. Предусматривается денежная компенсация расходов в связи с осуществлением мандата, а также указывается, что "функции и деятельность, не совместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами".
Статья 8 предусматривает возможность административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, однако жестко ограничивает такой контроль. В частности, оговаривается, что "любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом" и, "как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов".
Самая объемная статья Хартии - статья 9 - посвящена, как и во многих документах Единой Европы, финансовым вопросам. Наиболее общие принципы финансирования местного самоуправления сводятся к тому, что "органы местного самоуправления имеют право… на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий" и что "финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом". Вместе с тем, признается неизбежность неравенства финансовой обеспеченности муниципалитетов. В связи с этим рассматриваются принципы государственной бюджетной поддержки местного самоуправления.
"Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов", - заявляется в Хартии. Однако тут же оговаривается, что "такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции".
Дабы избежать увязывания финансовой помощи муниципалитетам с принятием ими тех или иных конкретных решений, авторы Хартии заявляют, что "предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов". "Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции", - декларируется в Хартии.
За органами местного самоуправления признается право на сотрудничество в рамках закона и право на ассоциацию, что указывается в статье 10. Наконец, статья 11 признает за муниципалитетами право на судебную защиту. Таковы вкратце основные тезисы, определяющие правовой статус местного самоуправления в европейских странах.
Часть II Хартии вкупе со статьей 1 посвящена обязательствам и оговоркам, а часть III традиционно содержит так называемые заключительные положения, связанные с вступлением договора в силу и его действием во времени и пространстве, а также информационным и техническим вопросам. Заключительные положения в рамках данной темы не рассматриваются, а рассмотрению обязательств посвящена часть II настоящей статьи, поскольку нормы, содержащиеся в ее статьях, предусматривают большую свободу политико-юридического маневра для стран, присоединившихся к конвенции, в том числе, и Российской Федерации.
Здесь же уместно обобщить сказанное о структуре и основном содержании Хартии, сделав вывод, что в Преамбуле и статьях рассматриваемого документа сформулированы основные принципы местного самоуправления и наиболее важные нормы юридического регулирования этой сферы общественных отношений.11
Как отмечалось выше, Российская Федерация присоединилась к Европейской Хартии местного самоуправления путем подписания и последующей ратификации. Однако это не значит, что все положения Хартии должны немедленно и неукоснительно выполняться на территории РФ. Можно указать на три группы ограничений юридической силы Хартии и ее отдельных положений на территории РФ.
Первая группа ограничений проистекает из высшей юридической силы Конституции РФ и Федеральных Конституционных законов по отношению к ратифицированным международным договорам РФ.
В политической и правовой публицистике принято ссылаться на статью 15 Конституции РФ, часть 4 которой гласит: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Однако часть 1 той же статьи Основного Закона устанавливает, что "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ".
Поскольку в соответствии с федеральным законом № 101-ФЗ от 15.05.1995 "О международных договорах Российской Федерации" ратификация международных договоров Российской Федерации производится в форме принятия федерального закона, то такой закон не может иметь высшую юридическую силу ни по отношению к Конституции РФ, ни по отношению к Федеральным Конституционным законам. Федеральный закон, ратифицирующий международный договор РФ, создает такие юридические последствия, которые связаны с превращением правовых норм, содержащихся в ратифицируемом международном договоре, в нормы федерального закона. Вместе с тем, из смысла статьи 15 (ч. 4) Конституции РФ следует, что международный договор РФ, ратифицированный федеральным законом, будет иметь высшую юридическую силу по отношению к прочим федеральным законам и иным нормативно-правовым актам, обладающим менее высокой юридической силой.
Таким образом, правовые нормы, содержащиеся в ратифицированных международных договорах РФ должны применяться, если они не противоречат Конституции РФ и Федеральным Конституционным законам РФ. В случае с нормами Европейской Хартии местного самоуправления речь идет, очевидно, о нормах, содержащихся в статьях главы 8 Конституции РФ.
Вторая группа ограничений связана с не обязательностью немедленного исполнения всех правовых норм, содержащихся в ратифицированных международных договорах, обладающих признаками несамоисполнимых договоров.  Осознавая, что Европейская Хартия местного самоуправления окажется несамоисполнимым договором для государств, которые присоединятся к конвенции,  авторы Хартии предусмотрели в ее тексте механизмы постепенной реализации отдельных ее норм в разных государствах.
Поэтому третья группа ограничений юридической силы Хартии вытекает из текста самого этого документа. Так, уже статья 1 устанавливает условный характер соблюдения обязательств, содержа отсылочную норму на статью части II того же документа: "Стороны обязуются соблюдать следующие статьи в том порядке и объеме, как это предусмотрено статьей 12 настоящей Хартии".
Упомянутая в отсылочной норме статья 12 (ч. 1) требует от государств, подписавших Хартию, соблюдать отнюдь не все пункты части II, а только 20 из них, хотя оговаривается, что 10 пунктов должны относиться к числу наиболее принципиальных, список которых приводится в той же части статьи 12. Часть 2 той же статьи свидетельствует, что пункты, которые будут соблюдаться с момента присоединения к Хартии, каждое государство выбирает самостоятельно, и при сдаче ратификационной грамоты на хранение уведомляет Генерального секретаря Совета Европы о том, какие именно пункты выбраны. Впоследствии те же государство может уведомить Генерального секретаря Совета Европы о принятии на себя обязательства по соблюдению еще одного или нескольких пунктов, и такие обязательства рассматриваются как составная часть ратификации.
В тексте части II Хартии предусмотрено еще одно важное ограничение ее действия в зависимости от воли государств, подписывающих конвенцию. Так, статья 13 декларирует, что "принципы местного самоуправления, содержащиеся в настоящей Хартии, распространяются на все существующие на территории Стороны категории органов местного самоуправления". Но и здесь есть возможность ограничения: "При сдаче на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении каждая Сторона может указать категории органов местного или регионального самоуправления, которыми она намерена ограничить применение настоящей Хартии, или те категории, которые она намерена исключить из сферы применения Хартии"12.
Наконец, в тексте части III, трактующей заключительные положения, также имеется возможность ограничения действия Хартии, сформулированная в форме территориальной оговорки. Статья 13 предусматривает, что "в момент подписания или сдачи на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии, одобрении или присоединении к Хартии любое государство может указать территорию или территории, в отношении которых будет применяться настоящая Хартия".
Итак, Европейская Хартия местного самоуправления имеет важное значение для законодательства Российской Федерации, являясь международно-правовым источником российского муниципального права. Однако Конституция РФ и Федеральные Конституционные законы РФ имеют по отношению к Хартии высшую юридическую силу, что касается, в том числе, и правовых норм, содержащихся в статьях главы 8 Конституции РФ. Кроме того, самим текстом Хартии определено, что с момента ее ратификации государство обязано соблюдать не все нормы, а только изложенные в определенном числе пунктов текста Хартии.
Несмотря на указанные ограничения, руководство Российской Федерации придает большое значение постепенной реализации положений Хартии, которая признается ориентиром развития муниципального права России. Об этом свидетельствует и тот факт, что новый федеральный закон (ФЗ-131) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" соответствует духу и букве Европейской Хартии местного самоуправления.
3.2 Реализация ФЗ-131 в МО «Город Нефтеюганск»

Нефтеюганск расположен в юго-восточной части Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, географическое положение которого отнесено к центральной части Западно-Сибирской равнины. Третий по размеру (после Сургута и Нижневартовска) город автономного округа.
Нефтеюганск расположен на правом берегу протоки Юганская Обь, это единственный крупный город на Оби, целиком расположенный на острове между речными протоками13.
Площадь - 15379 гектар. Население - 118,1 тысяч человек
Органы местного самоуправления - это самостоятельная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает свой отпечаток на характер деятельности людей, работающих в них и реализующих их полномочия. Названная деятельность – служба - понимается как один из видов платной общественно полезной активности, состоящей в управлении, его обслуживании. Местное самоуправление осуществляет свою власть на местном уровне, в реализации этой власти ей помогает специальная служба, именуемая "муниципальной службой".
В структуру органов местного самоуправления района входят:
представительный орган местного самоуправления - Дума;
глава района;
организационно-распорядительный орган района - администрация района;
В районе избираются следующие органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления:
1. глава района.
2. выборный (представительный) орган района - Дума;
Дума обладает полномочиями выборного (представительного) органа местного самоуправления, отнесёнными к её ведению законодательными актами Российской Федерации, а так же Уставом.
Дума состоит из 56 депутатов. Срок полномочий - 5 лет.
Глава района - выборное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории района.
Администрация муниципального образования (далее администрация района) - орган местного самоуправления, наделённый полномочиями по решению вопросов местного значения, осуществляет организационно-распорядительные функции по обеспечению в пределах своей компетенции прав и законных интересов населения района в соответствии с действующим законодательством.
Администрация района является юридическим лицом и действует на основании Устава и положения, утверждаемого главой района.14
В структуру администрации района входят:
глава администрации района;
первый заместитель главы администрации;
заместитель главы администрации;
функциональные (структурные) подразделения администрации района;
Структура управления - это совокупность звеньев управления отдельных работников аппарата управления, их соподчиненность и взаимосвязи по вертикали и горизонтали. Основанием является организационное устройство и штатное расписание.
Структура управления администрации района основана на линейно-функциональной схеме управления: подготовка и обсуждение решения проводится коллегиально, а принятые решения и ответственность руководителям единолично.
Структура управления МО «г.Нефтеюганск» - это состав, соподчиненность и взаимосвязь руководителей отделов и подразделений (приложение 1).
Организационная структура - это состав, соподчиненность и взаимосвязь производственных подразделений и служб. Число ступеней в структуре управления соответствует числу ступеней в организационной структуре организации (Приложение 2), которая разрабатывается в соответствии с ее Уставом.
Рассмотрим реализацию ФЗ-131 в МО «г.Нефтеюганск».
Представительные органы местного самоуправления автономного округа строят свою работу на основе перспективных планов на год, полугодие, квартал, руководствуясь при этом Уставами муниципальных образований, Регламентом представительных органов, федеральным и окружным законодательством, нормативно - правовыми  актами муниципальных образований. В 2009 году правотворческое направление деятельности представительных органов  местного самоуправления было подчинено выполнению своих полномочий через решение конкретных задач – повышение качества жизни населения. В бюджетных отношениях – это принятие реального бюджета, увеличение уровня собственных доходов за счет повышения эффективности использования муниципальной собственности, оптимизация расходов бюджетов территорий, применение программно – целевого метода формирования расходов,  повышение экономической заинтересованности налогоплательщиков  при  исполнении налоговых обязательств, предоставление налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков. В инвестиционных отношениях – это стимулирование инвестиционной деятельности на территориях.
Основной организационной формой работы представительных органов местного самоуправления являются заседания. В 2009 году проведено 251 заседание (2008 год – 182),  18 из них провела дума муниципального образования город Ханты-Мансийск, 17 - в Нефтеюганске, по 15 прошло в городе Лангепас и  Нефтеюганском районе, 16 в Советском районе. 
На своих заседаниях депутатами муниципальных образований  рассмотрено 3439 вопросов (в 2008 году - 2692 вопроса). Из них 75  касались изменений в Уставы и Регламент (их количество по сравнению с 2008 годом увеличилось на 27).
В связи с вступлением в силу статьи 28 ФЗ 131-ФЗ,  для обсуждения проектов муниципальных правовых актов  по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования введен институт публичных слушаний. На публичные слушания выносятся:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки и т.д.;
4) вопросы преобразования муниципального образования.
В отчетном году  в округе   состоялось 80 публичных слушаний.
В 2009 году много сделано  по совершенствованию нормативной базы местного самоуправления в соответствии с федеральным  и окружным законодательством. Приняты правовые акты регламентирующие  деятельность представительных органов  муниципальных образований, Положения и Порядки предусматривающие новые формы и механизмы участия населения в осуществлении местного самоуправления, требования к содержанию и оформлению нормативных актов, регулирующих  все сферы деятельности муниципальных образований. (Приложение 3) Рассмотрено 1049 вопросов касающихся налоговой политики, финансов, принятия и исполнения бюджета, управления и распоряжения муниципальным имуществом. Вопросы об исполнении бюджета заслушивались на заседаниях не реже чем раз в квартал. Большой блок вопросов касался социальной сферы, в прошедшем году  их рассмотрено 783. Вопросы социальной поддержки населения, обеспечения социальных гарантий жителям округа,  улучшения качества жизни, строительства жилья,   развития здравоохранения, образования, культуры и  спорта  во многих муниципальных образованиях  являются приоритетными направлениями в работе думы. С целью их  осуществления депутатами представительных органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа, в рамках своих полномочий, приняты программы социальной поддержки населения. В 2006 году в округе началась реализация приоритетных национальных проектов. Во всех муниципальных образованиях приняты  территориальные программы по реализации национальных проектов в сфере образования, здравоохранения, агропромышленного комплекса, улучшения жилищных условий.  Их выполнение призвано повысить качество образования и обеспечить творческую работу  педагогов и школьников, улучшить здоровье населения  путем оказания высокотехнологичной медицинской помощи, создать условия расширения рынка сельскохозяйственной продукции, обеспечить граждан доступным и комфортным жильем. В отчетном году  принято 220 программ, против 130 в  2008 году.
 Например, депутаты г. Нефтеюганска совместно с администрацией города приняли ряд программ: «Дети Нефтеюганска на 2009-2011 годы»,  «Программа поддержки и развития малого предпринимательства в городе Нефтеюганске на 2009-2012 годы», «Приватизация имущества муниципального образования город Нефтеюганск» и  другие.